3.3. La narration à effets auditifs
3.3.1. LA NARRATION ET LA MODALISATION
A primeira agência reguladora brasileira existe há mais de dez anos. Desde a aprovação da lei de criação da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), novas agências foram criadas. Ao final de 2005, já havia uma dezena delas, nove criadas durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso e uma no primeiro governo Lula (ver Quadro 1). Di Pietro chama a atenção ao fato de que tal fenômeno, chamado pela autora de “agencificação”, teve inspiração no direito norte-americano, o que gerou em alguns países a criação das chamadas autoridades administrativas independentes.161 Nunes, por
161 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da função reguladora das agências diante do princípio da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (org.). Direito Regulatório: temas polêmicos. 2ª ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 36. O termo agencificação já havia sido utilizado anteriormente em SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificação, Publicização,
seu turno, diz que o governo FHC caracterizou-se pelo “agenciamento”, ou seja, apresentou a qualidade de criador de agências.162
QUADRO 1 – Agências reguladoras e respectivos ministérios supervisores e ato de criação
Nº Nome e sigla da Agência Órgão Superior Ato de criação
1 Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL Ministério de Minas e Energia Lei nº 9.427, de 26/12/96
2 Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL Ministério das Comunicações Lei nº 9.472, de 16/07/97
3 Agência Nacional do Petróleo – ANP Ministério de Minas e Energia Lei nº 9.478, de 06/08/97
4 Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA Ministério da Saúde Lei nº 9.782, de 26/01/99
5 Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS Ministério da Saúde Lei nº 9.961, de 28/01/00
6 Agência Nacional de Águas – ANA Ministério do Meio Ambiente Lei nº 9.984, de 17/07/00
7 Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ Ministério dos Transportes Lei nº 10.233, de 05/06/01
8 Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT Ministério dos Transportes Lei nº 10.233, de 05/06/01
9 Agência Nacional de Cinema – ANCINE
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MP nº 2.228-1, de 6/09/01
10 Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC Ministério da Defesa Lei nº 11.182, de 27/09/05
Fonte: Elaboração própria.
A criação das agências reguladoras no Brasil foi acompanhada da expectativa de solução para um sem número de questões. A proposta de sua criação foi recebida como resposta para qualquer problema de desgoverno nas
Contratualização e Controle Social - possibilidades no âmbito da reforma do Aparelho do Estado.
Brasília: DIAP, 2000.
áreas privatizadas, para crises e problemas emergentes, para a solução de qualquer matéria até então não sanada.163
As agências reguladoras surgiram no Brasil na esteira do processo de reforma do Estado na década de 1990. Seu surgimento está intimamente associado à nova forma de atuação estatal brasileira na regulação de determinados mercados, notadamente ao processo de privatizações ensejado pelas reformas constitucionais de 1995. Embora a privatização não tenha relação com a constituição das agências nos Estados Unidos, na Inglaterra, como no Brasil, os novos entes reguladores, em geral indivíduos subordinados à supervisão ministerial, são produto do massivo processo de privatização.164
O recente processo de privatização brasileiro teve início em 1990, com o Programa Nacional de Desestatização aprovado pela Lei 8.031/90. Entretanto, nesta fase foram privatizadas empresas atuantes em mercados que não requerem o estabelecimento de um marco regulatório específico, sustentam Gesner et al. Os setores eram o de siderurgia, petroquímico e de fertilizantes.165
Mas foram as Emendas Constitucionais de 5 a 9 que permitiram, já em 1995, a oferta de serviços públicos por empresas não-estatais, possibilitando a concessão à iniciativa privada de diversos ‘monopólios naturais’, ou ‘quase- monopólios’ que antes se encontravam sob a égide das empresas estatais. As Emendas Constitucionais de 5 a 9 trataram, respectivamente, dos mercados de gás canalizado; água; transportes aéreo, aquático e terrestre; telecomunicações; e petróleo e gás natural.166
163 Idem, p.11. A existência das agências pode ser considerada – nos termos de Edson Nunes – como a manifestação de um verdadeiro “regime de verdades” impresso pelo Estado. Regime de verdades esse absorvido, ou mesmo demandado, pela sociedade (Idem, p. 9).
164 Idem, p. 12.
165 OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experiência brasileira com agências reguladoras. In: SALGADO, Lucia Helena e MOTTA, Ronaldo Seroa da. (ed.)
Marcos regulatórios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: IPEA, 2005, p.
165.
166 BRASIL. Análise e avaliação do papel das agências reguladoras no atual arranjo institucional
Assim, seriam necessários
organismos constituídos pelo Poder Público para normatizar, aplicar as normas legais, regulamentares e contratuais da atividade sob sua tutela, outorgar e rescindir os contratos de concessão, bem como fiscalizar os serviços concedidos, além de funcionar, em muitos casos, como instância decisória dos conflitos entre as empresas concessionárias e os usuários.167
É bom lembrar que na época das privatizações ocorridas durante a década de 1990, o Brasil já contava com entidades dotadas de função regulatória, a exemplo do Banco Central do Brasil e da Comissão Nacional de Valores Mobiliários.168 Entretanto, tais entes apresentavam-se de maneira distinta do que viria a ser criado na forma das agências reguladoras federais. Dotadas de desenho institucional próprio, as agências foram criadas, no governo FHC, a partir das definições adotadas no processo de reforma regulatória. Esse processo ocasionou o redirecionamento da atuação estatal na economia, bem assim da configuração institucional do aparelho do Estado apontando para a regulação de mercados.
Argumentos para a reforma do Estado no Brasil, mais especificamente para a reforma administrativa da década de 1990, podem ser encontrados em documentos do então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), bem assim na produção acadêmica do ex-ministro Bresser Pereira, ideólogo da reforma à frente daquele Ministério. O objetivo geral dessa reforma administrativa seria o de transitar de uma administração pública burocrática para a gerencial.169
Documento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado,170 foi apresentado pelo MARE como solução para a
chamada “crise do Estado”. Ou seja, o próprio Estado seria a causa do
167 WALD, Arnoldo e MORAES, Luiza Rangel de. Agências Reguladoras. Revista de Informação
Legislativa, a.36, n.141, Brasília, jan./mar., 1999. p 145.
168 Cf. ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e a evolução do direito
administrativo econômico. op. cit., p. 297. O autor cita outros casos que chama de “entidades
similares” às agências reguladoras, tais como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), universidades públicas e conselhos profissionais.
169 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração pública burocrática à gerencial. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos e SPINK, Peter Kevin (orgs.). Reforma do Estado e
administração pública gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005, p. 264.
descontrole fiscal, da redução nas taxas de crescimento econômico, do aumento do desemprego e dos elevados índices de inflação. O Plano propõe cinco conjuntos de medidas para a crise do Estado, dentre as quais a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”.171 Aparelho do
Estado significando a administração pública em sentido amplo, e Estado, por sua vez, compreendendo adicionalmente o sistema constitucional-legal. O reforço à governança do Estado seria realizado pela transição da administração pública burocrática (qualificada como eminentemente rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno) para uma administração pública gerencial (flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão). Para Bresser, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.172
O Plano apresenta ainda outro aspecto importante para o presente trabalho, qual seja, o objetivo de limitar a ação estatal a funções que lhes são próprias (Figura 1). Estão incluídas nesse campo as funções relativas ao “núcleo estratégico” e as funções ditas “exclusivas”. O primeiro formado pelos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público e Poder Executivo (presidente da República, ministros e seus assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas). O segundo compreendendo as funções de regulamentação, fiscalização e fomento. Este é o caso das agências reguladoras, em cujas competências incluem-se as funções de regulamentação e de fiscalização de produtos e serviços.
171 Idem.
172 BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administração pública burocrática à gerencial, op. cit., p. 241.
FIGURA 1 – Setores do Estado, formas de propriedade e de administração
FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE ADMINISTRAÇÃO
Estatal Pública
não-estatal Privada Burocrática Gerencial
Núcleo Estratégico
(Legislativo, Judiciário, Presidência, cúpula dos ministérios, Ministério Público)
Atividades Exclusivas
(regulamentação, fiscalização, fomento, segurança pública, seguridade social básica)
Serviços não-exclusivos
(universidades, hospitais, centros de pesquisa, museus)
Publicização
Produção para o mercado
(empresas estatais)
Privatização
Fonte: Adaptado de BRASIL, 1995b.