Le management stratégique dans une PME publique
Section 3 La période de 1988 à 2000 : La chute brutale du prix du baril de pétrole
en 1986 et la réduction des recettes extérieures qui en a découlé, ont révélé les faiblesses structurelles de l’économie nationale. Le constat est donc amer et la situation d’étouffement à laquelle a abouti le processus de développement de l’économie a donc montré les limites du « tout Etat » et du monopole d’industrialisation adopté au lendemain de l’indépendance. La mise en place d’une économie régie par les mécanismes du marché va donc amener l’Etat à revoir sa participation dans la sphère économique, le statut de la propriété et les formes de gestion des capitaux marchands publics, et à adapter l’environnement économique et institutionnel.
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- N.E. Sadi, « La privatisation des entreprises publiques en Algérie : Objectifs, Défis et Enjeux – Les Editions Offices des Publications Universitaires – 2° Edition 2006.
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De nombreuses actions de désengagement de l’Etat ont été mises en œuvre à partir de 1988, dont notamment :
- la privatisation, par commercialisation ou autonomie de gestion, de l’entreprise publique et la mise en place d’agents fiduciaires chargés de la gestion des capitaux marchands de l’Etat (en 1988) ;
- la promulgation d’une loi favorisant le développement et la promotion de l’investissement privé (1990-1993) ;
- la mise en place de holdings publics avec un statut de sociétés par actions jouissant sur le plan du droit des attributs de la propriété (1995) ;
- la promulgation d’une loi sur la privatisation des entreprises publiques (1995) ;
- la réforme de l’environnement par la mise en œuvre de mesures tendant à la mise en place des institutions et des mécanismes du marché ou la préparation des conditions préalables à la privatisation et rendre possible l’appel aux capitaux étrangers. Plusieurs textes dans ce sens ont été promulgués ou amendés, comme :
- la loi sur la monnaie et le crédit ; - le code du commerce ;
- le décret portant création de la Bourse des valeurs mobilières ; - l’ordonnance relative à la gestion des capitaux marchands de l’Etat ; - la loi sur la concurrence.1
L’Algérie, depuis cette date, a connu une période de transition vers l’économie de marché, la conduisant ainsi à tisser des liens avec les institutions internationales telles que le Fonds Monétaire International (le FMI) et la Banque Mondiale afin d’atténuer la crise de sa dette extérieure dont les effets ont été lourds et douloureux, d’une part, et d’appliquer un nouveau régime de politique monétaire, financière, économique et commerciale, aboutissant à la privatisation de plusieurs entreprises publiques et à la contribution au développement des PME dans certaines activités de l’économie, notamment celles portant sur la transformation des métaux et les industries mécaniques et électroniques.
En effet, les négociations, qui ont été entamées secrètement à partir de 1988 avec les institutions financières internationales (FMI et Banque Mondiale), n’ont abouti réellement et rendu public qu’au mois de mai 1994 - année où l’Algérie est tombée en cessation de paiement en n’enregistrant que 8 milliards de $US de recettes extérieures, et en contre partie,
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- Y. Bounedjah, « Algérie décomposition d’une industrie – La restructuration des entreprises publiques
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un service de la dette de l’ordre de 9,5 milliards de $US. Ces négociations ont enfin abouti à l’accord de confirmation signé. Il faut souligner que le premier accord a été signé dans le plus grand secret, en 1988, qui portait sur la libéralisation des prix d’un certain nombre de produits soutenus par l’Etat avec l’engagement du gouvernement algérien de supprimer définitivement le soutien des prix dans un délai d’une année, avec aussi une dévaluation du dinar en 1991 et sa libre convertibilité en 1992.
L’année 1994 s’est caractérisée par la gravité de la situation ce qui l’a menée à réviser ses rapports avec la FMI qui a abouti à l’accord stand-by d’une période d’une année, à compter de mai 1994 à avril 1995, et qui a été suivi par un second accord d’une durée, cette fois-ci de trois ans, conditionné par des mesures radicales de restructuration économique. Le premier accord a visé essentiellement l’application d’un programme de stabilisation économique et a été soutenu par un prêt du FMI de 1,03 milliards de $US, accordé en mai 1994. Ce programme englobait six grandes mesures tout en prenant en considération les deux principales contraintes de l’économie nationale : les déséquilibres financiers et le poids excessif de la dette extérieure qui a considérablement évolué et s’est présenté de la manière
suivante : (en milliards de $US)
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1997
17,05 16,09 14,97 14,32 14,18 16,51 20,56 24,60 25,04 25,44 26,58 31,06
A la lecture de ce tableau, il est dégagé trois phases distinctes :
- un niveau de dette extérieure plus ou moins bas, entre 17,05 et 16,51 milliards de $ US et qui correspond à la période 1980 à 1985
- un niveau de dette plus ou moins moyen, qui correspond à un montant de 20,56 milliards de dollars en 1986 ;
- un niveau de dette très alarmant et ce à partir de 1987 pour un montant de 24,60 milliards de dollars soit une augmentation en une seule année de près de 20% entre 1986 et 1987. A la fin de l’année 1997, le taux d’évolution de la dette extérieure de 1985 à 1997, a dépassé 50%. Il est important d’évoquer l’origine de la dette extérieure qui remontait aux années 1969-1979, et qui était motivée par la manne pétrolière et aussi par le faible taux d’intérêts poussant l’Etat algérien à recourir sans limitation aux emprunts extérieurs pour le financement de son industrie industrialisante visant en principe l’accumulation du capital. La part du service de la dette extérieure sur le total des exportations (en %) a évolué de la manière suivante :
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1980 1981 1982 1983 1984 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995
27,4 33,3 36,8 34,8 35,7 34,8 64,4 79,9 76,5 82,2 93,4 70,6
Service avec effet rééchelonnement 47,1 37,8
L’Algérie est le seul pays au monde qui a enregistré, en 1990, un record du taux d’endettement par rapport au PNB, c'est-à-dire plus de 64% alors que la norme tourne autour de 30%. Le service de la dette par rapport aux exportations est passé de 27,4% en 1980 à 82,2% en 1993.
C’est l’urgence des réformes imposées par le FMI qui a dicté, à partir de 1986, les mesures suivantes :
- la dévaluation de la monnaie nationale ; à titre indicatif, le dollar US coûtait en1987 : 4,90 DA, en 1988 : 6,70 DA, en 1990 : 12 DA en 1992 : 22,80DA, en 1994 : 35,10DA et en 1996 : 56,20DA ;
- la libéralisation du commerce extérieur avec une totale libération des exportations ;
- la libéralisation des prix intérieurs : il est évident que la dévaluation du dinar va se répercuter sur l’ensemble des prix qu’ils soient administrés, à marge plafonnée ou déclarés ; - l’amélioration du filet social par le remplacement de l’indemnité versée aux personnes ne possédant pas de revenus par un système d’activité d’utilité publique et par la mise en place de la caisse d’assurance chômage (CNAC) ainsi que la suppression des indemnités de licenciement pour cause économique ;
- la mise en place d’une politique budgétaire et monétaire rigoureuse afin de réduire le déficit budgétaire ;
- l’assainissement de l’économie et l’approfondissement des réformes structurelles ;
- l’allègement des services de la dette à moyen et long terme en vue de maintenir les réserves officielles de change à un mois et demi d’importation, de réduire le service de la dette au niveau des objectifs de croissance et d’éviter sur le long terme l’émergence des besoins de financement exceptionnel.
Ces mesures ont permis de dégager, une année après la mise en œuvre de l’accord, des résultats légèrement positifs, avec notamment la régression minime du PIB de l’ordre de 1%, contre 2% en 1993, l’inflation a enregistré un ralentissement, le déficit budgétaire a connu une petite diminution, et aussi une amélioration des réserves de change qui sont passées
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de 1,5 milliard de $US à 2,1 milliards $US, représentant 2,1 mois d’importation. Il est à noter que cette période a été marquée par la libéralisation du commerce extérieur, la levée du contrôle de prix et la réduction des subventions généralisées.
La deuxième étape de l’ajustement structurel a porté sur un accord de crédit total de près de 1,8 milliard de $US, au titre de mécanisme élargi de crédit signé avec le FMI en mai 1995, étalé sur trois ans (du 22 mai 1995 au 21 mai 1998) qui viendra en appui d’un programme gouvernemental de réformes structurelles dans le but de rétablir les équilibres macro-économiques.
Les prévisions pour 1995/1996 ont porté sur :
- l’accélération de la croissance économique pour atteindre 5,3% contre seulement 1,1% en 1994/1995 ;
- la baisse du taux d’inflation de 35,1% en 1994/1995 à 10,3% en 1995/1996 ; - la libéralisation totale des prix et du commerce extérieur ;
- la réforme structurelle du secteur financier ;
- la restructuration des grandes entreprises publiques et des entreprises locales ; - la mise en place d’un cadre juridique pour la privatisation des entreprises publiques ; - la définition et la mise en œuvre d’un programme de privatisation.
L’application des programmes d’ajustement structurel, mêmes s’il a des effets récessifs sur l’économie et des conséquences sociales dans le court terme, a toutefois des permis d’atteindre des résultats positifs sur le plan macro-économique, à savoir :
- la baisse du solde budgétaire passant d’un déficit de 9% du PIB à un solde positif de 3% en 1996, et 2,4% en 1997 ;
- la forte diminution du taux d’inflation, de 20,7% en 1993 à 6% en 1997 par l’effet de la forte dépréciation du dinar et de la libération des produits soutenus qui ont comprimé la demande intérieure ;
- la légère croissance du PIB de 1,2% en 1997 contre une diminution de 2,2% en 1993 ; - l’amélioration des termes de l’échange de près de 16% ;
Au niveau des secteurs économiques, les effets ont été diversement ressentis, dont le plus affecté est indiscutablement le secteur industriel, qui n’a pas enregistré une vraie reprise mais au contraire a subi les effets négatifs de compressions des effectifs, des dissolutions et des liquidations d’entreprises et aussi des déséquilibres sociaux à impact durable. C’est ainsi
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que plus de 400.000 travailleurs du secteur public ont fait l’objet de compression dans le cadre du licenciement pour cause économique et avec pour conséquence une augmentation du taux de chômage qui a augmenté de 25% entre 1993 et 1998. Les entreprises les plus touchées par cet ajustement sont celles qui ont fortement investi pendant cette période. Ces dévaluations, qui sont à l’origine de fortes pertes de change, ont porté un coup à la trésorerie des entreprises alors qu’au même moment les banques qui étaient en crise, n’ont plus toléré le recours au découvert bancaire qui a été considéré comme une source de financement de l’exploitation. Même le découvert était coûteux du fait que le taux de découvert était rémunéré à un taux supérieur à 20%. A titre indicatif, à la fin de 1995, une trentaine d’entreprises cumulaient à elles seules plus de 42 milliards de dinars de perte de change.
En plus des travailleurs licenciés, le marché de l’emploi devait accueillir, dans les prochaines années, plus de 250.000 primo demandeurs par an, alors qu’en 1988, le nombre de
chômeurs a atteint 2,5 millions. La compression des effectifs du secteur public et la venue sur le marché de l’emploi d’une masse importante ne sont pas les seuls facteurs du nombre
impressionnant de chômeurs, car un autre facteur aussi déterminant a eu des effets négatifs c’est la diminution de l’investissement productif passant de 15% en 1990 à 7% en 1999, soit une baisse de près de 50%, d’une part, et la faible utilisation des capacités productives installées – autour de 50%, d’autre part.
En effet, le désengagement de l’Etat de la gestion directe ou les modes successifs de gestion de capitaux marchands de l’Etat commençait à se matérialiser par :
1 – l’autonomie de gestion de l’entreprise publique (ou la privatisation des formes de gestion) : Elle a été instituée par une loi promulguée en 1988, dite loi d’orientation sur l’entreprise publique économique, et consolidée par un dispositif organisationnel basé sur la création de fonds de participation, agents fiduciaires de l’Etat, chargés de gérer le porte feuille des actions détenues par l’Etat sur les entreprises. Cette nouvelle forme est venue ainsi confirmer le retrait de l’Etat de la sphère de gestion directe des activités productives, mais sans remise en cause du secteur public, car l’entreprise publique en se détachant de la tutelle directe des administrations centrales, est régie par la commercialité et a acquis la forme juridique de société par actions ou de société à responsabilité limitée telles que prévues par le code du commerce, est dotée d’un capital social détenu à 100% par l’Etat par l’intermédiaire des fonds de participations. C’est ainsi que le dispositif organisationnel mis en place a conduit à la création de huit fonds de participation, spécialisés par branche d’activités et a concerné à
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partir de 1989 la majorité du secteur productif et des services. Les entreprises fortement déstructurées ont été, du moins à cette date, directement exclues et pour lesquelles l’assainissement et le passage à l’autonomie ont été différés.
La répartition des entreprises publiques économiques entre les huit fonds de participation (agents fiduciaires de l’Etat est la suivante :
Source : Synthèse des données diverses
Fonds de participations mis en place (par branches d’activités)
Portefeuille détenu par chacun des fonds (Nombre d’entreprises)
Agro-alimentaire 41
Mines Hydraulique Hydrocarbure 41
Biens d’équipement 31
Construction 84
Chimie Pétrochimie Pharmacie 24
Electronique Informatique Télécommunication 18
Industries diverses 22
Services 82
Nombre total d’entreprises affectées
aux huit fonds 343
Cette nouvelle réforme de l’entreprise publique a introduit, dans l’entreprise, les règles d’organisation et de gestion privée, la liberté dans les relations commerciales, une direction coiffée par un conseil d’administration et un contrôle externe indépendant, comme elle a été dotée d’un capital social conformément aux dispositions du code du commerce régissant les sociétés commerciales et a bénéficié d’un assainissement de leur passif et cela en prévision de transfert de propriété au secteur privé, car les repreneurs prives des entreprises publiques sont réticents à prendre la responsabilité de ce type de restructuration contraignant en termes d’image dans l’opinion publique et souhaitent un environnement social et politique stable et coopératif. L’Etat pourrait éventuellement profiter de cette étape préalable à toute action de privatisation d‘envergure, pour redresser et assainir les entreprises du secteur public et mettre à niveau leur gestion avec les changements apportés à leur environnement. Un manque de soutien par l’Etat de cette réforme peut conduire à un échec.
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Après six ans de gestion autonome, la situation économique et financière des entreprises n’a connu aucune amélioration palpable, au contraire la situation s’est aggravée, car de nombreuses entreprises étaient, au terme de ce processus, passibles de la faillite (dissolution) à cause de la perte de plus de trois quart de leur capital social et en situation de quasi-blocage vis-à-vis de leurs banques (perte totale de leur fragile bancabilité). Les causes endogènes de cette situation, qui n’ont pas été bien pris en charge par les fonds de participation, dont la mission est justement la réhabilitation et la structuration industrielle et stratégique du secteur public, se situent principalement dans les dimensions suivantes :
- la forte dépendance du secteur public des marchés extérieurs au plan des approvisionnements et de la technologie, par manque d’intégration intersectorielle ;
- la sous utilisation chronique et depuis toujours des capacités de production installées, atteignant difficilement 50% en moyenne, s’expliquant tant par les problèmes d’approvisionnement en matières premières et en pièces de rechange, que le manque de maîtrise de la technologie et de l’organisation du travail ;
- le déficit en organisation et en capacité de management ;
- la faible compétitivité externe pour non-conformité aux normes internationales. C’est ainsi que les exportations hors hydrocarbures n’ont pas trop évolué durant cette période et se maintiennent au environ de 3,85% (390 millions de §US) des recettes globales des exportations tandis que le reste c'est-à-dire 96,15% représentent les exportations des hydrocarbures.
Même le secteur privé, qui n’a pas échappé aux effets négatifs de la dévaluation, a été conduit à formuler des protestations officielles au gouvernement et a réclamé un traitement identique à celui accorder entreprises publiques (compensation financière des pertes de change).
2 – la création des holdings publics ou le nécessaire approfondissement du dispositif de gestion des capitaux marchands de l’Etat : Suite aux résultats controversés, et compte tenu de l’échec des réformes de la période 1988-1994, le gouvernement a engagé un approfondissement des réformes de 1988 et, tout particulièrement du mode de gestion indirect des capitaux publics. Cette nouvelle réflexion a été marquée par une innovation majeure au plan de désengagement de l’Etat de la sphère économique au sens où pour la première fois, la volonté politique vers la privatisation proprement dite des entreprises publiques a été
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consacrée par un projet de texte juridique spécifique. C’est ainsi qu’au cours du second semestre de l’année 1995, deux lois fondamentales ont été promulguées :
- l’Ordonnance 95-22 du 26 août 1995 relative à la privatisation des entreprises publiques (amendée partiellement en 1997, puis révisée complètement en 2001) ;
- l’Ordonnance 95-25 du 25 septembre 1995 relative à la gestion des capitaux marchands de l’Etat (révisée en 2001) qui a introduit des innovations fondamentales dans l’organisation du secteur public en visant, d’une part, l’accentuation de l’autonomie de gestion de l’entreprise publique par la reconnaissance du droit à l’entreprise de disposer pleinement de son patrimoine, et d’autre part, la mise en place d’un schéma organisationnel plus cohérent avec surtout le remplacement des ex-fonds de participation par des holdings publics à vocation nationale et la clarification des relations entre l’entreprise et l’Etat.
Donc depuis 1995, la gestion des capitaux marchands de l’Etat est désormais confiée à 11 holdings publics, à vocation nationale, organisés en la forme de société par actions et jouissant en droit, et contrairement aux ex-fonds de participation qui étaient de simples gestionnaires pour comptes, des attributs de la propriété. Le Holding est créé par un acte notarié, il est sous tutelle du Conseil National des Participations de l’Etat (CNPE) présidé par le premier ministre. les holdings étaient chargés de rentabiliser et de faire fructifier le porte feuille d’actions, participations et autres valeurs mobilières. Le porte feuille de chaque holding comportait entre 60 et 170 entreprises. Quant aux membres du directoire du holding public, ils sont choisis parmi les professionnels. Le Directoire est constitué de trois à cinq membres conformément à l’article 643 du Code de commerce algérien. Dans le cas où les fonctions du directoire sont assurées par une seule personne, suivant l’article 12 alinéa 2 de l’ordonnance 95-25, cette personne prend le titre de Directeur Général.
Les onze Holdings publics sont :
- le Holding « Electrique, Informatique, Télécommunication » ; - le Holding « Chimie, Pharmacie et Engrais » ;
- le Holding « Sidérurgie, Métallurgie » ; - le Holding « Agro-alimentaire de base » ; - le Holding « Agro-divers » ;
- le Holding « Services, Transport, Commerce, Hôtellerie » ; - le Holding « Réalisation et Grands Travaux » ;
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- le Holding « Bâtiments et Matériaux de construction » ; - le Holding « Mécanique » ;
- le Holding « Industries Manufacturières ».
Cinq autres holdings, mais à vocation régionale, auxquelles ont été affectées les entreprises publiques locales, ont été créés un peu plus tard. Les cinq Holdings régionaux sont :
- le Holding régional Centre ; - le Holding régional Ouest ; - le Holding régional Est ; - le Holding régional Biskra ; - le Holding régional Béchar.
Trois importantes différences apparaissent en effet entre la nouvelle organisation des capitaux marchands de l’Etat et celle reposant sur les ex-fonds de participation (1988) :
- l’entreprise publique a beaucoup plus d’autonomie que dans l’ancienne organisation : les ventes d’actifs physiques et financiers, anciennement interdites, sont aujourd’hui possibles ;
- contrairement aux fonds de participation, le holding est doté de tous les attributs du propriétaire et constitue en droit le seul interlocuteur de l’entreprise publique, loin des injonctions de l’administration centrale, et lui permettant de ce fait des relations claires et garanties avec ses partenaires, nationaux et étrangers ;
- les portefeuilles des holdings sont constitués sur la base d’objectifs de stratégie de relance du développement et non pas, comme l’ont été les fonds de participation, sur la base