Neste capítulo é tratado o Plano Nacional de Educação, por meio de um pequeno histórico sobre o planejamento da educação no Brasil e discutido os Planos Nacionais de Educação aprovados a partir do ano de 2000, sendo também abordada, a partir de documentos, a construção do PMES no contexto do PNE atual e realizada a análise das metas de 15 a 18 do PMES, as comparando com as mesmas metas contidas no PNE e seu processo de implementação.
3.1-Plano Nacional de Educação
A ideia da necessidade de realização do planejamento da educação, de modo nacional, no Brasil e realizado pelo Estado, para que os problemas da educação sejam resolvidos não é recente.
Muitos pesquisadores abordam tal questão, contudo, abordarei esse tema em Saviani (2016), Cury (2011) e Monlevade (2004), para traçar um pequeno histórico sobre o Plano Nacional de Educação.
De início é importante destacar o entendimento dos autores no que se refere à ideia de plano relativo à educação:
[...] planejamento educacional é, nas diferentes circunstâncias, um instrumento de política educacional, isto é, a forma pela qual se busca implementar determinada política que se preconiza para a educação. (SAVIANI, 2016, p.204)
Um plano de Estado é um instrumento político cuja finalidade é ser um guia na tarefa de cumprir determinados objetivos dentro de uma metodologia tida como a mais pertinente para a política almejada. Um plano atende tanto a princípios quanto a regras dentro de uma determinada normatividade jurídica. Pressupõe um esforço consciente e contextualizado de metas cujo sucesso exige o conhecimento sistemático de limites, possibilidades e recursos. (CURY, 2011, p.806)
Plano de Educação: (grifo do autor) os poderes públicos, exercidos por sucessivos governos centrais, regionais e locais, desafiados pelas demandas de escolarização, projetam e executam ações, satisfazendo mais ou menos os desejos da população e os objetivos do próprio estado. Entre as intenções e os resultados das ações se estabelece uma permanente incompletude, uma maior ou menor tensão. O plano é o aperfeiçoamento científico e democrático da política. Pode-se definir um plano de educação como um conjunto de estratégias com que o poder público responde às demandas educacionais da sociedade, por meio de um diagnóstico científico e de uma escolha democrática de metas, ações e recursos que garantam a consecução dos objetivos. (MONLEVADE, 2004, p.34)
Monlevade (2004, p.35) afirma que “desde que a educação é uma política pública, existe a necessidade de se planejar e de se aconselhar”, desse modo, aponta que os projetos da corte do regente D. João, relativos à instrução pública, de 1799 trazem tal aspecto.
Segundo o autor, o processo de independência que culminou em 1822, intensifica tais discussões relativas às políticas de educação, todavia, as ações não tiveram desenvolvimento, eram “esparsas”, “sem sistema nem plano”, sendo que em 1834 por meio de um ato adicional à Constituição, a educação é descentralizada, ficando sob responsabilidade das províncias, exceto a educação da corte que continuava sob responsabilidade do governo central. (MONLEVADE, 2004, p.35)
O resultado desse processo foi que “das crianças em idade escolar primária no final do século, nem 20% eram matriculadas e 90% da população do Brasil se afirmava analfabeta.” (MONLEVADE, 2004, p.35)
Essa lógica se altera, principalmente, a partir da década de 1930. Saviani (2016, p.187) lembra que o “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova”, de 1932, discute a necessidade da construção de um “Plano de reconstrução Educacional”. Nesse documento, a educação é apontada como o mais grave e importante problema da nação e o Plano é tido como meio de sanar tal problema.
Para Saviani (2016, p.187), a perspectiva de Plano adotado no “Manifesto” é de um instrumento que introduz a “racionalidade científica no campo da educação” e se aproxima com a ideia de sistema educacional, uma vez que traz uma “organização lógica, coerente e eficaz do conjunto das atividades educativas levadas a efeito numa sociedade determinada”
Essas discussões influenciam o processo de elaboração da Constituição de 1934, que na alínea “a” do artigo 150 apresenta que caberia à União a fixação do plano nacional de educação, sendo que no artigo 152 estabelece que caberia ao Conselho Nacional de Educação (CNE) a elaboração do Plano,
O CNE foi criado pelo Decreto n. 19.850, de 11 de abril de 1931, sendo regulamentado pela lei 174, de 1936, tendo como função principal após sua instauração a elaboração do PNE determinado no parágrafo 1º do artigo 2º. (CURY, 2011, p.801)
Cury (2011, p.802) esclarece que para a elaboração do PNE, o CNE enviou um questionário composto com 207 pontos a instituições como sindicatos, colégios, embaixadas, associações e pessoas como catedráticos, personalidades e oficiais das forças armadas, sendo que das respostas obtidas foi elaborado um projeto com 506 artigos, sendo que o artigo 1º estabelece o plano como o “Código da Educação Nacional”. Assim, para Cury (2011, p.802) o
“Plano, a rigor também uma LDB, abrangia tudo, desde princípios até diretrizes, finalidades, modalidades, controle e financiamento.”
Contudo, o golpe de 1937 que instituiu o “Estado Novo” não permitiu a aprovação do plano que “foi retomado pelo Ministério em outras bases, sendo que uma delas será o seu desmembramento.” (CURY, 2011, p.803)
Para Saviani (2016, p.188):
[...]enquanto para os educadores alinhados com o movimento renovador o plano de educação era entendido como um instrumento de introdução de racionalidade científica na política educacional, para Getúlio Vargas e Gustavo Capanema o plano convertia-se em um instrumento destinado a revestir de racionalidade o controle político-ideológico exercido pela política educacional.
Com o processo de redemocratização em 1946, a Constituição não estabeleceu a elaboração de um PNE, mas na alínea “d” do inciso XV do artigo 5º determinou que a União deveria elaborar uma Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), que foi promulgada em 20 de dezembro de 1961 com o número 4024.
Para Saviani (2016, p.189), as duas visões contidas nesse período sobre o planejamento da educação entram em choque na construção da LDB, um primeiro grupo, “nacionalismo desenvolvimentista” que propunha que o Brasil deveria se libertar da dependência externa por meio do planejamento de seu desenvolvimento e um segundo grupo, que defendia a “iniciativa privada”, assim contrário à intervenção do Estado na economia e até mesmo no ensino.
Saviani aponta que, nessa disputa, o segundo grupo que pretendia que os recursos públicos destinados à educação ficassem ao alcance das escolas privadas, saiu vencedor, enquanto a proposta que pretendia na LDB a criação de um “sistema de ensino voltado para a realidade e as necessidades do desenvolvimento brasileiro” (SAVIANI, 2016, p.189), foi derrotada, desse modo, a LDB “ficou reduzida a instrumento de distribuição de recursos para os diferentes níveis de ensino.” (SAVIANI, 2016, p.190)
Desse modo, a referência, contida na LDB de 1961, a “plano de educação” “assume o significado estrito de forma de aplicação de determinado montante de recursos financeiros” (SAVIANI, 2016, p.190), uma vez que estabelece em seus artigos 92 e 93 a quantidade de recursos destinados ao sistema publico de ensino que deveriam ser utilizados segundo os planos criados pelo Conselho Federal de Educação (CFE) e Conselho Estaduais de Educação (CEE).
Apesar de tais características, Saviani (2016), Cury (2011) e Monlevade (2004) demonstram que havia em 1962, por parte do CFE, uma tentativa de planejamento da
educação nacional, com a criação de metas e estratégias para um PNE com normas para a aplicação de recursos federais para a educação.
Para Monlevade (2004, p.36), após 1964, tanto o CFE, quanto os CEE se tornaram cartoriais e burocráticos, “com poder para discutir, mas não para decidir políticas educacionais” e com papel reduzido “a autorizar e reconhecer cursos e escolas ou a emitir pareceres e resoluções que reproduziam a legislação da ditadura”
Para Saviani nesse período (2016, p.190), “o planejamento educacional transfere- se dos educadores para os tecnocratas”, visto que o Ministério da Educação se torna subordinado ao do Planejamento.
Cury (2011, p.804) indica que o planejamento pós 1964 era “centralizado na burocracia estatal” e no “planejamento econômico de corte tecnocrático”, sendo que a educação e toda a área social “se tornou residual nas prioridades governamentais”.
O autor ainda aponta que a Constituição de 1967 ampliou a quantidade da obrigatoriedade de anos de ensino, contudo, aboliu o vínculo de recursos financeiros para a educação escolar.
Com o fim da ditadura e o processo de redemocratização, Saviani (2016, p.191), discute o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República: 1986-1989, a partir de Kuenzer (1990), tem se a perspectiva que o plano impôs uma política de repasse financeiro de modo fragmentado, descontrolado e descentralizado a Estados e municípios pautado no clientelismo.
A Constituição de 1988 volta a trazer a referência a PNE no parágrafo terceiro do artigo 212, em que estabelece que os repasses de recursos públicos para o ensino obrigatório e no artigo 214 em que especifica a criação do PNE, de duração plurianual no sentido da articulação e desenvolvimento do ensino.
Em 1993 foi lançado o Plano Decenal Educação para Todos, tendo como foco a educação fundamental, com o objetivo principal a erradicação do analfabetismo e a universalização da educação fundamental. Tal plano foi inspirado na “Declaração Mundial sobre Educação para Todos”, fruto da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada em Jomtien, Tailândia, em março de 1990.
Esse plano “praticamente não saiu do papel”, dando a impressão de que “foi formulado mais em função do objetivo pragmático de atender às condições internacionais de obtenção de financiamento para a educação”. (SAVIANI, 2016, p.192)
Monlevade (2004, p.38) afirma que apesar de estabelecido na Constituição de 1988, o PNE precisou esperar o processo de discussão e aprovação da LDB, um processo
lento e complexo, no qual o texto aprovado na lei 9394, em 20 de dezembro de 1996, em muito ficou aquém do texto proposto inicialmente.
Essa LDB trazia a questão do PNE no inciso I, do artigo 9º, no qual estabelece que União em regime de colaboração com Estados, Distrito Federal e municípios elaborará o PNE, sendo no parágrafo 1º, do artigo 87 estabelece o prazo de um ano à União para publicação do PNE.
Em meados de 1997 o MEC divulgou um documento denominado Plano Nacional de Educação, documento esse que deveria auxiliar na elaboração do PNE.
Saviani aponta que esse documento:
[...] se limitou a reiterar a política educacional que vinha sendo conduzida pelo MEC e que implica na compressão dos gastos públicos, a transferência de responsabilidades, especialmente de investimento e manutenção do ensino para estados, municípios, iniciativa privada e associações filantrópicas, ficando a União com as atribuições de controle, avaliação, direção e, eventualmente, apoio técnico e financeiro de caráter subsidiário e complementar. (SAVIANI, 2016, p.197)
Assim, tal como o Plano Decenal de Educação para Todos, a proposta de PNE do MEC “revela-se como instrumento de introdução da racionalidade financeira na educação” (SAVIANI, 2016, p.204)
Saviani (2016, p.276) demonstra que além da proposta do MEC, fora produzida uma proposta alternativa para o primeiro PNE. Nessa proposta a necessidade de implantação do sistema nacional de educação e a ampliação dos recursos investidos na educação, com a elevação do percentual do PIB investido em educação, são os pontos centrais e irradiadores das demais metas. Tal proposta foi protocolada na Câmara dos Deputados como Projeto de Lei (PL) nº4155/1998 anteriormente à proposta do governo PL nº 4173/1998.
Com a maioria no Congresso, o governo controlou a Comissão de Educação, Cultura e Desporto e, assim, nessa Comissão foi apresentado um projeto substitutivo, pautado no projeto do governo para discussão. (SAVIANI, 2016)
Após muitas discussões e emendas entre 1998 e 1999, o PL do governo, contando com o voto contrário dos deputados do Partido dos Trabalhadores (PT), foi aprovado na Comissão e passou a tramitar sob regime de urgência no plenário da Câmara em abril de 2000.
Nas discussões e audiências públicas sobre o PL houve “preponderância na participação de técnicos vinculados às posições oficiais” do governo, sendo que os representantes da sociedade civil apesar de ouvidos não tiveram “seus pleitos levados em conta no texto aprovado.” (SAVIANI, 2016, p.276)
Em junho de 2000 o substitutivo da Comissão de Educação foi aprovado na Câmara e enviado ao Senado sob o número 42/2000, tramitando na Comissão de Educação do Senado e aprovado na integra em 14 de dezembro de 2000. O PNE encaminhado a sansão presidencial recebeu 9 vetos e foi instituído na lei nº10172, de 9 de janeiro de 2001.
Com relação ao PNE 2001-2010, Saviani (2016, p.280) demonstra que as metas e estratégias aprovadas no PNE, apresentam uma série de controvérsias: por vezes detalhadas, por vezes genéricas e ambíguas, principalmente com relação à questão dos prazos de implementação e financiamento, além de serem um número muito grande (295). Assim há “um alto índice de dispersão e perda do senso de distinção entre o que é principal e o que é acessório”.
Como os vetos o governo incidiram sobre a questão do financiamento do PNE, inviabilizou a grande maioria das diretrizes e metas propostas, se tornando uma “carta de intenções”. (SAVIANI, 2016, p.286)
Cury (2011, p.805) identifica que a questão da falta de financiamento “tornou os Estados e Municípios lenientes na produção de seus respectivos planos de educação”.
Desse modo, os autores demonstram que até o PNE 2001-2010, o histórico de construção e implementação dos Planos Nacionais de Educação no Brasil não apresenta um motivo de profundas comemorações, o que deveria servir de lição a ser aprendidas para que o próximo PNE não aprofunde esse histórico de frustrações.
Antes da discussão sobre o PNE 2014-2024, é importante destacar que após o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), do PSDB, o PT assume o governo com o presidente Luis Inácio da Silva. Entretanto apesar de ter defendido o PL de PNE da oposição, que não fora aprovado, e sido contrário aos vetos do governo FHC ao PNE, o governo do PT não derruba os vetos ao PNE do governo anterior, nem promove o processo de avaliação do PNE datado para 2004. Ao invés disso lança o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). (SAVIANI, 2007)
PDE aparece como um grande guarda-chuva que abriga praticamente todos os programas em desenvolvimento pelo MEC. Ao que parece, na circunstância do lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) pelo governo federal, cada ministério teria que indicar as ações que se enquadrariam no referido Programa. (SAVIANI, 2007, p.1233)
O PDE foi criado pelo Ministério da Educação (MEC), sendo um plano plurianual (2008/2011) que, segundo Krawczyk (2008, p.801), estabelece 52 ações que se relacionam aos diferentes níveis de ensino e engloba a atuação do MEC em sua totalidade com o “objetivo comum de melhorar a qualidade da educação”.
Saviani (2007, p.1239) demonstra que o PDE na realidade não é um plano:
Confrontando-se a estrutura do Plano Nacional de Educação (PNE) com a do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), constata-se que o segundo não constitui um plano, em sentido próprio. Ele se define, antes, como um conjunto de ações que, teoricamente, se constituiriam em estratégias para a realização dos objetivos e metas previstos no PNE. Com efeito, o PDE dá como pressupostos o diagnóstico e o enunciado das diretrizes, concentrando-se na proposta de mecanismos que visam à realização progressiva de metas educacionais.
Souza e Menezes (2017, p.8) notam que junto com o PDE foram correlacionados outros dois planos: o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação e o Plano de Ações Articuladas (PAR), sendo o primeiro estabelecido um conjunto de 28 diretrizes “calçado em ações descentralizadas” por meio do regime de colaboração entre União, estados, município e Distrito Federal e participação sociedade civil, enquanto o segundo visa que as metas do primeiro sejam implementadas, por meio da elaboração de diagnóstico local.
Os autores observam que há uma desvinculação entre PDE e PNE assim:
[...] sem colocar em questão a conjunção ou disjunção entre os seus objetivos e metas, ou seja, sem problematizar o eventual caráter complementar ou suplementar desses dois planos, a possibilidade de ocorrer superposição de objetivos e metas, ou mesmo a mútua exclusão.(Souza; Menezes, 2017, p.10)
Nesse contexto em 2010, último ano de vigência do PNE, foi realizada a I Conferência Nacional de Educação (CONAE), organizada pelo MEC com o título “Construindo o Sistema Articulado de Educação: o Plano Nacional de Educação: diretrizes e estratégia de ação” que reuniu cerca de quatro mil participantes e em sua Planária Final aprovou 677 propostas. (SAVIANI, 2016, p.326)
No final de 2010, com base nos debates da I CONAE, o PL sob o nº8035/2010 foi enviado ao Congresso. O projeto tramitou na câmara dos deputados e recebeu um grande número de emendas, sendo aprovado na Câmara em 26 de junho de 2012, entretanto, devido às alterações ocorridas no Senado o projeto retornou a Câmara em 31 de dezembro de 2013, sendo aprovado em 25 de junho de 2014. (SAVIANI, 2016, p.329)
Na atual conjuntura, muitas instituições têm se dedicado à avaliação constante do PNE, exemplo são os sítios eletrônicos “Observatório do PNE” e “De olho nos planos”, apesar de posições diferentes com relação ao PNE, convergem no processo no sentido da indicação dos problemas de sua implementação.
No sítio eletrônico “Observatório do PNE”, uma entrevista realizada pela instituição “Conviva Educação” com Alessio Costa Lima, presidente da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), em abril de 2019, demonstra essa questão:
Em 2019, na metade da vigência do Plano Nacional de Educação e em cinco anos de trabalho, nenhuma das 20 metas foi alcançada e algumas estratégias foram atingidas. (LIMA, 2019)
Na publicação do sítio eletrônico “De olho nos Planos”: “Municípios alteram metas e estratégias dos planos de educação”, Abe (2018) demonstra como muitos estados e municípios realizaram, durante o processo de monitoramento e avaliação de seus planos em 2017, adequações no sentido do aumento de prazos, retirada ou diminuição das projeções de suas metas e/ou estratégias.
O documento “Plano Nacional de Educação: 5 anos de descumprimento: análise da execução dos artigos, metas e estratégias da lei 13.005/2014” (CARA, 2019), traz um balanço do cumprimento dos dispositivos, metas e estratégias do PNE 2014-2024, e foi publicado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, durante a Semana de Ação Mundial 2019. Nele foi constatado que das 20 metas do PNE, apenas 4 estavam sendo implementadas parcialmente, na fala do coordenador geral da Campanha Nacional pelo Direito à Educação16:
A educação está escanteada no Brasil desde 2015, a partir dos cortes de Joaquim Levy. Há uma clara limitação econômica obstruindo a realização do PNE, mas diante da crise iniciada em 2014, todas as decisões políticas tomadas desconsideram a consagração do direito à educação, especialmente sob Michel Temer. E isso tende a piorar com Jair Bolsonaro, inviabilizando o cumprimento do PNE até 2024. (CARA, 2019)
Tais constatações remetem a um ponto crucial no processo de planejamento da educação no Brasil, que é a questão do financiamento da educação que tem como principal mecanismo o FUNDEB.
Cury (2018) aponta que no PNE não há correlação entre as metas e estratégias e a suas fontes de financiamento, sendo que o veto nas diretrizes orçamentárias ao “custo-aluno- qualidade inicial” e a implementação da Emenda Constitucional 95 (EC 95) inviabilizam a implementação do PNE.
Amaral (2016) expõe o cenário do financiamento da educação brasileira para os próximos 20 anos marcados pela EC 95, que congela nos valores de 2016 todas as despesas da União. Segundo o pesquisador, os gastos com manutenção e desenvolvimento do ensino estarão limitadas, pela variação da inflação do anterior medida pelo IPCA, sendo que o aporte
16
PNE chega à metade de seu período de vigência com 16 metas estagnadas e 4 com avanço parcial. Campanha Nacional pelo Direito à Educação, São Paulo, 27 de maio de 2019. Disponível em: <http://campanha.org.br/educacao-infantil/pne-chega-a-metade-de-seu-periodo-de-vigencia-com-16-metas- estagnadas-e-4-com-avanco-parcial/>. Acesso em 01 jun. 2019.
de novos recursos como dos royalties do petróleo, um futuro imposto sobre grandes fortunas, ou imposto sobre heranças é descartado.
Mesmo sem essas medidas, Davies (2008), Ramos (2011), Fernandes e Fernandes (2013) já demonstravam que os recursos do FUNDEB (que não foi afetado pela EC 95), são insuficientes, uma vez que o art.7º da lei do FUNDEB que estabelece que 60% do arrecadado no fundo sejam investidos na valorização dos profissionais da educação como salário, tem essa porcentagem superada em diversos estados e municípios, mas nem assim há garantia da valorização.
Nesse cenário, os municípios trabalham no limite máximo de seus recursos para a educação, seja na questão da manutenção e desenvolvimento da educação, seja no campo da valorização docente (PINTO, 2014).
Sendo um processo em curso, a avaliação final do atual PNE ainda não pode ser feita, entretanto as notícias veiculadas por sítios eletrônicos que acompanham a implementação do plano e as pesquisas realizadas nos últimos anos, não nos permitem entusiasmo e indicam que o atual PNE caminha para o insucesso dos PNEs anteriores, asfixiados pela falta de recursos e falta e vontade política.
É nesse contexto que os planos municipais de educação foram desenvolvidos nos municípios e vem sendo implementados, uma vez que o artigo oitavo do PNE determinou que estados e municípios teriam o prazo de um ano, após a aprovação do PNE, para aprovar em suas respectivas câmaras seus planos de educação, contexto esse que se aplica também ao caso do PMES.
3.2- O Processo de Construção do Plano Municipal de Educação de Sumaré
O Plano Municipal de Educação de Sumaré (PMES) foi o primeiro plano