Les amendements parlementaires au budget de l’État

Les amendements parlementaires influencent la destination d'une partie des ressources du budget de l’État, cette partie devant être distribuée entre les parlementaires et les groupements de parlementaires (a), selon qu'il s'agit d'amendements de commission (b), d'amendements des groupements des états fédérés (c) ou d'amendements individuels (d).

a) L’origine et la répartition des ressources

186 rapport préliminaire, qui doit être présenté par le rapporteur général du budget458. La partie spéciale de ce rapport contiendra les conditions à prendre en comptepar les rapporteurs pour procéder à des annulations et remaniements des dotations, ainsi que les orientations spécifiques pour la présentation et l’appréciation des amendements, y compris celles des rapporteurs.

Le rapport préliminaire459 définit aussi la limite globale pour la présentation et l’approbation des amendements individuels par mandat parlementaire, ainsi que l’origine des ressources destinées à les couvrir. À ce rapport sera joint le rapport du comité d’évaluation, surveillance et contrôle de l’exécution budgétaire, analysant la consistance fiscale du projet.

Le rapport préliminaire peut faire l'objet d'amendements, présentés par les parlementaires ou par les commissions permanentes des deux chambres du congrès national460. Suite au vote de ce rapport à la commission mixte du budget, le texte final est désormais appelé l’avis préliminaire, qui doit être observé lors de la présentation des amendements.

La Résolution nº1, de 2006-CN, énonce, dans son article 56, la composition de la réserve de ressources utilisée pour faire face aux amendements collectifs. Il s’agit des ressources comprenant la réestimation des recettes, la réserve de contingence461, ainsi que d’autres ressources prévues par l’avis préliminaire, déduction faite des ressources destinées aux amendements individuels, aux dépenses obligatoires et aux autres dépenses définies par l’avis préliminaire.

Ces ressources, destinées aux amendements collectifs d’appropriation, sont distribuées de la façon suivante462 : 25% pour les amendements des groupements des états

458 Après son vote à la Commission Mixte du Budget, ce rapport préliminaire gagne le nom d’“avis

préliminaire”. Selon Osvaldo Madonado Sanches : « Alors, dans le format actuel, l’avis préliminaire a quatre rôles fondamentaux : il agit comme un instrument d’auto-limitation du Congrès, définit plus clairement la spécificité des concepts basiques sur lesquels il y a des divergences d’interprétation, préserve certaines dotations et/ou sources des annulations arbitraires et délimite l’action des rapporteurs. » (SANCHES, Osvaldo Maldonado. A participação do poder legislativo na análise e aprovação do orçamento. In: Revista de Informação Legislativa, ano 33, n. 131, Brasilia : juillet/septembre 1996). Il s’agit, donc, d’un instrument d`autorégulation du Congrès National vis-à-vis de la procédure d’amendement du budget.

459 Article 52 de la Résolution nº1, de 2006-CN. 460 Article 55 de la Résolution nº1, de 2006-CN.

461 Voir le numéro II de la Section I du Chapitre 2 du Titre I de la Deuxième Partie. 462 Article 57 de la Résolution nº 1, de 2006-CN.

187 fédérés, 55% aux rapporteurs sectoriels, 20% au rapporteur général, pour l’allocation, parmi les amendements de groupements des états et des commissions.

La Résolution définit aussi les critères de distribution des ressources aux amendements des groupements des états463 et détermine que le rapporteur général, lors de la distribution des ressources, assure que le montant attribué aux amendements des commissions ne soit pas inférieur à 15% de la réserve de ressources.

Par ailleurs, cette résolution présente les mêmes critères prévus par la Constitution et par la loi pour la présentation des amendements, en ajoutant que l’amendement ne peut pas être constitué de plusieurs actions ; celles-ci doivent faire l’objet de différents amendements et ne peuvent pas être contraires à la résolution, ainsi qu’à d’autres normes approuvées par la CMO.

Pour orienter le choix et l’élaboration des amendements, les parlementaires comptent sur un manuel d’élaboration et de présentation des amendements464_{, élaboré par les bureaux}

de conseil budgétaire et de contrôle financier de la chambre des députés -COFF/CD- et du Sénat -CONORF/SF465- et par le centre de formation et d'entraînement de la Chambre des Députés -CEFOR/CD.

463 §1er Les ressources dont traite l’alinéa I du caput seront distribuées selon la proportion suivante : - 50% selon les critères établis pour le fond de participation des états fédérés et du district fédéral -FPE ; - 40% selon la moyenne historique des amendements destinés aux groupements des états fédérés les trois dernières années ;

- 10% selon la population résidente estimée par l’IBGE (institut brésilien de géographie et statistique).

464 CONGRESSO NACIONAL. Manual de elaboração e apresentação de emendas parlamentares. Projeto de

lei orçamentária para 2012 (PL 28/2011-CN.), disponible sur

http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or2012/emendas/manual_emendas_plo a_2012.pdf

465 Les organes de conseil budgétaire de la chambre des députés et du sénat fédéral exercent un rôle très important d’appui technique aux parlementaires. Ces organes sont très souvent consultés à propos des questions budgétaires, financières et de contrôle et comptent des professionnels qualifiés et expérimentés dans ces domaines. En général, les parlementaires suivent les conseils reçus, qui concernent notamment les questions légales et techniques, puisque les consultants évitent au maximum d’exprimer des opinions politiques. Dans le cas où le parlementaire agit contrairement aux conseils fournis, en constatant une illégalité, l’organe de conseil rend une note technique à propos de la question.

188

b) Les amendements de commission

Les amendements de commission466 sont proposés par les commissions permanentes du Sénat fédéral et de la Chambre des députés. Lors de la présentation des amendements, les commissions permanentes doivent fournir également le compte rendu de la réunion où il a été décidé des amendements. En outre, ces amendements doivent avoir un caractère institutionnel et représenter l'intérêt national, étant interdite la destination de ressources à des entités privées, sauf si cela apparaît conforme à un programme faisant partie du projet.

Quant au nombre d'amendements de commission, il relève de chaque commission permanente -ayant un seul domaine thématique- la présentation jusqu'à quatre amendements, deux amendements d'appropriation et deux de remaniement. Par contre, les commissions ayant plus d'un domaine thématique sont autorisées à présenter jusqu'à huit amendements, dont quatre amendements d'appropriation et quatre amendements de remaniement.

Par ailleurs les groupes parlementaires dirigeants du Sénat et de la Chambre des députés peuvent aussi présenter des amendements, dont le nombre est limité à quatre amendements d'appropriation et quatre amendements de remaniement.

c) Les amendements des groupements des états fédérés

Comme nous l'avons déjà vu, dans un souci de rationalisation des amendements parlementaire, et en cherchant à éviter les abus commis auparavant, la Résolution nº 1 de 2006 du Congrès national exige que les amendements relevant de la compétence des groupements des états fédérés doivent être accompagnés du compte-rendu de la réunion qui

a décidé de leur présentation, approuvé par les trois quarts des députés et les deux tiers des sénateurs de l’unité de la fédération correspondante467_.

466 Articles 43 à 45 de la Résolution. 467 Article 47, I, de la Résolution.

189 De la même façon, l’objet doit être précisément indiqué, la désignation générique de la programmation étant interdite. S’agissant d’un projet, il doit remplir la condition, soit d’être un projet de grande ampleur, soit un projet structurant, en conformité avec l’avis préliminaire et en délimitant son objet et sa localisation468.

Le nombre d’amendements469 _{pour chaque groupement varie entre quinze et vingt}

amendements d’appropriation, selon la taille du groupement, de manière à ce que les groupements qui comptent plus de onze parlementaires puissent présenter, au-delà d’un minimum de quinze amendements, un amendement de plus pour chaque groupe de dix parlementaires. En ce qui concerne les amendements de remaniement, chaque groupe est autorisé à en présenter trois.

d) Les amendements individuels

Chaque parlementaire a le droit de présenter jusqu’à vingt-cinq amendements470 _au

projet, en respectant la valeur totale fixée par l’avis préliminaire.

Les amendements individuels doivent observer, également, les dispositions de l’article 50 de la Résolution nº 1, de 2006-CN. Cet article détermine que les amendements destinés à attribuer des ressources à des entités de droit public doivent observer la programmation susceptible d’être l'objet d’amendements, définie par l’avis préliminaire. En outre, les amendements destinant des ressources à des entités privées, au-delà d’observer les déterminations contenues à l’avis préliminaire, doivent respecter les dispositions de la loi de directives budgétaires, établir des cibles que l’entité doit atteindre, en démontrant leur compatibilité avec le montant de l’amendement et identifier l’entité bénéficiaire, en indiquant son adresse et le nom des dirigeants.

468 Article 47, II, de la Résolution. 469 Article 47, §1er, de la Résolution. 470 Article 49, de la Résolution.

190

e) Le comité d'admissibilité des amendements

Le comité d’admissibilité des amendements est composé de cinq à dix membres, nommés parmi les membres titulaires ou remplaçants de la commission mixte des plans, des budgets publics et du contrôle, dans les cinq jours après l'installation de cette commission471. Le comité est compétent pour proposer l'inadmissibilité des amendements présentés, y compris les amendements des rapporteurs, aux projets de loi budgétaire annuelle, des directives budgétaires et du plan pluriannuel. Les rapports du comité sont envoyés à l’analyse et à la délibérationde la commission.

Il revient au comité d’analyser la conformité des amendements proposés avec les normes constitutionnelles, légales et réglementaires et d’élaborer un rapport, en indiquant les problèmes rencontrés. Dans son rapport relatif au projet de loi budgétaire pour 2012472, le comité a indiqué qu’au-delà de procéder à l’analyse des amendements, l’organe a aussi cherché à trouver des solutions capables de remédier aux irrégularités.

Dans ce sens, le comité présente des suggestions, concernant l’identification des régions bénéficiaires et les codes utilisés pour identifier les types d’amendement. Selon le comité, le problème d’incompatibilité de quelques amendements avec le plan pluriannuel peut être réglé par le biais des amendements de rapporteurs. Le rapport entraîne, donc, une attribution de pouvoir et de responsabilité au rapporteur général et aux rapporteurs sectoriels, auxquels le comité attribue la compétence pour régler certaines incohérences.

Lors de l’identification des problèmes, le comité adresse un communiqué aux auteurs des amendements en indiquant les raisons qui pourraient entraîner leur inadmissibilité. Ensuite, les auteurs font les modifications nécessaires et le comité procède à une deuxième analyse, en examinant l’admissibilité des amendements. Finalement, le comité indique joindre au rapport les amendements qui ont été quand même jugés inadmissibles, en déclarant l’admissibilité de tous les autres.

471http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ResultadoProcessoOrcamentario/Cronologia

,Cronologia:PPA:Elaboracao:CE, consulté le 21 mars 2012.

472 CONGRESSO NACIONAL. Comissão mista de planos, orçamentos públicos e fiscalização. Projeto de lei orçamentária para 2012 (Projeto de lei nº 28/2011-CN). Relatório do comitê de admissibilidade de emendas-CAE. Disponible sur : http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/comites/2011/cae/parecer_cae.pdf, consulté le 22 mars 2012.

191