La loi de directives budgétaires : une loi cadre pour orienter la préparation de la loi budgétaire annuelle

La loi de directives budgétaires (LDO218) est l'instrument prévu par la Constitution

Fédérale pour faire le lien entre le plan pluriannuel et le budget de l’État annuel. Cette loi doit établir les buts et les priorités pour l'application du plan pluriannuel dans le prochain exercice financier, ainsi qu'orienter l'élaboration de la loi budgétaire annuelle. La LDO intervient également, sur les changements dans la législation fiscale et établit la politique d'application des agences financières pour le développement économique219. Cette loi doit traiter aussi de l'équilibre entre les recettes et les dépenses et imposer des limitations aux engagements. Par ailleurs, le projet de loi de directives budgétaires doit être accompagné de l'annexe des cibles fiscales, selon les dispositions de la loi de responsabilité financière. Il s’agit, donc, d’une loi-cadre, qui pose les principes généraux et oriente la préparation de la loi budgétaire annuelle.

Le rôle de la loi de directives budgétaires a été accru par la loi complémentaire n. 100, de 2000, la loi de responsabilité financière, qui lui a attribué la fonction de déterminer les cibles fiscales, fixer des critères pour la limitation d'engagement et de mouvements financiers, publier l'évaluation financière et actuarielle du régime général de retraites et des régimes propres des fonctionnaires civils et militaires, évaluer financièrement le fond d'appui aux travailleurs et les projections de long terme des bénéfices d'assistance sociale, déterminer la marge de croissance des dépenses obligatoires de caractère continu et l'évaluation des risques fiscaux.

Ainsi, selon l’article 4 paragraphe premier de la loi de responsabilité financière, la loi de directives budgétaires doit contenir une annexe des cibles de résultat fiscal, fixées pour l’exercice financier auquel correspondent la LDO et pour les deux exercices suivants. Ces cibles de résultat fiscal contiennent les objectifs du gouvernement en termes de recouvrement et des dépenses, en prévoyant l’excédent attendu par le gouvernement. Le Professeur José Mauricio Conti considère que la fixation de ces objectifs pour une période

218 Sigle en portugais pour « Lei de Diretrizes Orçamentárias ». 219 Article 165, §2 Constitution Fédérale de 1988.

76 de trois ans est « une avancée de la législation en matière de programmation, en fixant le système de ‘programmation glissante’ de l’action gouvernementale, de sorte que les modifications et les adaptations sont faites de façon graduelle et formelle, en maintenant la sécurité juridique et la confiabilité du système »220. (Camila, sommes-nous OK sur la définition de "confiabilité" : résultats égaux ou semblables dans des applications répétitives orchestrées même par des investigateurs différents ?)

Néanmoins, la LDO est critiqué par quelques juristes brésiliens, qui la considèrent non-essentielle et inadaptée au système politique brésilien. C'est le cas de Ricardo Lobo Torres221, qui critique très fortement cette loi, en affirmant qu'avec le temps elle a acquis un caractère rhétorique, apportant plus de distorsions que d'avantages. Ce juriste souligne qu’il s’agit d'un principe typique des pays de régime parlementaire qui a été transposé au Brésil, mais ne pouvant pas s'adapter facilement au système présidentiel brésilien. Il affirme, en outre, que l'élargissement des compétences du pouvoir législatif est préjudiciable et artificiel, puisque l'élaboration des lois budgétaires ressort de la compétence du président de la république. Par ailleurs, il argumente que la LDO entraîne un retard dans l'envoi du projet de loi budgétaire annuelle et son approbation, car l'élaboration de la loi budgétaire annuelle n'intervient qu'au deuxième semestre, suite à l'approbation de la LDO, ce qui justifierait les retards observés dans l'approbation des budgets de plusieurs exercices financiers.

Malgré ces critiques, il faut observer que la loi de directives budgétaires, joue un rôle essentiel au sein de la procédure budgétaire brésilienne, à tous les niveaux de l'administration publique. En l'absence de la loi complémentaire, prévue au paragraphe 9 de l'article 165 de la Constitution, qui devrait régler l'exercice financier, les délais, l'élaboration et l'organisation du plan pluriannuel de la loi de directives budgétaires et de la loi budgétaire annuelle, la loi de directives budgétaires finit par combler cette lacune, avec la loi 4.320/64, à laquelle il a été attribué le statut de loi complémentaire. Dans ce sens, la LDO apporte, chaque année, plusieurs normes disciplinant l'élaboration des lois budgétaires, y compris les matières appartenant au domaine de la loi complémentaire. Un exemple de cette fonction exercée par la loi de directives budgétaires est la prévision de la solution à adopter si le

220 CONTI, José Mauricio. LDO é instrumento eficiente para a administração pública. Consultor Jurídico, 9 avril 2013, disponible sur: http://www.conjur.com.br/2013-abr-09/contas-vista-ldo-instrumento-util-gestao- administracao-publica , consulté le 13 juillet 2013.

221 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário- Volume V: O

77 budget n'est pas approuvé avant le début de l'exercice financier222.

Osvaldo Maldonado Sanches223, dans un article sur la participation du pouvoir législatif à l'approbation du budget, souligne l'importance de la LDO, qui n'est pas très bien comprise : « La LDO correspond, sans doute, à la plus grande conquête dans le champ de la budgétisation gouvernementale qui a été posée par la nouvelle Constitution. Un tel instrument possède une grande étendue dans la défense de la société contre des gouvernements autoritaires et du gouvernement lui-même contre la technocratie de la machine étatique, même si son potentiel n'a pas été entièrement compris et si cette loi a souffert de quelques violations dans les premières années de son utilisation. »

L'auteur affirme, également, que la LDO est plus importante que la loi budgétaire annuelle elle-même, en raison de sa fonction de formulation des politiques publiques, qui doivent être seulement traduites en chiffres lors de l'approbation de la LOA. Selon lui, la loi de directives budgétaires devrait être sélective au lieu d'être exhaustive, indiquant quelles actions seront prioritaires et devrait recevoir plus d'attention et ne pas seulement énumérer toutes les actions typiques de la puissance publique224.

Par ailleurs, la LDO est importante pour l'harmonisation des rapports financiers entre les pouvoirs en ce qui concerne l'élaboration de la loi budgétaire annuelle : « Dans ce sens, il appartient à la loi de directives budgétaires d'établir des limites aux propositions budgétaires destinées à être envoyées par les pouvoirs judiciaire et législatif, ainsi que par le ministère publique et les défenseurs publics. De son côté, l'amendement constitutionnel nº 45, de 2004, a cherché à résoudre les éventuels impasses autour de cette question, en autorisant l'exécutif à faire les ajustements nécessaires pour finaliser la proposition budgétaire, y compris dans l'hypothèse d'omission des autres pouvoirs ou d'envoi d'informations en désaccord avec la loi de directives budgétaires.»225.

Donc, dans son rôle de discipline de la procédure d'élaboration de la loi budgétaire annuelle et d'harmonisation du budget des pouvoirs, ainsi que l'importance qui lui a été

222 Sur le problème de la non approbation du budget, voir le Titre II, Chapitre 2, Section 2, II, B.

223SANCHES, Osvaldo Maldonado. A participação do Poder Legislativo na análise e aprovação do Orçamento. In: Revista de Informação Legislativa. Brasília. a 33 n. 131 jul./set. 1996 ; traduction libre.

224 Ibidem.

225 PINTO JUNIOR, Mario Engler. Desafios para a adoção do orçamento impositivo. In: Revista da Procuradoria Geral do Estado. São Paulo, n. 61-62, jan./dez. 2005, p.1-334 ; traduction libre.

78 attribuée par la loi de responsabilité financière, nous pouvons conclure que la loi de directives budgétaires est un outil essentiel à la procédure budgétaire, ne pouvant -et ne devant- pas être supprimé, à moins qu'intervienne un changement de l'ensemble du droit budgétaire, à travers l'approbation d'une loi complémentaire sur les lois de finances.