LE FONDS DE RESERVE POUR LES RETRAITES

Comme d’autres pays auparavant, dont la Suède, le Canada ou les États-Unis, la France a créé, en 1999, un Fonds de réserve pour les retraites (FRR). La question se pose de savoir quel rôle on entend faire jouer précisément au FRR et, en conséquence, quelle politique d’abondement doit être suivie au cours des prochaines années.

1. La situation actuelle du Fonds de réserve pour les retraites

1.1. Le rôle et les moyens assignés au Fonds de réserve pour les retraites

Selon la loi du 17 juillet 2001, qui crée un établissement public de l’État à caractère administratif dénommé « Fonds de réserve pour les retraites »39, le FRR a pour mission de gérer les sommes qui lui sont affectées afin de constituer des réserves destinées à contribuer à la pérennité des régimes de retraite. Toujours selon la loi, les réserves sont constituées au profit exclusif du régime général et des régimes alignés (régimes des artisans, des commerçants et des salariés agricoles)40 et les sommes affectées au FRR sont mises en réserve jusqu’en 2020.

Ces sommes proviennent :

- de fractions de prélèvements sociaux (contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés, 65 % du prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et de placement) ; - des excédents éventuels du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) et de la branche

vieillesse du régime général (CNAV) ;

- du produit de cessions d’actifs (privatisations, cessions de parts des Caisses d’épargne, produit des ventes des licences de téléphonie mobile UMTS) ;

- de dotations de natures diverses ;

- et du produit des placements des actifs du Fonds.

L’objectif assigné au FRR a clairement été annoncé à sa création : mieux répartir dans le temps (avant et après 2020) et entre les générations les efforts financiers nécessaires pour assurer la pérennité financière des régimes éligibles. Il s’agit de lisser les hausses de prélèvement à destination du financement des retraites, dans la phase d’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du baby-boom. Le FRR a vocation, dans ce cadre, à être temporaire : il accumule des réserves au moins jusqu’en 2020 puis les reversent, intérêts compris, aux régimes éligibles, ceci jusqu’à un horizon qui pourrait être, par exemple, 2040 (annoncé au moment de la mise en place du FRR) ou 2050 (selon les travaux du Conseil présentés dans son rapport de mars 2006).

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À sa création dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le FRR n’était qu’une section spéciale du Fond de solidarité vieillesse (FSV).

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1.2. La situation financière du Fonds de réserve pour les retraites

Parmi les ressources du FRR, seule la fraction de la contribution de 2 % sur les revenus de placements et du patrimoine constitue une ressource pérenne et régulière du FRR41. Ce dernier n’a bénéficié d’excédents du FSV qu’en 2001. Les versements au titre des excédents de la CNAV sont également incertains. Enfin, aucune ressource exceptionnelle n’est venue abonder le Fonds depuis 2002. Aussi, les abondements sont inférieurs aux gains financiers des placements du FRR depuis 2006.

Le montant des actifs du FRR représentait 33,8 milliards d’euros au 30 septembre 2007.

2. Les abondements futurs du Fonds de réserve pour les retraites

En pratique, la chronique des décaissements du FRR dépendra des autres mesures qui seront prises pour couvrir in fine les besoins de financement des régimes, soit par un accroissement des recettes, soit par un ralentissement des dépenses. En effet, le FRR ne doit en aucun cas, compte tenu de son caractère transitoire, dispenser les régimes des adaptations nécessaires mais il peut permettre à la fois de rendre ces adaptations plus progressives et d’éviter de reporter sur les générations futures des charges trop lourdes. Ce faisant, le FRR représente un message positif adressé aux générations futures.

Ainsi, avec une montée en charge entre 2000 et 2020 et des décaissements sur la période 2020-205042, le FRR est susceptible de peser sur les charges des générations actives entre 2000 et 2020 et, au contraire, de favoriser les générations actives entre 2020 et 2050. C’est au regard de ces transferts que doit être défini le rôle du FRR, en s’interrogeant notamment sur la meilleure façon de les mettre en œuvre.

La question du niveau souhaitable des réserves du FRR en 2020 dépend ainsi des objectifs en termes de montant et de modalités de mise en œuvre de ces transferts. Si, au moment de la mise en place du FRR, un objectif chiffré de 1 000 milliards de francs (environ 150 milliards d’euros) avait été annoncé par le Premier ministre de l’époque, M. Jospin, il apparaît plus adapté de raisonner en termes relatifs, par rapport aux besoins de financement que les réserves devront contribuer à réduire après 2020.

Ainsi, selon les résultats des projections du Conseil publiés en mars 2006, les réserves accumulées au FRR en 2020 pourraient représenter l’équivalent de 15 % à 30 %, selon l’hypothèse de taux de chômage retenue, de la somme actualisée des besoins de financement des régimes éligibles au FRR entre 2020 et 205043. Ces proportions correspondent à des moyennes sur la période de décaissements du FRR car, pour éviter une forte hausse du taux de cotisation à l’extinction du Fonds, il serait nécessaire que la part du besoin de financement prise en charge par le FFR soit, à partir d’une certaine date, décroissante et tende vers zéro en 2050. Ces perspectives ont été dressées sans tenir compte d’éventuelles ressources

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Elle a généré 1,5 milliard d’euros en 2006.

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Le modèle d’allocation stratégique du FRR a toutefois été calibré sur la base d’une hypothèse de décaissements entre 2020 et 2040.

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exceptionnelles pouvant abonder le FRR et les réserves accumulées dépendent des excédents éventuels de la CNAV et du FSV, donc de l’évolution du taux de chômage44.

Les projections du FRR n’ont pu être actualisées. Les nouvelles projections du FSV et de la CNAV, avec des perspectives plus dégradées à l’horizon de 2020 et une situation moins défavorable à plus long terme par rapport aux résultats publiés en mars 2006 (voir annexe 2), suggèrent néanmoins que les abondements du FRR, toutes choses égales par ailleurs, seraient révisées à la baisse et qu’il en serait de même pour les besoins de financement des régimes éligibles après 2020.

Le Conseil observe que le rythme d’abondement du FRR a été jusqu’à maintenant inférieur à celui qui avait été initialement envisagé et rappelle que la crédibilité du FRR sera d’autant mieux assurée que la part des ressources pérennes, actuellement limitée à la fraction de la contribution de 2% sur les revenus de placement et du patrimoine, sera plus importante. Il va de soi que le montant de ces ressources doit être défini en adéquation avec les missions du FRR. La réflexion sur la nature des ressources mérite d’être développée en s’inspirant des exemples étrangers. Compte tenu du rôle assigné au FRR, qui vise à assurer une plus grande équité entre les générations, la réflexion pourrait également s’inscrire dans le cadre plus large des préoccupations de développement durable dans le cas où serait mise en œuvre une fiscalité environnementale.

Les orientations générales de la politique de placement du FRR redéfinies par le Conseil de surveillance du FRR au printemps 200645 visent non seulement à minimiser le risque de perte en capital à l’horizon 2020, mais aussi à maximiser la probabilité de dégager sur l’ensemble de la période une performance au moins équivalente à 4,4 % en nominal, correspondant au coût des ressources publiques affectées au FRR et donc non utilisées pour désendetter l’État. Cette probabilité est estimée à 80% avec l’allocation stratégique retenue. La gestion financière du FRR a été jusqu’à présent performante puisque, depuis le démarrage de ses investissements en juin 2004, la performance nette annualisée du FRR a été de 9,9 % en nominal, certes dans un contexte de marchés financiers dynamiques en moyenne sur la période.

Il reste qu’une stratégie de financement stable pour le FRR, garante de meilleures performances financières, exigerait une plus grande visibilité dans les abondements et les décaissements.

Par ailleurs, ne pas chercher à préciser le plus tôt possible le rythme annuel des décaissements et, en particulier, la durée de vie du FRR peut conduire au choix d’une allocation stratégique non optimale, à des rendements financiers des placements plus faibles et, en conséquence, à de moindres réserves en 2020. En outre, le fait de ne pas préciser le plus tôt possible le rythme annuel des décaissements pourrait conduire le gouvernement, en place en 2020, à utiliser les ressources du Fonds trop rapidement, au détriment des générations suivantes. Il est cependant difficile de définir précisément aujourd’hui la chronique future des décaissements du FRR car celle-ci devrait dépendre des besoins de financement supplémentaires des régimes éligibles après 2020 et donc des mesures qui seront finalement prises pour équilibrer les régimes d’ici 2020.

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Le montant des réserves en 2020 serait compris entre 67 milliards d’euros 2003 (taux de chômage de 9 %) et 127 milliards d’euros 2003 (taux de chômage de 4,5 % à partir de 2015).

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