Les questions relatives au développement de l’épargne retraite

Le scénario recherché par le législateur en 2003 était un développement de l’épargne retraite permettant de compléter la retraite par répartition pour les personnes, en particulier les cadres et les non salariés, ne bénéficiant pas d’un taux de remplacement suffisamment élevé, sans pour autant concurrencer les régimes de retraite obligatoires. Les données récentes montrent qu’il est à ce jour respecté et qu’il existe encore une marge de développement pour l’épargne retraite, laquelle offriraient une opportunité de diversification et d’amélioration du couple rendement/risque du système de retraite au regard d’une architecture exclusivement centrée sur les régimes de retraite par répartition.

Plusieurs questions méritent néanmoins d’être soulevées concernant, d’une part, certaines caractéristiques des produits d’épargne retraite, d’autre part, le développement de ces produits d’épargne.

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La FFSA se fonde sur les déclarations de ses adhérents, ce qui peut poser des difficultés de collecte des informations auprès d’entreprises d’assurance de petite taille qui ne disposent pas toujours des outils statistiques nécessaires. En outre, les chiffres de la FFSA n’intègrent pas les contrats gérés par les mutuelles et les institutions de prévoyance.

2.1. Les caractéristiques des produits d’épargne retraite

2.1.1. Une simplification souhaitable de l’ensemble des dispositifs d’épargne retraite

Il serait souhaitable de simplifier l’ensemble des dispositifs d’épargne retraite pour en accroître la lisibilité. Ainsi, les règles applicables à l’épargne retraite sont actuellement dispersées dans au moins cinq Codes (des impôts, des assurances, de la mutualité, de la sécurité sociale et du travail). L’idée de regrouper l’ensemble dans un texte unique devrait toutefois être mise en balance avec les contraintes associées à la création d’un nouveau code, compte tenu du nombre déjà important de codes existant en France (soixante-deux) et, notamment, des risques de duplication avec les autres codes. En tout état de cause, une certaine stabilité des règles devrait être recherchée.

2.1.2. Sortie en rente ou sortie en capital

Un dispositif d’épargne ne peut théoriquement être considéré comme un pur produit de retraite que si la sortie en rente est obligatoire. La sortie en rente peut néanmoins soulever des problèmes d’équité puisque ceux qui ont une espérance de vie courte et qui sont souvent les plus modestes bénéficient de la rente moins longtemps que ceux qui ont une espérance de vie plus élevée, généralement les plus aisés.

Or, la fiscalité de l'épargne ne favorise pas les produits à sortie en rente viagère, pourtant les mieux adaptés à la préparation de la retraite. Dans le cas du PERCO, la sortie en rente est même découragée, puisque soumise à la fiscalité des pensions alors que la sortie en capital est exonérée de toute imposition sur le revenu. Fin 2005, la DREES dénombrait 1 263 sorties en capital d’un PERCO, principalement pour l’acquisition d’une résidence principale, d’un montant moyen de 3 012 euros. La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement autorise également, dans son article 35, une sortie en capital pour les retraités détenteurs d’un PERP et désireux d’acquérir, en primo accession, une résidence principale. Une plus grande neutralité fiscale entre les sorties en rente et en capital devrait être recherchée. Une meilleure incitation à la sortie en rente des produits d’épargne retraite se justifierait d’autant plus que les souscripteurs tendent à sous-estimer leur espérance de vie.

2.1.3. Part des placements investis en actions

Les actions sont un actif a priori bien adapté à la préparation de la retraite dans la mesure où, comparées aux obligations sur longue période, elles rapportent plus en moyenne, sont relativement immunes à l’inflation et ne sont pas nécessairement plus volatiles47.

Or, seulement 15 % des cotisations et des encours des placements d’épargne retraite sont investis en actions. Le faible taux de détention des actions par les ménages français serait par ailleurs responsable d’un surcoût de financement des entreprises françaises, car celles-ci ont alors davantage recours aux investisseurs étrangers, lesquels exigent une prime de risque pour placer leur épargne en dehors de leur pays d’origine.

Compte tenu de la volatilité du rendement réel des actions à court terme, ce mode de placement ne devrait être encouragé que pour les plans susceptibles de couvrir une longue

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Tanay A. (2002), « Les actions plus rémunératrices que les obligations et l’or au XXe siècle », Insee Première n°827.

période et par conséquent souscrits par des salariés relativement jeunes. À cet égard, il est intéressant de rappeler que, s’agissant du PERP notamment, il existe des règles de réduction progressive de l’exposition des encours aux actions au fur et à mesure que l’on se rapproche de l’âge de la retraite et que les règles prudentielles doivent être appliquées tout particulièrement dans cette matière.

2.2. Le développement de l’épargne retraite

2.2.1. Fiscalité et égal accès à l’épargne retraite

Le Conseil s’interroge également sur les moyens de favoriser un accès plus large au dispositif d’épargne retraite.

Le régime fiscal des dispositifs d’épargne retraite consiste en une exonération, parfois dans la limite d’un plafond individuel, à l’entrée (déduction du montant de l’épargne du revenu imposable) et en une fiscalisation des rentes à l’impôt sur le revenu à la sortie. Un tel régime n’accorde aucun avantage fiscal immédiat aux foyers non imposables et les foyers peu imposés ne bénéficient que faiblement de la déductibilité des sommes épargnées. De fait, 85 % des foyers déclarant détenir un produit d’épargne retraite sont imposables.

S’il était choisi d’inciter les foyers qui sont peu ou pas imposés à recourir à l’épargne retraite, un crédit d’impôt à l’entrée sur un pourcentage déterminé du montant investi ou un abondement de l’État pourrait être étudié. Une telle mesure s’inscrirait cependant dans une optique de contribution financière nette de l’État et non plus de neutralité intertemporelle liée à l’imposition différée. Son coût pour les finances publiques mériterait alors d’être examiné précisément.

2.2.2. Épargne salariale, épargne retraite et exonérations de cotisations sociales

Le développement de l’épargne salariale en entreprise (intéressement, participation, plans d’épargne d’entreprise)48 n’est pas sans conséquence sur le développement de l’épargne retraite puisque la participation et l’intéressement, à titre optionnel, sont investis dans des produits d’épargne retraite tels que le PERCO et qu’un tiers des détenteurs d’épargne en entreprise indiquaient début 2004 qu’ils comptaient garder cette épargne jusqu’à la retraite. À cet égard, la loi de février 2001, qui a permis aux salariés des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises d’accéder à la participation financière via les plans d’épargne interentreprises, et la loi pour le développement de la participation et de l’actionnariat salarié du 30 décembre 2006, qui crée un « intéressement de projet » au bénéfice des salariés travaillant dans des entreprises concourant à un projet commun, devraient réduire les disparités d’accès à l’épargne entre les salariés des petites entreprises et les salariés des grandes entreprises.

La participation et l’intéressement visent à faire participer les salariés aux résultats des entreprises et à récompenser les efforts de productivité réalisés, sans rigidifier les coûts de production. Ils devraient donc exercer un effet favorable sur l’emploi et les équilibres macro- économiques et l’encouragement au développement de ces dispositifs s’en trouve justifié.

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En 2005, 8,4 millions de salariés du secteur marchand non agricole ont accès à au moins un dispositif d’épargne salariale et 6,6 millions d’entre eux ont perçu une prime au titre de l’épargne salariale cette année-là représentant plus de 14 milliards d’euros.

On peut toutefois s’interroger sur la forme que prend cet encouragement, avec notamment des exonérations de cotisations sociales, dans la mesure où l’épargne salariale pourrait se substituer en partie au salaire direct, ce qui pèserait à terme sur le financement des régimes de retraite obligatoires, notamment sur les cotisations aux régimes complémentaires assises sur les tranches supérieures au plafond de la sécurité sociale.

De façon plus générale, le Conseil juge nécessaire d’analyser les différentes incitations fiscales et surtout sociales, leur finalité et leurs effets sur le financement de la protection sociale en général et des retraites en particulier.

À cet égard, la Cour des comptes a dressé un état des lieux des niches sociales dans son rapport sur la sécurité sociale en 2006 et a procédé à l’évaluation de l’incidence sur les recettes du régime général des divers dispositifs en cause.