DU POUVOIR LEGISLATIF SUBISSANT BEAUCOUP
SECTION 1. LE DROIT D ’ AMENDEMENT AU BUDGET
A. Les fondements et les origines du droit d’amendement
Pendant le régime autoritaire, sous la Constitution de 1967 et l'amendement de 1969, les députés et sénateurs n'avaient aucune compétence pour présenter des amendements au projet de budget présenté par le pouvoir exécutif. La Constitution de 1988, qui s'insère dans un mouvement de redémocratisation, a ouvert ce droit aux parlementaires qui pourront désormais présenter leurs propositions d'amendement à la Commission Mixte du Budget.
176 La Constitution de 1967, après l'amendement de 1969435, prévoyait le droit d'amendement parlementaire, toutefois d’une façon extrêmement limitée. Même si apparemment ce droit d'amendement était conféré par la Constitution, il reste évident qu'il était fortement limité, de façon à empêcher son exercice. Par ailleurs, étant donné l'absence de démocratie et d'indépendance du pouvoir législatif par rapport à l'exécutif, il est évident que, dans la pratique, le pouvoir législatif n'était pas en mesure d'exercer une influence sur les décisions du gouvernement, y compris, et plus particulièrement, en matière de finances publiques.
Il faut évoquer également le texte de la loi n° 4320/ 64, encore en vigueur, qui apporte des limitations au droit d'amendement. Confer l'article 33 de la loi 4320/ 64 :
« Art. 33. Ne sont pas admis les amendements au projet de loi budgétaire qui cherchent à : a) modifier la dotation demandée pour une dépense courante, sauf quand est prouvée l'inexactitude de la proposition ;
435 « Art. 65. Il appartient au domaine de compétence du pouvoir exécutif l'initiative des lois budgétaires et des lois qui ouvrent des crédits, fixent des salaires et des avantages des fonctionnaires, concèdent des subventions ou des aides, ou d'une certaine manière autorisent, créent ou augmentent la dépense publique.
§ 1er- Ne font pas l'objet de délibération, les amendements desquels découle l'augmentation de la dépense globale ou de chaque organe, projet ou programme, ou ceux qui visent à modifier leur montant, nature et objectif.
§ 2e- Observées les dispositions des paragraphes 1, 2 et 3 de l'article suivant, les projets de loi traités
dans cet article ne feront l'objet que des amendements des commissions du pouvoir législatif. Les décisions des Commissions sur les amendements seront définitives, sauf si un tiers des membres de la chambre respective demande à son Président le vote en plénière, sans discussion, d'amendement approuvé ou rejeté dans les Commissions.
Art. 66. Le projet de loi budgétaire annuelle sera envoyé par le Président de la République à l'Assemblée Nationale, pour vote conjoint dans les deux chambres, jusqu'à quatre mois avant le début de l'exercice financier suivant : si, jusqu'à 30 jours avant la clôture de l'exercice financier, le pouvoir législatif ne le rend pas pour approbation par le Président, il sera promulgué comme loi.
§ 1er- Sera organisée une commission mixte de sénateurs et députés chargée de l'examen du projet de loi
budgétaire et d'émettre son avis.
§ 2e- À la commission seule peuvent être proposés des amendements.
§ 3 e- La décision de la commission sur les amendements sera définitive, sauf si un tiers des membres de
la chambre des députés et un tiers des membres du sénat fédéral demandent un vote plénier d'amendement approuvé ou rejeté par la commission.
§ 4 e- Sont appliquées au projet de loi budgétaire, en ce qui ne contrarie pas les dispositions de cette
section, les autres normes relatives à l'élaboration législative.
§ 5 e- Le Président de la République pourra envoyer un message à l'Assemblée Nationale pour proposer
la modification du projet de loi budgétaire, tant que n'a pas été conclu le vote de la partie dont le changement est proposé. »
177 b) concéder une dotation pour le commencement des travaux dont le projet n'est pas approuvé par les organes compétents;
c) concéder une dotation pour l'installation ou le fonctionnement d'un service qui n'est pas préalablement créé ;
d) concéder une dotation supérieure aux quantités préalablement fixées par résolution du pouvoir législatif pour la concession d'aides et subventions. »
Ces limites se rapprochent des limites établies par la Constitution. La modification traitée par l'alinéa « a » est liée à la méthodologie de projection des dépenses, privilégiée par la loi de directives budgétaires, qui poursuit le but de prévoir précisément recettes et dépenses. L'alinéa « b » cherche à prohiber la concession de dotations à des travaux pas encore approuvés et impose une meilleure organisation des secteurs du gouvernement chargés de la réalisation des œuvres et des travaux.
En ce qui concerne cette disposition, il faut souligner que l’exigence de l’approbation préalable des travaux publics dépend en grande partie de l’accord du pouvoir exécutif ; ceci entraîne la tenue de négociations entre les parlementaires et le Gouvernement pour que les travaux soient approuvés et que le parlementaire puisse présenter son amendement436.
L'interdiction prévue dans l'alinéa « c » est justifiée par le souci d'éviter l'augmentation des dépenses, mais aussi d'empêcher l'attribution de ressources à des organismes qui n'existent pas réellement et juridiquement. Il est possible, toutefois, que, pour procéder à une restructuration des services administratifs, intervienne la suppression d'organismes et la création de nouveaux ; dans ce cas, les ressources budgétaires pourront être remaniées d'un organisme à l'autre.
La question des amendements parlementaires aux lois budgétaires peut aussi être analysée sous l'angle de l’initiative exclusive attribuée au pouvoir exécutif. Le fait que qu'il appartienne au gouvernement de décider du recouvrement des recettes et de l’utilisation des
436 ASSIS, Luiz Gustavo Bambini de. Processo legislativo e orçamento público : a função de controle do
178 ressources publiques, selon des critères de convenance et d’opportunité, ainsi que lui appartienne la réglementation des intérêts concernant la matière, serait suffisant pour justifier la limitation du pouvoir d’amendement du pouvoir législatif437.
Néanmoins, cet argument n'a pas de poids, étant donné que la Constitution fédérale de 1988 a répondu au souci de redonner des pouvoirs au Parlement, lesquels ont été diminués pendant la période dictatoriale. La Constitution garantit, donc, le droit d’amendement parlementaire, en posant toujours quelques limitations, notamment en ce qui concerne l’augmentation des dépenses.
En outre, une limitation significative découle du fait que « l’annulation (réalisée lors de l’amendement parlementaire), au fond, ne concernera que les dépenses de capital, notamment les dépenses d’investissement, qui sont déjà très limitées, puisque les autres dépenses sont pratiquement intouchables, vu qu’elles sont obligatoires, il ne reste rien qui puisse être modifié »438. Il s’agit des dépenses telles que le financement de la dette, les
transferts constitutionnels, les dépenses de personnel, prévues par la loi et par la Constitution. Enfin, en ce qui concerne les projets de loi faisant l’objet de l'initiative exclusive, une partie de la doctrine défend des limitations encore plus grandes. Face à l'initiative exclusive conférée au pouvoir exécutif, le contenu de la loi budgétaire, notamment les questions d’administration publique, ne devrait pas être soumise à des modifications proposées par le pouvoir législatif, celui-ci ne pouvant pas, par exemple, modifier des dispositions concernant des emplois publics et des salaires439.
Cependant, cette théorie est trop restrictive vis-à-vis du droit d’amendement parlementaire et n'est pas compatible avec la démocratisation portée par la Constitution Fédérale de 1988, qui garantit expressément le droit d’amendement parlementaire. Malgré les limitations, il n’y a pas dans le texte constitutionnel, cette restriction au droit d’amendement fondé sur l'initiative exclusive, d’autant plus que la Constitution prévoit, en même temps, l'initiative exclusive et le droit d’amendement. L’interprétation qui restreint le droit d’amendement en évoquant l'initiative exclusive crée une autre limitation, non prévue par le texte constitutionnel et incompatible avec le rôle du Parlement, en tant que
437 SILVA, José Afonso da. Processo constitucional de formação das leis. 2ème édition. São Paulo : Malheiros,
2007, p. 199-203. 438 Ibid., p. 201. 439 Ibid., p. 201-202.
179 représentant du peuple ; celui-ci doit être investi, par exemple, de la prérogative d’empêcher l’augmentation des salaires de la fonction publique, si cette augmentation est jugée exagérée et préjudiciable à l’équilibre des finances publiques et à l’exécution des programmes prioritaires.
Le pouvoir législatif n'a commencé à intervenir dans la procédure budgétaire qu'à partir de 1989, à la suite de l'approbation de la Constitution de 1988, et la Commission Mixte du Budget, organe responsable des questions budgétaires qui regroupe des parlementaires appartenant aux deux chambres, n'a été institutionnalisée qu'en 1991, par la Résolution du 17 mai 1991. Il apparaît donc que le système de formulation des amendements de l'assemblée nationale a évolué rapidement.
La question des amendements est traitée dans le paragraphe 2 de l’article 166 de la Constitution Fédérale440. Ce dispositif prévoit la présentation des amendements à la
commission mixte, pour son analyse, et l’émission d’un avis sur l’admissibilité de ces amendements, qui seront votés par les deux chambres réunies en séance plénière.
Les conditions posées par la Constitution pour l’admissibilité des amendements sont la compatibilité avec le plan pluriannuel et la loi de directives budgétaires, l’indication des ressources nécessaires, uniquement provenant de l’annulation des dépenses, et les amendements objectivant la correction des erreurs ou des omissions. L’annulation des dépenses ne pourra pas frapper les dotations de personnel et de charges, le service de la dette et les transferts fiscaux constitutionnels aux états, municipalités et districts fédéraux.
Il y a, donc, des limites au droit d'amendement, surtout vis-à-vis de l'origine des
440 « § 2- Les amendements seront présentés à la Commission mixte, qui émettra un avis sur ces amendements qui seront appréciés, dans la forme réglementaire, par la plénière des deux chambres du congrès national.
§ 3- Les amendements au projet de loi du budget annuel ou aux projets qui le modifient peuvent être approuvés uniquement dans les cas suivants :
I- ils sont compatibles avec le plan pluriannuel et la loi de directives budgétaires ;
II- ils indiquent les ressources nécessaires, en admettant uniquement les ressources provenant de l'annulation de dépense, et excluant celles qui interfèrent sur :
a) les dotations de personnel et de charges ; b) le service de la dette ;
c) les transferts fiscaux constitutionnels aux états, municipalités et district fédéral ; ou
III) ils sont liés :
a) à la correction d'erreurs ou d'omissions ; b) avec les dispositifs du texte du projet de loi.
§ 4- Les amendements au projet de loi de directives budgétaires ne peuvent pas être approuvés s'ils sont incompatibles avec le plan pluriannuel. »
180 ressources, qui doit forcément être indiquée. Il peut y avoir l'annulation de dépenses, ce qui en pratique équivaut à un transfert de ressources d'une action à l'autre, d'où il apparaît qu'il ne peut pas y avoir d'amendement d'augmentation de la dépense, mais, uniquement, la prévision d’un transfert.
Un autre critère de grande importance qui concerne les amendements parlementaires est l'exigence de compatibilité de ces amendements avec le plan pluriannuel et la loi de directives budgétaires. Par ailleurs, il peut arriver que, en raison d’un amendement, il reste des ressources qui n'ont pas de destination spécifique. C'est la raison pour laquelle le § 8 de l'article 166 dispose que : « Les ressources qui demeurent sans dépenses correspondantes, à cause d'un véto, amendement ou rejet du projet de loi budgétaire annuelle, pourront être utilisés, selon le cas, pour l'ouverture de crédits spéciaux ou supplémentaires, avec une autorisation législative spécifique et préalable. »
Les dispositions constitutionnelles concernant les amendements parlementaires ont reçu des critiques positives, comme celle de Regis Fernandes de Oliveira441, pour qui « Le législatif acquiert, avec la rédaction actuelle, une nouvelle dignité en ce qui concerne les amendements au texte du projet de loi budgétaire annuelle, ainsi que pour la loi de directives budgétaire. ».
Cependant, des distorsions sont apparues dans la pratique des amendements parlementaires. En 1991, l'usage des amendements parlementaires a été tellement abusif que l'on compte 74.000 amendements présentés, et les députés et sénateurs sont arrivés au point de partager entre eux les ressources correspondant aux subventions sociales, chacun étant en mesure de destiner l'attribution correspondante à sa région électorale. L'usage abusif des amendements parlementaires a été dénoncé par une Commission Parlementaire d'Enquête - CPI442- en 1993.
Ces événements ont eu pour effet principal de susciter une méfiance généralisée par rapport à la possibilité donnée au congrès national d'amender le budget. Pendant le gouvernement Fernando Henrique Cardoso, l'usage politique du droit d'amendement a été fortement critiqué puisque, pendant cette période, les ressources relatives aux amendements
441 OLIVEIRA, Regis Fernandes. Curso de direito Financeiro. 3ème édition. São Paulo: RT, 2010 ; p. 380.
181 ont été utilisées par le gouvernement comme une monnaie d'échange443 pour obtenir le soutien politique de l'Assemblée Nationale et réussir à faire approuver les réformes administratives et des retraites, ainsi que l'amendement permettant au Président de se faire réélire.
Face à cette situation, le Parlement réagit et approuve une Résolution (n° 2/ 1995), qui vient limiter le nombre des amendements.