91/676 CEE DITE DIRECTIVE « NITRATES »
C ONTEXTE , OBJECTIFS ET CONTENU
La directive n°91/676/CEE du 12 décembre 1991, dite directive nitrates, vise la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d’origine agricole. Elle concerne l’azote de toutes natures (engrais chimiques, effluents d’élevage, effluents agro-alimentaires, boues, etc.) et toutes les eaux quel que soit leur usage (eaux douces superficielles, eaux souterraines, estuariennes et marines). L’application de la directive nitrates a conduit à classer, depuis 1994, certaines zones françaises dont la qualité était dégradée vis-à-vis du paramètre « nitrates », en zone vulnérable* (ZV), et à y mettre en œuvre des programmes d'action. Ces programmes, fixés dans chaque département concerné (programme d'action départemental) et applicables à tous les agriculteurs situés en zone vulnérable, visaient jusqu’à présent essentiellement l'équilibre de la fertilisation azotée, la gestion des effluents d’élevage, les conditions d’épandage des fertilisants azotés, la couverture des sols pendant les périodes pluvieuses et la mise en place de couvertures végétales permanentes en bordure des cours d’eau.
Depuis 1996, les programmes d’action sont élaborés au niveau départemental selon un cadrage national. Celui-ci définit notamment les mesures devant être incluses dans les programmes d'actions départementaux ainsi que leur contenu. Les principales références réglementaires définissant l'organisation générale des programmes d'actions et leur contenu sont le code de l’environnement (articles R.211-80 à R.211-85), l'arrêté du 6 mars 2001 relatif aux programmes d'action à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole, l'arrêté du 1er août 2005 établissant les prescriptions minimales à mettre en œuvre en zone vulnérable et modifiant l’arrêté du 6 mars 2001 et la circulaire DGFAR/SDER/BSE-2008-5014 DE/SDMAGE/BPREA 2008 du 26 mars 2008.
Le 20 novembre 2009, la Commission européenne (CE) a adressé à la France une mise en demeure dans laquelle elle s'interroge sur la cohérence territoriale des programmes d'action (PA) français et le contenu de certaines mesures, jugées incomplètes et insuffisantes pour répondre aux objectifs de la directive.
Afin de répondre à ces griefs, les pouvoirs publics ont prévu une refonte d'une part de l'architecture générale des programmes d’action et d'autre part, du contenu des mesures incriminées. Les programmes d’action aujourd'hui départementaux sont remplacés par un programme d’action national qui fixe les mesures minimales de transposition de la directive communes à l'ensemble des zones vulnérables, assorti de programmes d’action régionaux qui fixent les actions renforcées propres à certains territoires. Le programme d’action national s'appliquera dès sa publication selon des délais de mise en œuvre définis par l'arrêté interministériel portant programme d’action national, les programmes d’action régionaux s'appliqueront à l'échéance des 4èmes programmes d’action départementaux aujourd'hui en vigueur, c'est-à-dire au 30 juin 2013.
Un projet de décret fixant cette organisation réglementaire et modifiant les articles R.211-80, R.211-81, R.211-84 et R.211-85 de l’actuel code de l’environnement ainsi qu'un projet d'arrêté définissant les 5 principales mesures du PA national ont été rédigés par les pouvoirs publics.
Il est proposé, dans le programme d’action national, de renforcer et d’harmoniser le contenu de 5 mesures à mettre en œuvre : périodes d'épandage, capacités de stockage, équilibre de la fertilisation, documents d'enregistrement et limitation des apports d'azote issu des effluents d'élevage. En outre, la mesure relative à l'équilibre de la fertilisation
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nécessite des références techniques régionalisées qui seront proposées par un comité technique régional.
Les actions renforcées définies par les programmes d'actions départementaux, y compris les actions relatives aux zones d'actions complémentaires* (ZAC) et aux zones en excédent structurel* (ZES) (articles R211-82 et 83 du code de l'environnement renumérotés R211-87 et 88 par le projet de décret), restent pour l'instant inchangées1.
Comme la mise en œuvre de la directive nitrates est concernée par la directive 2001/42/CE, dite plans et programmes, ce projet de programme d'action national est soumis à une évaluation environnementale et à une évaluation des incidences Natura 2000.
Le présent document constitue le rapport d’évaluation environnementale du programme d’action national. La démarche s’est appuyée sur les dispositions de la directive plans et programmes. Elle vise à :
éclairer et expliquer, du point de vue environnemental, les enjeux et les choix des orientations et mesures du programme d’action national au regard des différentes solutions envisagées ;
évaluer les évolutions prévisibles des pressions polluantes et de l’état de l’environnement au niveau national ;
vérifier la cohérence et la pertinence des choix effectués, en analysant l’impact prévisible des mesures retenues dans le programme d’action sur la qualité de l’eau par rapport au paramètre « nitrates », tout en identifiant leurs effets induits sur d’autres paramètres de l’eau (phosphore, eutrophisation*, etc.), ainsi que sur d’autres compartiments environnementaux (air, sol, biodiversité, etc.) ;
participer à la définition du contenu du programme d’action au niveau national, en déterminant par exemple les mesures jugées nécessaires pour éviter, réduire, et lorsque c’est nécessaire, compenser les impacts* potentiellement dommageables sur l’environnement ;
préparer le suivi environnemental de la mise en œuvre des mesures,
faciliter la communication et la compréhension du programme d’action national, et à renforcer l’information du public lors de la phase de consultation.
La démarche a été cadrée à l’aide des dispositions réglementaires et du guide portant sur l’évaluation environnementale des 4èmes programmes d’action faisant l'objet d'arrêtés préfectoraux départementaux. Elle s’est également s’appuyée sur le bilan de la mise en œuvre des 3èmes programmes d’action en France remis à la Commission européenne, ainsi que la synthèse des groupes de travail technique et de concertation réunis en 2010 pour préparer les évolutions réglementaires rendues nécessaires par le contentieux engagé par la Commission européenne (voir annexe 7 : bibliographie).
L’ensemble des textes réglementaires en lien avec la directive nitrates et son évaluation environnementale est récapitulé en annexe 3.
1 Les ZES et les ZAC ne sont pas abordées dans ce document du fait que le programme d’action national n’apporte aucune
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Sogreah – juillet 2011 Page 8
Le rapport d’évaluation environnementale est construit autour de huit chapitres qui présentent :
Chapitre 1 : les objectifs et le contenu du programme d’action, ainsi que son articulation avec la Directive Cadre sur l’Eau et la Politique Agricole Commune (PAC),
Chapitre 2 : l’état des lieux environnemental en France et son évolution tendancielle si le programme d’action national n’était pas appliqué,
Chapitre 3 : l’analyse des impacts environnementaux de chaque mesure et du programme d’action dans son ensemble, sur différents compartiments environnementaux et sur les zones à enjeu,
Chapitre 4 : la justification du programme d’action national et les alternatives envisagées aux mesures retenues, en cohérence avec les objectifs fixés par les textes internationaux ou nationaux,
Chapitre 5 : les mesures correctrices pour pallier les potentielles incidences négatives, Chapitre 6 : les modalités et indicateurs de suivi généraux aux programmes d’action, dont ceux spécifiques aux mesures renforcées par le nouveau cadre national2,
Chapitre 7 : la méthodologie adoptée,
Chapitre 8 : l’évaluation des incidences Natura 2000.
En outre, le rapport d’évaluation environnementale est accompagné d’un résumé non technique destiné plus particulièrement à la consultation publique. Ce rapport d’évaluation environnementale sera soumis pour avis à l’autorité environnementale en juillet-août 2011. Le programme d’action national, accompagné du rapport environnemental et de l’avis de l’autorité environnementale, fera ensuite l’objet d’une consultation pour recueillir les observations du public, à l’automne 2011.
Champ de l’évaluation environnementale
Le projet d’arrêté interministériel du programme d'action national modifie 5 mesures des 4èmes programmes d'action départementaux. L’évaluation environnementale s’attache essentiellement à ces 5 mesures que le programme d’action national renforce : équilibre de la fertilisation et documents d'enregistrement, calendrier d’épandage, stockage des effluents et plafond de 170 kg d’azote issu des effluents d’élevage/ha de surface agricole utile (SAU). L’analyse porte également sur le programme d’action national pris dans son ensemble, en incluant les 3 autres mesures dont l’application s’appuiera sur les 4èmes programmes d’action : modalités d’épandage, couverture des sols pendant les périodes de lixiviation* et bandes enherbées ou boisées.
L’évaluation porte sur les zones d’application du programme d’action national, soit l’ensemble des zones vulnérables telles que définies au terme de la 4ème délimitation en 2007. Elle concerne également les territoires périphériques susceptibles d’influencer ou d’être influencés par les mesures des programmes d’action, même s’ils ne sont pas situés en zone vulnérable3.
Les programmes d'action régionaux, qui prendront la suite en 2013 des 4èmes programmes d'action départementaux actuellement en vigueur, feront chacun l'objet d'une évaluation environnementale au niveau régional, indépendamment de la présente évaluation.
2 Dans ce qui suit, l’expression « mesures renforcées » est relative au renforcement apporté par le nouveau cadre national du programme d’action
3 Les DOM ne comprennent pas de zones vulnérables et ne sont pas concernés par la présente évaluation environnementale.
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