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A importância estratégica do controle de fontes de água é um fator que está se tornando cada vez mais visível na geopolítica. Como observam Abers e Keck (2005), os rios não seguem as fronteiras politicamente determinadas entre os países, havendo conflitos reais ou potenciais entre o México e os Estados Unidos pelo uso das águas do rio Colorado, e no Oriente Médio, envolvendo Israel, Síria e Jordânia (CLARKE; KING, 2005; SACHS, 2008), entre os países do norte da África – especialmente na Argélia, Líbia, Sudão e Egito – pelo uso do aquífero subterrâneo do Saara (BOUGUERRA, 2004), entre Bangladesh e a Índia (91% dos recursos hídricos daquele país vem de rios cujas nascentes se encontram em território indiano, de acordo com Sachs, 2008), entre outros. Não é difícil compreender as origens de tais conflitos: Sachs (2008) observa que a água está sujeita ao que os economistas chamam “efeito transbordamento” (spillover effect), ou seja, o uso da água por um grupo de pessoas afeta a disponibilidade do recurso para outro, gerando uma interdependência hidrológica cujos efeitos são potencialmente fatais para as comunidades rio abaixo.

Além disso, surgem conflitos internos em países em desenvolvimento, causados pelo choque entre os interesses de grandes corporações que, com o apoio de organismos internacionais, defendem a exploração privada da água e sua mercantilização, e os da população, muitas vezes carente e incapaz de pagar os custos do serviço (BARLOW, 2009; BOUGUERRA, 2004; SHIVA, 2006). Um desses conflitos, bastante conhecido, ocorreu na Bolívia, em que a “guerra da água”, movida pela participação popular, levou à reversão da privatização dos serviços de abastecimento de água e esgoto, que foram concedidos a uma empresa multinacional pelo governo boliviano (BARLOW, 2009; SÁNCHES GÓMEZ; TERHOST, 2007; SHIVA, 2006). Cumpre observar que a concessionária aumentou sensivelmente os preços dos serviços, sem cumprir objetivos de melhoria da qualidade do serviço nem tampouco de ampliação da cobertura de atendimento. Situações como estas demonstram que a água pode ser utilizada como um instrumento de poder no interior dos

países, devido ao controle sobre fontes de água potável, sistemas de abastecimento e distribuição; se, por um lado, como nota Shiva (2006), o controle coletivo da água é um instrumento de redução da desigualdade e de democracia, por outro lado o controle privado e corporativo é um impulso contrário a tais objetivos.

O tratamento político e econômico da questão dos recursos hídricos não ficaria completo se não se abordasse o papel desempenhado por instituições internacionais. Abers e Keck (2005) mencionam o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) da ONU como instituições internacionais que tem desempenhado papéis importantes na definição de sistemas de gestão de recursos hídricos, e, consequentemente, na forma pela qual as nações lidam com esse problema. Sachs (2008) apresenta uma lista ainda maior de organizações internacionais que tratam do problema dos recursos hídricos ao nível internacional, e afirma que essa grande quantidade de organizações produz uma massa total de atividades que é menor do que a soma das partes, pois não há uma visão global, nem uma responsabilização ou accountability globais que lidem com a questão.

O papel de instituições internacionais e de outros Estados na forma pela qual se trata dos recursos hídricos não pode ser desdenhado. A forma pela qual um país se insere no contexto global afeta o papel que se confere a seu Estado, e este, por sua vez, reflete-se na gestão dos recursos hídricos. No caso específico do Brasil, cuja trajetória de inserção é marcada pela subordinação, o uso de instrumentos econômicos de gestão, sob a égide do Banco Mundial, pode ser visualizado na tentativa de criação de mercados de águas e no caráter instrumental dado à participação na gestão (SANTOS; ROSSI, 2006). Isto introduz, no cenário, a questão da globalização. De acordo com Pagnoccheschi (2003), o processo de globalização condiciona decisivamente as transformações do Estado brasileiro, modificando as formas pelas quais este elabora e implementa políticas públicas, bem como altera seus procedimentos e mecanismos de regulação. Entretanto, para o autor, nem a classe política nem a sociedade em geral estavam preparados para um projeto de inserção do Brasil na economia global, fazendo com que iniciativas como a privatização fossem tomadas sem que existisse uma preparação prévia do Estado para a mudança de suas responsabilidades.

Esta realidade impõe examinar, ainda que brevemente, o conceito de globalização para, posteriormente, abordar a atuação do Banco Mundial na gestão de recursos hídricos. A globalização não é uma novidade passageira ou um modismo, goste-se ou não dela, afirma Nogueira (2008), ela veio para ficar. Mas, o que efetivamente significa o termo? A resposta

não é fácil, pois, como Milani (2006) observa, a globalização é um fenômeno multidimensional, marcado não somente por questões econômicas, mas também sociais, políticas, culturais e ideológicas. Nogueira (2008, p. 27) também destaca o caráter multidimensional do fenômeno da globalização, que envolve a constituição de um mercado mundial, o predomínio do capitalismo em escala global e a “[...] formação de espaços transnacionais que ultrapassam as fronteiras e o raio de ação dos Estados nacionais.” Além disso, conforme o autor, dentro do termo genérico pode-se encontrar também as dimensões cultural, da comunicação e da informação, e até do crime, bem como se encontram os primeiros traços de uma sociedade civil mundial, fazendo com que atuem no panorama mundial não somente os Estados nacionais, mas também formas alternativas de associação como “[...] cidades, regiões, movimentos políticos e redes globais.” (NOGUEIRA, 2008, p. 32).

Dessa forma, não surpreende que o conceito tenha múltiplas acepções, pois, como afirma Santos (apud TREVISOL, 2007), não existe uma globalização, e sim globalizações. Por exemplo, Albrow (1996) arrisca uma definição simples ao conceituá-la como o processo pelo qual a população de todo o mundo se unifica em uma única sociedade (o que conduz a um processo de transformação social no mais amplo sentido possível), mas reconhece que se trata de fenômeno controvertido; para citar uma de suas dimensões, em termos econômicos, de acordo com o autor, ela é a dissolução de barreiras nacionais à operação de mercados de capital. Beck (1999) define-a como os processos em que os Estados nacionais sofrem a interferência de atores transnacionais em sua soberania, identidade, orientações, chances de poder e redes de comunicação. Porto-Gonçalves (2004) vê a globalização como um fenômeno em que a vida e os destinos das pessoas já não estão mais ligados ao lugar em que nasceram – pelo menos não como ocorria anteriormente (ou seja, as vidas das pessoas são determinadas por fatores e acontecimentos que ocorrem em outros lugares). De acordo com Reinaldo Gonçalves (1999), a globalização refere-se à interação entre três processos diferentes, quais sejam, o aumento dos fluxos internacionais de bens, serviços e capitais, o acirramento da concorrência entre os países no mercado internacional e o aumento da integração entre sistemas econômicos nacionais. Desta definição se pode depreender que a globalização não é propriamente um fenômeno novo [algo que Dupas (1999) também apontou], mas sim uma intensificação do ritmo em que determinados fenômenos se processam.

A globalização, afirma Dupas (1999), impulsiona um fenômeno econômico importante, qual seja, a concentração de atores em escala global: nos diferentes setores, um número

decrescente de firmas com escalas crescentes de produção e atuação tende a ofertar os bens e serviços. Os processos econômicos das firmas na escala mundial já não podem ser controlados pelos Estados nacionais (NOGUEIRA, 2004b). Além disso, pode-se citar as organizações multilaterais (Organização Mundial do Comércio, Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial), as organizações não governamentais, bem como as próprias empresas transnacionais, que, como afirma Porto-Gonçalves (2004), deslocam o papel dos Estados nacionais e de seus grupos de sustentação para outras esferas. Paralela e paradoxalmente, a globalização pressupõe a localização: os processos globais são contraditórios e ocorrem simultaneamente a novas formas de localização, pois, ao mesmo tempo em que a interdependência e as relações globais se ampliam, novas formas de identidades locais, regionais e locais surgem (TREVISOL, 2007). O resultado desses movimentos da globalização é a dissolução de práticas e culturas, o desequilíbrio dos ordenamentos da vida e a instauração de uma dinâmica financeira e comercial extranacional, que foge ao controle do Estado nacional e impõe a padronização de ações que respondam a crises e dificuldades econômicas, reduzindo as redes de proteção social e de garantia do bem estar mantidas pelos Estados (NOGUEIRA, 2004b).

No que diz respeito aos recursos hídricos, essa tendência não é diferente. Por exemplo, o grupo Suez afirmava, em 2003, atender 125 milhões de pessoas em todo o mundo com seus serviços de água e esgoto (CLARKE; KING, 2005). Essas corporações operam em um sistema econômico global que valoriza aspectos econômicos como a eficiência, a competitividade, o desempenho, a produtividade e a individualidade (MILANI, 2006), o que conduz à tendência de tratar a água exclusivamente sob o prisma do valor de troca. Ademais, as empresas que operam em escala global chocam-se com a ação de um Estado que opera em escala territorial, cujo poder se vincula a uma base territorial (BECK, 1999), podendo-se perguntar: considerando-se a realidade de bacias hidrográficas que se espalham por diferentes países, como fica a capacidade de um Estado em determinar políticas de recursos hídricos num contexto em que operem companhias multinacionais em outros países, seja a montante, seja a jusante dos rios? A perda do poder do Estado nacional em situações como esta é algo que diferentes autores denunciam, como Beck (1999), Dupas (1999), Nogueira (2004b) e Gonçalves (1999), bem como, no contexto específico dos recursos hídricos, Barlow (2009).

Para José Esteban Castro (2008), os modos de regulação da água promovidos internacionalmente refletem tanto a intensidade do confronto entre formas capitalistas e não capitalistas, quanto a contradição interna daquelas; para ele, embora a promoção de

mecanismos democráticos e participativos de governabilidade dos recursos hídricos seja bem vinda, ela também pode ser interpretada como uma forma de “desarmar resistências” de grupos sociais em relação às políticas definidas pelo Estado. Os poderes envolvidos na gestão de recursos hídricos ganham novas características: se, por um lado, pode-se supor que as comunidades locais e o Estado, em segundo plano, teriam interesses coletivos e difusos na gestão de recursos hídricos e os promoveriam em nome do bem público, as empresas envolvidas nesta atividade possuem em primeiro lugar um interesse privado para satisfazer.

Barlow (2009) aponta que as empresas privadas com fins lucrativos operam em diferentes partes do mundo, e trabalham com serviços municipais de abastecimento, com o engarrafamento de água doce, controlam nascentes, represas, dutos, sistemas de purificação, fornecem tecnologia e infraestrutura, adquirem direitos de água subterrânea e de bacias hidrográficas, e operam no mercado de capitais com o intuito de valorizar suas ações. Tais empresas operam por meio de contratos de concessão, leasing e administração, muitos dos quais celebrados sob influência do Banco Mundial, que promoveu a gestão privada de recursos hídricos como a mais eficiente, não somente em termos econômicos, mas também políticos, sociais, éticos e ecológicos. Essas empresas, mesmo celebradas por órgãos internacionais e apontadas como soluções em diversos fóruns internacionais de recursos hídricos, estão abaixo do esperado: além das denúncias de corrupção, falhas no fornecimento de água, deterioração da qualidade, tarifas elevadas, deve-se mencionar a incapacidade dessas organizações em fornecer água para os mais pobres e em conservar as fontes; no entanto, seguem acumulando lucros significativos (BARLOW, 2009).

Além disso, é possível chamar a atenção, como faz Porto-Gonçalves (2004), para a exploração dos recursos naturais dos países subdesenvolvidos. De acordo com este autor, o modelo do capitalismo, baseado no fordismo e no “fossilismo” (isto é, na exploração de recursos fósseis como o petróleo), é ambientalmente insustentável, e só pode ser reproduzido se uma nova forma de colonialismo for implantada, em que os países menos desenvolvidos devem fornecer os recursos necessários para que o sistema se mantenha em funcionamento e possa se ampliar. A dominação da natureza pelo homem ocorre, assim, em escala mundial, mas nem todos são devidamente beneficiados – pelo contrário, “[...] a humanidade toda, embora de forma desigual, está submetida a riscos derivados de ações decididas por alguns e para benefício de alguns.” (PORTO-GONÇALVES, 2004, p. 32). O resultado desses processos, segundo esse autor, conduz à lógica de conferir a todo elemento da natureza e do ambiente um significado econômico, um preço, para garantir sua existência, deixando de lado

considerações éticas e políticas. Isso se dá no bojo de uma nova divisão internacional do trabalho, em que os países menos desenvolvidos arcam com os custos e as consequências ambientais da manutenção do padrão de vida dos países mais ricos, no mais das vezes com o apoio das elites dos próprios países subdesenvolvidos.

Os riscos dessa exploração privada dos recursos hídricos são apontados por Shiva (2004), que observa que os recursos naturais são, para os povos dos países subdesenvolvidos, uma fonte de manutenção e sustento que se perde no mundo do comércio globalizado: “[...] os recursos passam dos pobres para os ricos e a poluição, dos ricos para os pobres. O resultado é um apartheid global.” (SHIVA, 2004, p. 164). No dizer da autora, as empresas internacionais do Norte controlam e exploram cada vez mais os recursos naturais dos países do Sul, que arcam com os prejuízos da superexploração e da poluição; para Barlow (2009), o modelo de privatização das águas foi executado por algumas das forças mais poderosas do mundo e imposto ao hemisfério sul, sem ter dado resultados significativos nos países de origem (como, por exemplo, no caso da privatização da água no Reino Unido). Grandes empresas, como a Suez, a então Générale des Eaux (hoje Veolia), a Thames Water (que posteriormente iria ser adquirida pela empresa alemã de energia RWE), a General Electric, a Monsanto, entre outras, operam em escala internacional em busca do controle do fornecimento de água, tratando um recurso escasso como um mercado (SHIVA, 2004). Como mencionado anteriormente, essas firmas não são adequadamente controladas pelos Estados nacionais, o que impõe às populações dos países em que operam uma lógica estranha de gestão de recursos hídricos, que obedece a imperativos muitas vezes alheios às suas culturas.

Embora a análise das consequências econômicas da globalização seja, de modo geral, negativa no que tange aos recursos hídricos, não se pode desconsiderar a importância da lógica econômica na sua gestão; como observa Magalhães Júnior (2007), os instrumentos econômicos não são voltados somente para a promoção da eficiência, eles são úteis também para modificar padrões comportamentais dos usuários. Entretanto, confiar exclusivamente nesses instrumentos na gestão não produz necessariamente os melhores resultados, pois, nas palavras de Dowbor e Tagnin (2005, p. 12), “a gestão da água desafia [...] simplificações.”

Um sistema de gestão de recursos hídricos deve, então, abranger diferentes instrumentos que atuem não somente nos aspectos econômicos relacionados às águas, mas também em questões políticas e sociais. Em vários autores, como Marilene Santos (2003), os instrumentos econômicos de gestão são considerados eficientes não apenas em termos econômicos, mas também ambientais; entretanto, para outros, como Porto e Lobato (2004), observa-se a

necessidade de uma intervenção do Estado. Outros autores aprofundam o componente político envolvido na gestão de águas, trabalhando com conceitos como participação e descentralização, necessários, como constatam Santos e Rossi (2006), para que se possa efetivamente considerar os interesses dos usuários num sistema de gestão de recursos hídricos. Neste caso, observa-se que os interesses econômicos representam apenas uma parte dos interesses envolvidos. Afinal, “[...] na gestão da água também estão em jogo questões relativas ao poder econômico, ao acesso a recursos naturais, à centralização e à delegação de poder político e mesmo à sua legitimidade.” (GOLDENSTEIN; SALVADOR, 2005, p. 92).

Diferentes agências internacionais operam na gestão de recursos hídricos; Camdessus e seus colaboradores (2006) apresentam uma lista desses organismos e programas, incluindo aqueles que se associam à Organização das Nações Unidas (ONU). Ribeiro (2009) aponta que existem diferentes instituições no plano internacional que se ocupam do problema da gestão dos recursos hídricos, mas não chegam ao consenso em termos de governança desses recursos. Foge ao escopo deste trabalho detalhá-las todas, mas é importante lidar com uma delas, o Banco Mundial, cuja atuação na escala internacional tem sido destacada, e cuja influência no modelo brasileiro não pode ser desconsiderada.

O Banco Mundial pode ser considerado um dos principais impulsionadores de políticas econômicas para a água e, como será visto na próxima seção, várias de suas ideias e sugestões foram incorporadas no arcabouço legal da gestão de recursos hídricos no Brasil. Trata-se de um interesse relativamente recente, datando de 1993 (WORLD BANK, 2004), em que se publicou um paper contendo os princípios fundamentais que norteiam a visão do Banco sobre o problema, cabendo-se questionar por que esta instituição passou a focalizar o problema. Segundo Porto-Gonçalves (2004), a partir dos anos 90 o Banco Mundial procurou se desvencilhar das críticas que lhe eram dirigidas pelos ambientalistas (não só por eles – conforme Oliver (1982), o Banco é muito criticado por sua cautela excessiva na concessão de empréstimos) por ter financiado projetos de infraestrutura como grandes barragens ou estradas sem a devida preocupação com o meio ambiente, criando, entre outras ações, um Programa de Pequenos Projetos dedicado a pequenas comunidades e financiando políticas ambientais nos países menos desenvolvidos. Esta atuação é acompanhada do apoio a organizações não governamentais, substituindo desta forma os governos locais definidos como “incompetentes e corruptos” (PORTO-GONÇALVES, 2004). O Banco Mundial, de acordo com este autor, é o principal promotor da racionalidade econômica no tratamento da questão ambiental.

Luiza Carnicero de Castro (2008) considera ser impossível tratar do desenvolvimento de países periféricos e não abordar o Banco Mundial, pois a instituição não apenas financia projetos, como também realiza pesquisas e estudos sobre esse tema; a autora afirma que o Banco Mundial considera, em seus documentos e estratégias de atuação, o Estado como o principal “vilão” da falta de desenvolvimento dos países periféricos, considerado como patrimonialista e direcionado apenas para as parcelas mais ricas da sociedade, desconsiderando a inserção do país no mercado internacional. O progresso econômico, de acordo com o Banco, estaria baseado na integração do país na economia internacional e na promoção do mercado e da iniciativa privada na esfera nacional (CASTRO, L., 2008). Como será visto a seguir, esses aspectos norteiam a visão do Banco sobre os recursos hídricos.

Existem vários documentos do Banco Mundial que tratam de suas ideias e sugestões para a gestão dos recursos hídricos. Não sendo objetivo deste trabalho aprofundar-se na estratégia do Banco, adotar-se-á o relatório de 2004, “Water Resources Sector Strategy”, como base. Este relatório fixa as estratégias para a participação do Banco em projetos relacionados aos recursos hídricos, constituindo-se, portanto, numa visão do que ele endossa como práticas necessárias para seu envolvimento como financiador.

O Banco Mundial compreende a gestão de recursos hídricos como um conjunto de estrutura institucional (legal, regulatória e organizacional), instrumentos de gestão (regulatórios e financeiros) e da infraestrutura (estocagem e transporte, tratamento de efluentes e proteção de cursos d’água) a ser desenvolvida, mantida e operada (WORLD BANK, 2004). O Banco subscreve os três princípios da Declaração de Dublin como os fundamentos para a gestão dos recursos hídricos, a saber:

a) Ecológico: o gerenciamento independente da água pelos diferentes setores usuários é inadequado, a bacia hidrográfica é a unidade de análise, terra e águas devem ser gerenciadas em conjunto e deve-se dar maior atenção ao ambiente;

b) Institucional: o gerenciamento de recursos hídricos é melhor quando todos os

stakeholders, incluindo o Estado, o setor privado e a sociedade civil, dele participam,

sendo necessário incluir a participação das mulheres, e é preciso respeitar o princípio de subsidiaridade, em que as ações são tomadas ao menor nível adequado;

c) Instrumental: a água é um recurso escasso, devendo-se dar maior uso aos princípios e incentivos econômicos para melhorar a alocação de recursos e ampliar sua qualidade (WORLD BANK, 2004). Barlow (2009) destaca o quanto o Banco insiste no valor

econômico da água em seus documentos. Por exemplo, em documento de 1995, afirma-se que os governos costumavam instituir serviços de água e saneamento em regime de monopólio, “acostumando” o público a considerá-la como um “bem público” ou “social”, e não como um bem econômico ou mercadoria (CASTRO, 2005).

De acordo com Santos e Rossi (2006), o Banco Mundial defende um conceito de gestão de recursos hídricos em que cinco dimensões de sustentabilidade se encontram presentes, a saber:

a) Institucional: trata da gestão descentralizada e participativa, incorporando os usuários, ao nível das bacias, e do desenvolvimento de programas de educação ambiental;