Chaque pays ou chaque région devrait adapter son système de gestion des déchets au contexte local en fonction de sa richesse (disponibilité des équipements). Mais ce sont les habitudes individuelles et les mentalités des collectivités qui font le succès ou non des opérations.
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1) L’organisation des systèmes nationaux de gestion des déchets solides
Contrairement aux pays du Nord où les systèmes de gestion des déchets vont de la collecte sélective à l’incinération en passant par le recyclage et la valorisation énergétique (biogaz), la plupart des systèmes nationaux de gestion des déchets au Sud se limitent aux opérations informelles de précollecte, de collecte, de transport et de mise en décharge. Bien entendu, comme nous l’avons souligné précédemment, en principe la mise en décharge des déchets doit se faire lorsqu’il n’y a plus aucune autre alternative de traitement des déchets puisque selon Korhonen et al., (2004) de nos jours les déchets sont considérés comme ayant des ressources potentielles.
Dans les pays du Sud, la mise en décharge des déchets et l’incinération à ciel ouvert, sont les techniques les plus pratiquées ce qui est source de pollution et de perte économique (UNEP, 1994 ; Bartone et al., 1991). Les opérations de recyclage, de compostage et de valorisation énergétique au Sud sont quasi inexistantes alors que le système de gestion des déchets le plus performent (bien qu’onéreux) d’un point de vue environnemental est celui qui implique la récupération de l’énergie (production du biogaz) (Bovea et al., 2007). Selon Mbuligwe (2004), un grand projet de valorisation des DS en biogaz est en cours en Tanzanie. Alors que dans les pays du Nord la récupération et le recyclage des déchets font partie du système de gestion des déchets classique, au Sud ces activités sont plutôt l’apanage du secteur informel (Huysman & Baud, 1994 ; Furedy, 1994 ; Cointreau-Levine & De Kadt, 1991).
La figure 5 présente un schéma comparatif des systèmes de gestion des déchets solides au Nord et au Sud.
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Figure 5 : Schéma comparatif des systèmes de gestion des déchets solides au Nord et au Sud
Le système classique de gestion des déchets solides au Nord :
Collecte sélective Encombrants Tri Récupération Compostage Déchèterie Incinération Décharge Production d’énergie D échets ménagers
Le système classique de gestion des déchets solides au Sud :
D échets solides Précollecte (Outils rudimentaires) Mise en décharge Déchets ultimes Collecte classique (Bacs + Camions) Récupération d’objets Enfouissement
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Pendant longtemps les déchets ont fait l’objet d’une gestion publique par les sociétés d’Etat. Mais depuis quelques années, l’on assiste à une tendance à la « privatisation » complète de la gestion déchets qui est maintenant assurée dans la plupart des pays par des entreprises privées. Malheureusement, selon Asomani-Boateng & Haight (1999), la non implication des acteurs locaux (ménages) dans la gestion des déchets est l’une des raisons importantes de l’échec des systèmes de gestion mis en place. Pour Rotich et al., (2006), Kassim & Ali (2006), Wilson et al., (2006), Read & Wilson (2003), Palczynski (2002) et Baud et al., (2001), l’efficacité de la gestion des déchets ne peut donc être assurée que si tous les acteurs impliqués dans la filière de gestion des déchets unissent leurs efforts. Van Beukering et al., (1999) et Shafiul & Mansoor (2004) pensent que pour améliorer la gestion des DS il faut encourager et inclure les Associations Non Gouvernementales (ANG) dans la gestion des déchets et favoriser le partenariat secteur privé secteur public dans la gestion des déchets en privatisant certaines tâches.
De plus en plus l’on constate que l’organisation de la gestion des DS est plus efficace lorsqu’elle implique aussi bien l’Etat, les « grosses » entreprises privées, mais aussi les petits opérateurs à l’échelle locale (les ANG) et la population. Bah (2009), conforte cette position dans la mesure où elle montre que l’on assiste de plus en plus en Afrique et notamment en Côte d’Ivoire, à un nouveau mode organisationnel de la gestion des DS qui débouche sur une gouvernance participative intégrant la municipalité, les entreprises de collecte agréées, les structures de précollecte et les ménages. La coexistence de plusieurs acteurs institutionnels dans la gestion des déchets est source d’inefficacité. Les villes africaines qui connaissent les taux de collecte les plus élevés (entre 60 et 70%) sont celles où la gestion des déchets est décentralisée et participative (existence de plusieurs opérateurs de collecte agissant à l’échelle des communes et des quartiers) comme c’est le cas à Accra au Ghana ou encore à Rabat au Maroc. Dans toutes les villes africaines on trouve des opérateurs privés, formels et surtout informels, qui interviennent ou pourraient intervenir à toutes les étapes de la gestion des DS.
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Selon leur capacité technique et leur niveau d'équipement, ces opérateurs locaux peuvent être classés en 2 groupes :
- les entreprises assurant l'enlèvement, le transport ou le stockage des déchets ;
- les petites entreprises, associations et ONG assurant uniquement l'enlèvement et la précollecte au moyen du petit matériel tel que les brouettes, fourre-tout, pelles, etc.
Selon UNEP (1991), l’organisation du service de collecte des déchets au Sud ne permet pas toujours une gestion efficace des déchets contrairement au Nord où plus de 90% des ménages bénéficient du service de collecte des déchets (100% dans les zones urbaines). Une étude de l’Agence française du Développement conduite par Follea et al., (2001) montre que l’intervention d’autres opérateurs comme le service des travaux publics ou de l’armée, reste exceptionnelle. La participation du secteur public se situe majoritairement au niveau du transport des déchets et non de la collecte en porte à porte. La gestion directe et publique a été le mode le plus fréquent dans les villes du Sud. Les responsables locaux conservent ainsi le pouvoir de décision sur ces activités.
Depuis une dizaine d’années, les mentalités changent avec la décentralisation et la notion de rentabilité, faisant apparaître d’autres intervenants pour prendre en charge l’assainissement. Depuis lors, beaucoup de systèmes associent les autorités locales et le secteur privé. Le secteur public étant responsable de la gestion des DS, délègue généralement une partie de ses activités à une ou plusieurs entreprises privées en accordant une licence à toute entreprise participant à la gestion des déchets (Cointreau-Levine, 1996). En ce qui concerne les exemples de contrat dans la gestion des déchets au Sud, les contrats entre le secteur public et les grandes entreprises, sont différents de ceux avec les petites entreprises. Les petites entreprises s’occupent uniquement de l’enlèvement et de la centralisation des déchets alors que les grandes entreprises assurent en plus le transport et le traitement. L’entrepreneur privé construit les ouvrages et les exploite à ses frais.
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A Manila aux Philippines par exemple, la municipalité a accepté un contrat avec un groupe étranger qui se préoccupe plus de la réalisation de bénéfices que du bon déroulement de la collecte (Baud et al., 2001). A Chennai en Inde, la collecte et le nettoyage des rues, délégués à un grand groupe international français, doivent leurs succès à la précision et aux termes du contrat passé avec la municipalité (Zurbrugg et al., 2003). Les entreprises, de taille modeste, sont souvent des sociétés locales, dont le contrat avec la municipalité assure l’existence d’un marché potentiel suffisant à long terme. Les investissements sont réalisés par la municipalité conservant l’autorité et le pouvoir de décision, seule l’exploitation est confiée à l’entreprise. Ce système favorise le développement des petites entreprises locales. Par exemple, la ville de Lima au Pérou est divisée en 43 districts, où des entreprises privées, de tailles variables, sont en contrat avec les services de propreté des districts (Baud et al., 2001).
Dans certaines villes du Sud l’on assiste à une gestion communautaire des déchets. Les différentes associations de quartiers et leurs représentants forment avec les ANG la partie communautaire de la gestion des DS. Les partenariats entre le secteur privé ou public et le secteur communautaire sont de plus en plus fréquents en raison de l’augmentation des déchets. La comparaison des prestations fournies par les différents opérateurs privés, publics, et communautaires est difficile à établir de manière fiable. Les modes de collecte, de traitement et les moyens disponibles sont rarement identiques pour un même type d’opérateur. Les ANG organisent des programmes de formation et de sensibilisation de la population ainsi que des actions de collecte ponctuelle.
Apprécions à présent les systèmes de gestion des déchets solides dans quelques capitales africaines (Follea et al., 2001) :
Accra au Ghana :
A Accra au Ghana, la gestion des déchets est assurée par un consortium, la City Country Waste Ltd (CCWL) associant des intérêts privés locaux et extérieurs avec l’appui des petites et moyennes entreprises (PME) sous – traitantes de la CCWL. Près de 80% des déchets produits sur le territoire de l’«Accra Metropolitan Assembly»
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(AMA) sont collectés gratuitement, au moyen de conteneurs publics déposés dans les quartiers : 14% par les conteneurs de AMA et 60% par ceux des 11 PME prestataires de service intervenant sur des zones prédéfinies attribuées par contrat, et rémunérées par AMA au poids livré en décharge. La collecte est effectuée porte à porte, par bennes simples, par conteneurs privatifs et par bennes tasseuses.
Rabat au Maroc :
Quant à Rabat au Maroc, chaque commune gère elle-même ses déchets. Près de 70% des déchets ménagers sont collectés dans l’agglomération. 9% sont apportées par l'entreprise concessionnaire de la collecte sur la commune d'Agdal et 52% sont collectées en régie par les 22 autres communes. La dépense collective globale, de l'ordre de 6.7 millions d'euros en 1997 est financée en quasi-totalité par les communes. La gestion de la décharge principale (Akkrach) est concédée à l'entreprise de collecte d'Agdal.
Ouagadougou au Burkina Faso :
Environ 36% des déchets produits à Ouagadougou sont enlevés par des opérateurs formels : Service Technique Municipal, PME et associations. Le rôle des associations et des PME dans la collecte est marginal (de 3% à 8%). La majeure partie des enlèvements des déchets sont gratuits (apports des producteurs aux bacs). L'enlèvement payant par ces opérateurs (porte à porte auprès d'abonnés) concerne 16% des déchets produits. Si l'on exclut le brûlage et l'enfouissement sur place par les producteurs (estimés à 6% de la production totale), il apparaît que 58% des déchets sont enlevés de manière informelle soit par les producteurs eux mêmes, soit par les charretiers individuels rémunérés par les producteurs de déchets.
Dakar au Sénégal :
L'ensemble des activités, depuis la précollecte jusqu'au stockage, sont privatisées et organisées en une seule filière, entièrement financée par l'Etat. Environ 80% des déchets de l'agglomération sont mis en décharge par une douzaine de PME. La précollecte et le nettoiement sont assurés par une centaine d’association. La maîtrise
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d'ouvrage (déléguée) du service de collecte des déchets à Dakar est aujourd'hui assurée par l'Agence pour la Propreté de Dakar (APRODAK), qui dépend du plus haut niveau du Gouvernement. La plus grande partie de la collecte est effectuée porte à porte et le reste par bacs déposés dans les quartiers. Les PME sont payées par l'Etat au poids de déchets livrés en décharge, comme à Accra, selon des tarifs par zone.
Conakry en Guinée :
Conakry est une des rares villes dans laquelle le paiement direct par les usagers du service de collecte de porte à porte a été généralisé. Une trentaine de PME collectent les déchets de leurs abonnés dans les zones qui leur sont concédées. Elles enlèvent ainsi plus de la moitié des déchets de la ville (56%). Les 4 entreprises équipées de camions déposent leurs déchets (14%) à la décharge de la Minière, située au centre de l'agglomération. Les autres déposent les 42% restant à l'aide d'environ 300 charrettes à traction humaine, dans des bacs publics évacués par le Service Public de Transfert des Déchets (SPTD). Le SPTD assure également la mise en décharge des apports directs des ménages aux bacs (12% de la production totale), et poursuit parallèlement une activité marginale de collecte de porte à porte rémunérée (3%). L'organisation actuelle assure donc la mise en décharge d'environ 71% des déchets produits à Conakry, dont 59% sont enlevés contre paiement direct à l'entreprise de collecte.
Quant au Nord, l’on y assiste de plus en plus à la mise en place des mécanismes et outils pour réduire la production des déchets à la source.
Selon l’ADEME (2005), dans une optique de réduction des déchets à la source19, deux instruments sont à envisager :
- la redevance incitative ;
19 Pour minimiser la production des déchets on peut appliquer la stratégie des 4 "R" : Réduire la consommation et les déchets, par exemple en choisissant des produits en vrac, peu emballés ; Réparer les objets cassés, et acheter des objets démontables et réparables ; Réutiliser les objets aussi longtemps que possible et éviter les produits jetables à utilisation unique ; Recycler lorsque on ne peut plus réparer ou réutiliser un objet et privilégier l'achat de produits recyclables (papier, verre). Source : www.ekopedia.org
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- et une taxe amont payée par les producteurs sur le « contenu déchets » de leurs produits.
La taxe amont a le mérite d'être différenciée par matériaux, et donc de pouvoir sanctionner de manière plus juste le dommage environnemental qui sera causé par ce déchet. De plus, elle n'incite pas les consommateurs à l'élimination inappropriée. Son principal défaut est cependant de n'impliquer les consommateurs que par le biais de leurs choix d'achats.
Selon Glachant (2004), des travaux de modélisation récents indiquent que la recherche de l'optimum social dans la gestion des déchets conduit à une combinaison de ces deux instruments (redevance incitative et taxe sur la pollution), le taux optimal de la taxe amont étant décroissant avec la proportion de communes ayant opté pour la redevance incitative, et que la recette de cette taxe amont doit être reversée aux communes sous peine de distorsion de leurs choix tarifaires.
Présentons à présent quelques expériences européennes en matière de redevance incitative :
En Belgique, la redevance incitative est très largement diffusée en Wallonie, sous des formes variées, avec en général une part fixe et une part variable. Fabienne Lebizay, attachée à l'office wallon des déchets en Belgique affirmait :
« En règle générale, nous constatons une nette diminution de la quantité des ordures ménagères brutes collectées dans les communes qui sont soit passées d'un système non payant à un système de sacs payants, soit d'un système de sacs payants à un système de conteneurs ou de bacs. Parallèlement, les collectes sélectives de ces communes augmentent mais dans une moindre proportion! »
Certaines communes prennent des mesures spécifiques d'accompagnement visant à assurer une meilleure transition vers les nouveaux modes de tarification et une incitation supplémentaire par la récompense de « bons » comportements, avec
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notamment des taxes sur les dépôts sauvages, des redevances pour le ramassage des encombrants, des règlements octroyant des sacs poubelle gratuits ou des primes pour la fréquentation des parcs à conteneur. Les communes sont incitées à la réduction des quantités de déchets produits par des prélèvements sanctions si ces quantités dépassent un seuil20. Une grande majorité des communes utilise des sacs payants.
En Irlande, depuis janvier 2005 une loi rend obligatoire l'application d'une tarification des déchets ménagers selon le principe « Pay as you throw ». Une action pilote a été menée à West Cork, avec des fortes baisses des déchets récoltés et peu d'élimination inappropriée relevée (essentiellement des déchets jetés dans les bacs des voisins); un sondage a bien évidement identifié 72 % d'avis favorables pour le système « Pay as you throw » qui est en fait est un impôt, une taxe.
En Allemagne, la redevance est largement diffusée et est le plus souvent incitative. En général, les communes optent pour une part fixe et une part variable fondée sur un critère représentant la notion de service rendu. Ces critères varient entre les communes et sont en général le volume du conteneur, mais peuvent aussi être la fréquence de collecte, ou des critères moins pertinents comme un tarif par immeuble ou par taille de ménage. Il est à noter que le coût du litre est souvent dégressif. Ce mode de tarification a l'avantage de moins pénaliser les familles nombreuses et va donc dans le sens de la justice sociale, contrairement à la redevance incitative traditionnelle. Par contre, l'aspect incitatif de la redevance est moindre. Les communes sont autorisées à lever des taxes ou des redevances pour couvrir leurs coûts de gestion des déchets. La loi sur la prévention et la valorisation des déchets de 1986 introduit les notions de gestion intégrée, de causalité « pollueur – payeur » et de collaboration entre les divers acteurs.
La France quant à elle ne mène pas vraiment de politique de prévention, elle privilégie la valorisation des déchets. En France, la gestion et l'élimination des déchets ménagers et assimilés sont prises en charge par les communes. Le financement provient des
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impôts locaux payés par les habitants. Le principe du « pollueur payeur » est encore peu appliqué : on peut citer l'exemple des prospectus publicitaires dans les boites aux lettres. En ce qui concerne les emballages, les industriels contribuent financièrement à la prise en charge des emballages usagés (le « Point vert ») par le biais d'un organisme qui favorise la collecte et la valorisation des emballages : Éco-Emballages ou Adelphe pour les déchets ménagers, Cyclamed pour les médicaments. Les industriels peuvent aussi prendre en charge directement les emballages usagés, mais cette solution est peu développée. Enfin, ils peuvent aussi proposer leurs déchets via une Bourse des déchets aux autres industriels pour lesquels ces déchets deviennent des matières premières. Lorsque l'industriel est forcé de reprendre les déchets produits, le coût est répercuté dans le prix d'achat. C'est par exemple le cas pour les pneus : le prix d'achat comprend une contribution au traitement du pneu usagé.
La répartition géographique de la redevance incitative est pour le moins inégale en Europe, avec des pays beaucoup plus avancés que d'autres. Les peuples germaniques (Allemagne, Autriche, Suisse alémanique) sont beaucoup plus avancés que les pays latins (la diffusion est moindre en Suisse romande, anecdotique en France, l'Italie est très en retard, aucun cas n'a été relevé en Espagne…).
Le pays qui fait exception dans la carte de l'Europe est incontestablement le Danemark, pays scandinave où la redevance incitative est très peu implantée, malgré des expériences pilotes aux résultats tantôt très encourageants, tantôt catastrophiques. Sans entrer dans une étude approfondie de l'influence des cultures locales sur la diffusion et le succès de la redevance incitative, on peut supposer que des caractéristiques favorables sont la discipline et la sensibilité aux questions environnementales. Mais seulement, la mise en place de tous ces mécanismes incitatifs qui visent à mieux gérer les déchets ne peut que se faire qu’avec l’appui de plusieurs acteurs aussi bien locaux qu’institutionnels.
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2) Les acteurs de la gestion des déchets solides
Les aspects généraux de la gestion des déchets incombent généralement au ministère en charge de l’environnement ou de l’écologie. Mais en Afrique beaucoup d’autres
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acteurs sont impliqués dans la filière de gestion des déchets. Il s’agit : des acteurs institutionnels (Ministères, Communes, Institutions de recherche), des acteurs non gouvernementaux (ONG et associations), des usagers (les populations), des sociétés privées et des bailleurs de fonds internationaux (FMI et Banque Mondiale) dont l’influence est déterminante.
Les acteurs institutionnels
Selon le Partenariat pour le Développement Municipal (PDM, 2003), malgré l’absence d’une stratégie nationale de gestion des déchets, en dehors du ministère en charge de l’environnement ou de l’écologie, plusieurs autres départements ministériels interviennent dans la gestion des déchets en Afrique.
Ce sont en général :
- le ministère en charge de l’Intérieur et de la décentralisation, le tuteur des municipalités ;
- le ministère en charge de l’Agriculture, responsable du contrôle des engrais ;
- les ministères en charge des Mines, de l’eau et de l’énergie, responsables des problèmes de nuisances et rejets industriels, notamment du contrôle de la pollution, des déchets industriels et de l’assainissement ;
- le Ministère en charge de la Santé Publique, impliqué dans les aspects sanitaires des déchets ;
- le ministère en charge du développement urbain ou de l’Habitat, responsables de la planification urbaine, et de la gestion de l’hygiène et salubrité, de