Les théories des coûts de transaction et de l’agence relèvent les difficultés de coordination au sein des organisations publiques pour promouvoir les 3P.
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1) La théorie des coûts de transaction
Coase (1937) est l’un des précurseurs de la théorie des coûts de transaction. Il est parti d’un constat fait quelques années plus tôt par Roberston (1922) selon lequel, la vie économique cache des « îlots de pouvoir conscients dans un océan de coopération inconsciente ». En effet, alors que dans l’arène économique, la coopération entre agents économiques se fait de façon inconsciente via le système de prix, la coordination à l’intérieur de la firme est faite de manière plutôt consciente par l’autorité de l’entrepreneur. L’essence de la coordination par la firme se trouve dans la hiérarchie et la suppression du système de prix. Selon Coase (1937), pour chaque transaction, le recours au marché entraîne des coûts liés à la découverte du prix adéquat, à la
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négociation et à la conclusion de contrats séparés. Par conséquent, la coordination administrative par la firme s’impose parce qu’elle permet une économie de coût (qualifié plus tard de coût de transaction par Williamson). L’argumentation centrale de Coase (1937) trouve son origine dans la question posée par l’auteur : quelle est la nature de la firme et pourquoi existe-elle ? Selon lui, les firmes existent parce qu’elles permettent de réduire les coûts de transaction, via un système de coordination fondée sur la hiérarchie.
En ce qui concerne les entreprises publiques et les 3P, l’analyse économique des coûts de transaction est évoqué pour justifier un fait : les entreprises publiques sont inefficientes parce qu’elles ne sont pas capables de minimiser leurs coûts de transaction, c'est-à-dire leurs coûts d’information, de négociation et d’exécution du contrat. Contrairement aux entreprises publiques, les entreprises privées disposent de structures adaptées, où un nombre limités d’agents prennent les décisions stratégiques importantes qui engagent l’avenir de l’organisation ; ce qui les aide à minimiser leurs coûts de transaction. L’une des argumentations de la théorie des coûts de transaction est qu’au sein des organisations publiques, la rigidité des structures, le processus de prise de décision et les cercles vicieux bureaucratiques imposent une délégation des pouvoirs, ce qui engendre, en raison de l’imperfection de l’information et des comportements opportunistes des agents, des structures onéreuses et des mesures coûteuses de surveillance. Selon Yaya (2005), la théorie économique des coûts de transaction soulève, sans fondamentalement les traiter à fond, des questions majeures relatives au mode de fonctionnement du secteur public. Ce champ, combiné à d’autres théories, constitue entre autres l’un des corpus théoriques des partenariats public privé (3P).
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2) La théorie de l’agence
La délégation du service public (DSP) de gestion des déchets instaure une relation entre le mandant et le mandataire. Ce type de relation « mandant – mandataire » est souvent sujet à des problèmes tels que l’antisélection, l’aléa moral, l’incomplétude des contrats et leur renégociation. Ces problèmes proviennent du fait que l’une des parties
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a un avantage informationnel sur l’autre, ce qui est à la base de comportements opportunistes. Tirole (1999) propose comme solutions à ses comportements opportunistes, de rendre les contrats moins incomplets, c’est-à-dire de veiller à écrire des contrats détaillés sans être rigides, en incluant des clauses d’indexation sur l’inflation ou sur le coût de fourniture et, d’établir des procédures claires de révision des contrats et de recours à l’arbitrage. Les problèmes d’agence sont présents aussi bien dans la gestion déléguée que dans le secteur public.
Les principaux problèmes d’agence dans le secteur public
Selon Nizet & Pichault (2007), en appliquant la théorie de l’agence de Jensen & Meckling (1976) au modèle de gestion publique, on se rend compte que les difficultés des entreprises africaines résident essentiellement dans les rapports que les pouvoirs publics (principal) entretiennent avec leurs dirigeants (agent). Trois problèmes majeurs se dégagent de leur relation :
Le premier problème est lié au fait que les hommes politiques, détenteurs du droit de propriété des entreprises publiques, sont très souvent animés par des considérations politiques très contradictoires, qui mêlent les intérêts sociaux, économiques et électoraux ; ce qui rend difficile la gestion des entreprises publiques et l’évaluation de leur performance. Par ailleurs le clientélisme, le lobbying interne ou externe, et la soumission de l’entreprise publique aux politiques, peut à finalités égales, imposer aux dirigeants des coûts de transaction plus élevés que dans les entreprises privées. Le second problème est celui de l’opportunisme qui tient au fait que l’entreprise publique fait généralement face à une contrainte budgétaire « souple ». Un déficit n’entraîne pas nécessairement une faillite de l’entreprise. Les gestionnaires, sachant cela, sont incités à relâcher le contrôle sur les coûts. Ils peuvent ainsi poursuivre des objectifs qui leur sont propres ou relâcher l’effort requis pour contrôler les coûts et accroître l’efficience. L’efficacité des opérations peut alors être compromise. Ce problème est amplifié par la multiplicité des objectifs et la difficulté de mesurer l’atteinte des objectifs dans beaucoup d’entreprises publiques. Enfin, le troisième problème qui peut naitre dans la relation Etat – entreprise publique vient du fait que les gestionnaires de
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l’entreprise publique sacrifient d’autant plus facilement des « profits » ou des « dividendes sociaux » que pourrait dégager l’entreprise publique que ceux-ci risquent d’être expropriés par les autorités gouvernementales.
Les principaux problèmes d’agence dans la gestion déléguée
La relation de délégation entre une collectivité locale et une entreprise privée, pour la fourniture d'un service public, évolue en asymétrie d'information. En effet, selon Jensen & Meckling (1976) et bien avant eux, Akerlof (1970), la délégation peut être considérée comme une relation d’agence. Pour Pratt & Zeckhauser (1992), à chaque fois qu’un individu est tributaire des actions d’un autre, une relation d’agence émerge. Bien que Defeuilley (1996) estime que la délégation de service public possède des ressources nécessaires pour introduire plus d'efficacité, confier la gestion des déchets à une entreprise privée n’est pas sans poser des problèmes d’agence.
Le premier problème est celui de la conception d’un cadre réglementaire qui permettra d’inciter et de contrôler l’entreprise privée afin qu’elle poursuive un objectif social distinct de la maximisation de son profit, tout en créant une pression suffisante afin que celle-ci n’opère pas avec une contrainte budgétaire souple, comme c’est le cas de l’entreprise publique. D’autre part, la gestion déléguée expose l’agent à deux séries de contraintes formulées par deux principaux : les actionnaires de l’entreprise qui demandent la maximisation du rendement sur leur investissement; et l’organisme de réglementation ou le gouvernement qui formule certains objectifs sociaux et impose certaines contraintes. Ce second problème n’est pas sans conséquences sérieuses pour la gestion des entreprises réglementées. Essentiellement, les managers de ces entreprises doivent faire un arbitrage entre ces deux ensembles de contraintes. Un troisième problème pour le gouvernement qui confie à une entreprise privée la responsabilité de la gestion des déchets est celui de se retrouver « pris en otage » par l’entreprise. Bien que le nombre d’entreprises potentielles pour l’obtention d’un contrat soit élevé, une fois le contrat accordé à une entreprise donnée, celle-ci développera une connaissance du réseau et des coûts réels d’opération qui sera inégalée par les autres entreprises, comme par le gouvernement.
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Nous pouvons donc dire que les problèmes qui se dégagent dans la relation Etat – entreprise publique sont susceptibles de jouer un rôle tout aussi important dans le secteur de la gestion des déchets, surtout en Afrique. Seul un examen minutieux d’un certain nombre d’alternatives permettra d’évaluer les avantages et désavantages respectifs de la gestion publique et de la gestion déléguée.
I.2.2. Externalités et théorie économique
La présence d'externalité23 est considérée dans la théorie néoclassique comme une défaillance du marché, car le prix de marché ne reflète plus l'ensemble des coûts/bénéfices engendrés, et que l'équilibre auquel le marché conduit n'est plus un optimum de Pareto, du fait de la différence entre coûts ou bénéfices des participants au marché et de la société en général. Les externalités amèneront ainsi à une surproduction si l’action (consommation/production) génère des externalités négatives, les coûts sociaux étant plus grands que les coûts des participants et à une sous-production si l'action génère des externalités positives, les bénéfices sociaux étant plus grands que les bénéfices des participants. La défaillance du marché peut justifier l'intervention de l'État pour compenser les perdants (en cas d'externalités négatives) ou faire participer les gagnants (en cas d'externalités positives), voire pour prendre en charge la production du bien en cas de fortes externalités positives (exemple de l'éducation) ou négatives (exemple des stations d'épuration dans les
23 Dans la littérature économique, le concept d'externalité a donné lieu à de nombreuses discussions et définitions (Meade, 1952 ; Bator, 1958 ; Mishan, 1971 ; Papandreou, 1994). Selon Pigou (1932), une externalité correspond à une situation où : « une personne A, alors qu'elle est en train de rendre un certain service, contre paiement, à une autre personne B affecte incidemment, en bien ou en mal, d'autres personnes (non productrices de services similaires), et cela de telle manière qu'un paiement ne puisse être imposé à ceux qui en bénéficient, ni une compensation prélevée au profit de ceux qui en souffrent ». Nous considérons comme externalité environnementale liée aux DS les différents effets (avantages et nuisances) que peuvent avoir les déchets sur l’environnement urbain. Dans le secteur des déchets, ces externalités peuvent prendre de nombreuses formes. Elles peuvent être négatives (dégagement des gaz toxiques, encombrement, prolifération des germes pathogènes, pollution des eaux, …) ou positives (création d’emplois, source potentiel de fourniture d’intrants agricoles, …).
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décharges). La conceptualisation des externalités vient du principe épistémologique de l'individualisme méthodologique adopté par la théorie néoclassique, qui stipule l'indépendance des choix des agents. La présence d’externalités justifie, selon l’analyse économique classique, l’intervention des pouvoirs publics (Stavins, 2004).