6 – Objectifs de la thèse

Tomar decisões adequadamente implica dispor de informação que permita avaliar o orçamento, sua forma de execução e a legalidade económico-financeira, conhecer a situação patrimonial da instituição, suas necessidades de liquidez a curto e longo prazo, os recursos e sua afetação, as fontes de financiamento e sua adequação para o cumprimento das obrigações, informação de âmbito analítico, e verificar a eficácia, eficiência e economia da gestão pública (Rua e Carvalho, 2006).

Em todo o Setor Público, há serviços com as mais variadas atribuições e competências para a realização de atividades económico-sociais, de âmbito regional ou nacional. Estes serviços públicos têm por isso personalidades jurídicas diferentes que lhes permitem igualmente configurar diferentes níveis de autonomia e, consequentemente, responsabilidades, conferindo-lhes também diferentes posições de dependência ou de relação dos seus orçamentos com o Orçamento do Estado.

Para Carvalho (1999), essas diferentes posições podem ficar assim distribuídas:

- Serviços com independência orçamental – São serviços que desenvolvem toda a sua atividade orçamental à margem do OE. Possuem processos próprios para a sua elaboração e aprovação e são exemplos deste tipo de serviços, as Empresas Públicas e as Administrações Regional e Local;

- Serviços com orçamento especial – São serviços que possuem um orçamento à margem do OE, embora necessitem da sua aprovação pela Assembleia da República. Encontram-se neste agrupamento as Instituições de Segurança Social que são reguladas pela Lei de Bases da Segurança Social;

90 - Serviços com orçamento incluído no Orçamento do Estado – Para este tipo de serviços, os seus orçamentos são total ou parcialmente submetidos ao OE e fazem parte deste agrupamento os organismos da Administração Central.

O ensino secundário público, de acordo com o disposto na alínea d) do art.º 9.º do Decreto – Lei n.º 75/200838, considera o Orçamento como um dos instrumentos do exercício da autonomia de todos os agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas, constituindo para este efeito, o documento em que se preveem, de forma discriminada, as receitas a obter e as despesas a realizar pelo agrupamento de escolas ou escola não agrupada.

Em relação ao controlo da gestão orçamental, o Capítulo II da Lei de Bases (Lei n.º 8/90) atribuí ao cabimento prévio a única figura de controlo interno, como se pode verificar pelo disposto nos números 2 e 3 do artigo 3.º, e n.º 1 do artigo 10.º. O controlo sistemático é realizado pela contabilidade do próprio serviço, através da verificação direta e da fiscalização da regularidade financeira e da conformidade legal, com a análise da eficiência e da eficácia da despesa, conforme disposto no artigo 10.º nºs 1 e 2. No que respeita à fiscalização dos serviços com autonomia administrativa e financeira deve ser realizada, também ela, do ponto de vista da economia, eficiência e eficácia das despesas, tal como está previsto no n.º 2 do artigo 11.º da Lei n.º 8/90. Estes serviços deverão remeter aos organismos competentes do Ministério das Finanças, os documentos necessários ao controlo sistemático sucessivo de gestão orçamental, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 8.º, enviando também aos órgãos do planeamento competentes os elementos indispensáveis ao controlo das despesas incluídas no artigo n.º 12, o qual prevê que estes serviços devem dispor de meios de fiscalização interna, tecnicamente independentes dos respetivos órgãos de direção. Está previsto, ainda no DL n.º 155/92, em termos de controlo orçamental, no disposto do artigo 53.º, o seguinte:

a) Autocontrolo pelos órgãos competentes dos próprios serviços ou organismos;

b) Controlo interno, sucessivo e sistemático da gestão, designadamente através de auditorias a realizar aos serviços e organismos;

c) Controlo externo a exercer pelo Tribunal de Contas, nos termos da sua legislação própria.

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91 Quadro 11: Tipologia do controlo orçamental

TIPO REGIME GERAL REGIME EXCECIONAL

Controlo orçamental

Para além da verificação do cabimento prévio (nºs 2 e 3 do art.º 3.º da Lei n.º 8/90 e artigo 13.º do DL n.º 155/92), realiza-se através de controlo sistemático e sucessivo da gestão orçamental, (n.º 1 do art.º 10.º da Lei n.º 8/90).

Este tipo de controlo é efetuado com base nos mapas justificativos e documentos de despesa e, pode, ainda, envolver uma verificação direta da contabilidade do organismo (n.º 2 do art.º 10.º da Lei n.º 8/90)

Realiza-se de acordo com o disposto: no n.º 1 do artigo n.º 53 do DL n.º 155/92) através de: a) Autocontrolo pelos órgãos competentes dos próprios serviços ou organismos;

b) Controlo interno, sucessivo e sistemático da gestão, designadamente através de auditorias a realizar aos serviços e organismos;

c) Controlo externo a exercer pelo Tribunal de Contas, nos termos da sua legislação própria. O controlo orçamental era, também, objeto de preocupação na Lei n.º 8/90, nomeadamente, nos artigos 8.º n.º 2, e 11.º nºs 2 e 3 e 12.º.

Os orçamentos, sob o ponto de vista da gestão microeconómica das despesas públicas, têm uma vertente macroeconómica importante, como delimitadores da quantidade de recursos financeiros disponíveis. Este aspeto particular da gestão pública é fundamental, para fazer face às despesas da AP, considerando que os orçamentos se identificam com as restrições financeiras, destinadas a incentivar a eficiência na atividade, pela introdução da noção de custo de oportunidade. Considera-se além disso, que o orçamento como instrumento permite um registo contabilístico das atividades que são autorizadas pelos dirigentes, e assim, fornece uma base importante para o controlo da legalidade.

Na opinião de Marques (2002:62): “o orçamento, como documento superior da atuação

92

temporal do curto prazo, desde sempre pôs a sua ênfase nas magnitudes financeiras e acompanhamento da sua evolução.”

A influência do orçamento na vida económica das entidades públicas é salientado por Julvé (1996:61), “O papel e a influência do orçamento têm sido, e são, decisivos na

vida económica das entidades públicas. Todas as decisões que visem usar e comprometer os recursos financeiros da organização, devem subordinar-se aos critérios, normas, restrições e formalidades constantes do orçamento. Não existe outro documento que tanto condicione a vida económica das entidades públicas como o orçamento inicial, as suas modificações, execução e liquidação.”

No que respeita à área orçamental é entendimento de Martinez e Pradas, (2001:3) que, “… a necessidade de racionalizar os gastos públicos, originou a sofisticação das

técnicas de elaboração dos orçamentos públicos”. Neste pressuposto, deve evoluir-se

do orçamento tradicional, para modelos baseados na gestão por objetivos, que permitem um suporte mais adequado para a planificação das atividades públicas.

Para os referidos autores, Martinez e Pradas (2001:4), existem quatro técnicas, em função dos objetivos, para a elaboração dos orçamentos das administrações públicas: - Orçamento tradicional;

- Orçamento por atividades;

- Orçamento por programas – Planing Programing Budgeting System (PPBS); - Orçamento de base zero.

Demonstram, assim por esta diversa tipologia de orçamentos, que em relação às técnicas de preparação e de elaboração, é necessário evoluir para novos modelos para fazer face às exigências da boa gestão pública e, também, para as necessidades dos utilizadores da informação.

Segundo Julvé (1993:686): “Parece evidente que a contabilidade meramente

orçamental é insuficiente para a cobertura dos fins e cumprimento dos princípios associados aos sistemas de informação de Contabilidade Pública na atualidade”. As

entidades da AP precisam de um sistema de informação mais abrangente, que forneça a todos os utilizadores/destinatários as informações necessárias para que possam tomar as suas decisões e fazer as suas análises, de uma forma racional e objetiva. Neste âmbito, as reformas que têm ocorrido na Contabilidade Pública, têm alargado o âmbito de reporte à informação económico-financeira das entidades.

93 Quadro 12: Processo de preparação dos orçamentos

TIPO

REGIME GERAL REGIME

EXCEPCIONAL

Processo do Orçamento

Os projetos de orçamento devem ser remetidos à DGO, até ao prazo definido na circular anual desta entidade, com instruções relativas à preparação do Orçamento de Estado.

A preparação e elaboração de orçamentos, consideram-se como a parte anual do planeamento das operações, em entidades que serão responsáveis por certos resultados, nomeadamente, receitas, despesas, volumes de atividades e qualidade de atuação, dentro do período sob planeamento.

Contudo, este processo só terá a eficácia desejada se, através do orçamento, for possível atribuir responsabilidades pela execução, com a verificação concomitante, se as atividades planeadas são bem cumpridas. Este processo é possível de realizar, ao nível das operações anuais, pelos relatórios de controlo orçamental que vão sendo preparados e apresentados.

Os orçamentos, não obstante o seu maior rigor e simplicidade, ficariam desprovidos da necessária eficácia se os diversos serviços do SPA e os funcionários responsáveis não fossem subordinados, na realização das despesas, às dotações que nele são inscritas. Salienta-se que o orçamento público é um instrumento político, cuja execução é de competência dos organismos da AP.

A consignação do princípio da tipicidade qualitativa, é válido tanto para Orçamento das Despesas como para Orçamento das Receitas (estamos a referir-nos Orçamento do Estado, e à sua execução).

Este princípio determina que só podem ser liquidadas e cobradas receitas, e autorizadas e pagas as despesas, da qualidade que estiverem inscritas no Orçamento (artigo 42.º nº 3 da lei de enquadramento orçamental (LEO), relativamente às receitas e artigo 42.º nºs 5 e 6 da LEO, relativamente às despesas).

Assim, não se podem realizar despesas para as quais não haja verba cuja descrição as abranja, dentro dos princípios de classificação estabelecidos segundo os preceitos do diploma classificador. Mas, mesmo que haja descrição orçamental adequada onde possa ser compreendida a despesa a realizar, é indispensável que se verifique a existência de cabimento (artigo n.º 13 do DL n.º 155/92).

94 Entende-se, assim, que o período de execução do orçamento abrange, por um lado, as fases da recolha e efetivo ingresso de receitas nos cofres públicos e, por outro, as fases legais exigidas para a realização da despesa pública.

Em relação às características do Orçamento tradicional com impacto nas entidades públicas, salientam-se as seguintes:

- Os recursos são atribuídos pela tutela, a cada entidade, consoante os seus gastos, mas há previamente cortes indiscriminados;

- Os gestores pressionam as respetivas tutelas para obterem mais recursos, face aos cortes indiscriminados;

- Não incentiva à boa gestão de custos porque o gestor não tem motivações, no sentido do bom desempenho operacional;

- Não é baseado na programação, ou seja, não está suportado no Plano Anual de Atividades da entidade;

- Força as tutelas a procederem a cortes indiscriminados (designados por “ cortes cegos”) nas verbas pedidas, no intuito de adequarem as despesas às estimativas das receitas.

Neste âmbito, importa salientar que o orçamento tem uma vertente macroeconómica importante, como delimitador da quantidade de recursos financeiros disponíveis para fazer face às despesas das Administrações públicas. Sob o ponto de vista da gestão microeconómica da despesa pública, o orçamento identifica-se com a restrição financeira, destinada a incentivar a eficiência na atividade, pela introdução da noção de custo de oportunidade. Além disso, o orçamento como instrumento que permite um registo contabilístico das atividades autorizadas pelos dirigentes, fornece uma base importante para o controlo da legalidade.

Esta vertente de controlo financeiro dos gastos públicos era considerada de um modo formal, isto é, mais interessada nos critérios da estrita legalidade e limitação de gastos, do que na equidade e eficiência da sua execução. Todavia, a globalização económica e uma maior consciência dos cidadãos trouxeram maior pressão à AP, com vista a minimizar e a racionalizar a sua intervenção na atividade económica, perspetivando uma gestão pública eficiente. Esta situação conduz à ampliação do conceito de prestação de contas, englobando, além do controlo da legalidade, o exame do uso e destino dos fundos públicos, segundo princípios de racionalidade económica e financeira. Assim, nos diversos organismos públicos foram implementados novos sistemas contabilísticos, de forma a permitirem não só o controlo do cumprimento da legalidade e o controlo

95 orçamental (Contabilidade Orçamental), mas que facilitem informação sobre a situação financeira e, também, o conhecimento sobre a situação do património público da entidade.

1.4. A GESTÃO DO PATRIMÓNIO PÚBLICO NAS ESCOLAS DO ENSINO