Chapitre 1 : La fabrique narrative du Grenelle
3. L’énonciation de deux lignes
3.4. Les négociations
La phase dite des « négociations » du Grenelle s’ouvrait donc alors que trois récits
sur le développement autoroutier étaient portés par des coalitions d’acteurs
différentes : les discussions du groupe de travail n°1 du Grenelle avaient fait émerger
une ligne narrative sur la priorité accordée aux alternatives à la route et la nécessité
d’un nouveau schéma national des infrastructures de transport ; l’idée d’un moratoire
restait défendue par les représentants des O.N.G. ; et un récit que l’on peut qualifier de
« normatif » sur le développement routier et autoroutier circulait entre des acteurs
classiquement partie-prenante de la politique autoroutière mais non représentés dans
le Grenelle, comme les parlementaires ou bien l’administration.
Cette sous-partie détaille les mécanismes de l’affrontement et des négociations
autour de ces différents récits dans l’optique de saisir les lignes narratives finalement
stabilisées et énoncées lors des tables rondes du Grenelle.
Alors que jusque là les documents du Grenelle ne comportaient pas de
dispositions normatives vis-à-vis des autoroutes, deux articles publiés sur LeMonde.fr
242et dans l’AFP
243le 17 octobre montrent un changement. Ces deux articles avaient pour
trame générale l’idée qu’une négociation était alors en cours entre les différents acteurs
du Grenelle. A ce titre, Le Monde.fr avait mis en ligne deux documents de travail pour
illustrer les évolutions dans les discussions, pour conclure que face aux O.N.G. le
Ministre « entrouvr[ait] la porte à la négociation ». Il était notamment mentionné que les
éléments relatifs au développement autoroutier ajoutés dans le dernier document
publié, à savoir la « remise en cause de la primauté de la route dans les infrastructures
de transports »
244, faisait partie des propositions les plus consensuelles, et que de ce fait
elle était conservée dans la seconde version.
242 Auzanneau, M., Grenelle de l'environnement : Jean-Louis Borloo entrouvre la porte à la négociation, Le Monde.Fr, le 17 octobre 2007.
243 NI, Grenelle: fin du "tout routier" mais la réduction de la vitesse fait débat, Agence France Presse, le 17 octobre 2007.
244 Grenelle de l'environnement : Jean-Louis Borloo entrouvre la porte à la négociation, Le Monde.Fr, le 17 octobre 2007, op. cit.
D’autres articles évoquaient quant à eux une évolution importante d’un document
à l’autre sur la question des autoroutes, et suggéraient par la même occasion que les
O.N.G. environnementales avaient été « écoutées »
245. Enfin, le fait que le terme de
« moratoire » sur les autoroutes n’avait pas été retenu, a été également noté dans un
article, tout en indiquant cependant que le « tout-routier a[vait] vécu »
246.
Les deux encadrés suivants présentent des extraits des deux documents de
travail :
b) Les transports
La rupture s’impose. Elle appelle une profonde modification de trajectoire.
Le paradigme actuel, fondé sur la priorité accordée aux infrastructures routières/autoroutières et sur le développement séparé des modes de transport doit être abandonné au profit d’une logique de développement intégré, multimodale, dans laquelle la route et l’avion deviennent des solutions de dernier recours imposées par l’état des technologies ou la géographie (concurrence intermodale favorable à l’un ou à l’autre en fonction des distances, etc.). Aujourd’hui, 83% des déplacements de personnes se font en voiture, 10% en train, et 1.5% en avion. En ce qui concerne le transport domestique de marchandises, la route assure 86% des trafics, le transport ferroviaire 12%, et le fluvial 2.3%.
Principales orientations en discussion :
L’objectif des mesures pourrait être de revenir en 15 ans au niveau de 1990, soit une réduction de l’ordre de 20% des émissions de CO2.
En matière de voyageurs, l’objectif est d’inciter les usagers de voitures particulières à utiliser les transports en commun ou des véhicules propres. En matière de fret, l’objectif visé est le transfert d’une fraction significative du trafic routier vers les modes ferroviaire, fluvial et maritime. La réalisation d'infrastructures nouvelles doit de ce point de vue aller de pair avec l’amélioration des services et de l’exploitation des réseaux.
Encadré 5 : Extrait d’un document de travail du 10/10/2007. Proposition de fil conducteur de la table ronde. Thématique : lutte contre le réchauffement climatique 247
2.2 Un changement drastique de stratégie dans les transports
245 Roquelle, S., « Grenelle » : les suggestions des associations écoutées, Le Figaro, le 18 octobre 2007.
246 Grenelle: fin du "tout routier" mais la réduction de la vitesse fait débat, Agence France Presse, le 17 octobre 2007, op. cit.
247 Ministère De L' Ecologie Du Développement Et De L' Aménagement Durables, Document de travail provisoire pour discussion - 10/10/2007, Paris, 10 octobre 2007. Publié dans Auzanneau, M., Grenelle de l'environnement : Jean-Louis Borloo entrouvre la porte à la négociation. Le Monde, le 17 octobre 2007.
Là aussi, la rupture s’impose. Il s’agit d’un changement radical d’approche, passant du principe du rattrapage autoroutier à un développement à grande échelle des transports alternatifs. Aujourd’hui, 83% des déplacements de personnes se font en voiture, 10% en train, et 1.5% en avion. En ce qui concerne le transport domestique de marchandises, la route assure 86% des trafics, le transport ferroviaire 12%, et le fluvial 2.3%.
-Le paradigme actuel, fondé sur la priorité accordée aux infrastructures routières et autoroutières et sur le développement séparé des modes de transport doit laisser place à une logique de développement intégrée, multimodale, dans laquelle la route et l’avion deviennent des solutions de dernier recours imposées par l’état des technologies ou la géographie. La capacité routière globale du pays ne doit plus augmenter, sauf pour éliminer des points de congestion et des problèmes de sécurité. Il s’agit aussi de réduire l’intensité énergétique des transports. L’objectif retenu est de réduire de 20% d’ici 2020 les émissions actuelles.
Principales orientations en discussion
2.2.1 Une cohérence d’ensemble pour les infrastructures de transport
- Créer un observatoire des transports pour évaluer les émissions selon une méthodologie commune et permettre ensuite l’affichage obligatoire des émissions de gaz à effet de serre des prestations de transport. Le promouvoir à l’échelon européen
- Réaliser d’ici mars 2008, en concertation avec les parties prenantes, le schéma national des nouvelles infrastructures de transport tous modes pour évaluer globalement leur cohérence et leur impact sur l’environnement et l’économie, avant toute nouvelle décision. De la même façon établir et évaluer une programmation régionale des infrastructures de transport (voir aussi chapitre gouvernance).
La réalisation d'infrastructures nouvelles doit aller de pair avec l’amélioration des services, de la maintenance et de l’exploitation des réseaux existants.
- Toute nouvelle ressource environnementale ciblant les gaz à effet de serre et l’énergie pourrait être affectée au financement des projets de transports alternatifs à la route et à l’aérien, et aux collectivités territoriales pour le financement des actions des plans climat-énergie territoriaux, notamment le développement des transports en commun.
Encadré 6 : Document de travail du 16 octobre 2007. Lutter contre le changement climatique – Un changement drastique de stratégie dans les transports.248
248 Ministère De L' Ecologie Du Développement Et De L' Aménagement Durables, Document de travail, Paris, 16 octobre 2007. Publié dans Auzanneau, M., Grenelle de l'environnement : Jean-Louis Borloo entrouvre la porte à la négociation. Le Monde, le 17 octobre 2007.
Les deux extraits présentent un certain nombre de similarités dans leur façon de
décrire le problème à résoudre par les mesures du Grenelle. Ils évoquent tous les deux
l’idée d’un changement de « paradigme » dans les transports au détriment du mode
routier. Dans les deux cas, le constat qui était dressé est le même, à savoir que la priorité
était jusque-là accordée au développement autoroutier en matière d'équipement en
infrastructures de transport. Ils mentionnent également un objectif en termes de
réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur des transports, qui a été
stabilisé d'une version à l'autre de ces documents. Au regard de ces deux éléments, le
Grenelle proposait de rompre avec le « paradigme actuel », en faisant de la route « une
solution de dernier recours imposée par l’état des technologies ou la géographie ». Une
description de la politique des transports était ainsi faite dans ces documents, et la
nécessité d'un changement afin de répondre aux objectifs y était affirmée. Il est à noter
que ce constat et ces objectifs ne semblent pas avoir évolués au fil des négociations et
par rapport aux productions du premier groupe de travail.
Dans le second encadré ci-dessus, qui reprend les mesures concernant le
développement des infrastructures de transport proposées dans le document le plus
récent, nous pouvons noter l'apparition de deux éléments relatifs au développement
autoroutier : d'une part trois critères encadrant l'augmentation de la capacité routière –
« La capacité routière globale du pays ne doit plus augmenter, sauf pour éliminer des
points de congestion et des problèmes de sécurité. » – ; et d'autre part un engagement
sur la réalisation d'un « schéma national des nouvelles infrastructures de transport tous
modes ». Il s’agit d'une mesure reprise des travaux du groupe n°1 qui ne figurait
pourtant pas dans la première version de la trame des tables rondes. Décrite dans le
second document comme une « orientation en discussion », elle a été finalement reprise
dans le compte rendu final des tables rondes. A cet égard, la perspective de la
construction de ce schéma, associée à l'idée d'une évaluation environnementale des
projets, a été perçue comme une forme victoire de la part de certains acteurs des
O.N.G.
249, comme nous avons déjà pu l'évoquer lors de la première partie. Cela montre la
stabilisation d’une ligne narrative lors des négociations des tables rondes parmi les
acteurs du Grenelle.
249 D’après un Entretien avec un responsable "transport" à France Nature Environnement, le 18 novembre 2009, op. cit.
La seconde ligne narrative stabilisée met en musique les trois critères visant à
encadrer l'augmentation de la capacité routière provenant du document préparatoire
mentionné ci-dessus. Son histoire le fait apparaître comme le fruit d’une négociation
entre les acteurs du Grenelle et les membres du cabinet du Ministère de l’Ecologie de
Jean-Louis Borloo. Il est tout d'abord à noter que leur formulation a été modifiée jusqu'à
la publication d'un document récapitulatif des tables rondes, qui mentionnait
finalement :
« La capacité routière globale du pays ne doit plus augmenter, sauf pour
éliminer des points de congestion et des problèmes de sécurité, ou d’intérêt
local. Ce principe s’appliquera avec bon sens. »
250L'ajout de la dernière phrase de cet extrait est d'ailleurs décrite par certains acteurs au
regard de différents entretiens comme un rajout a posteriori des négociations, au
moment de l'écriture des conclusions du Grenelle. Il peut être également intéressant de
noter que cet exemple permet à certains d’entre eux d’étayer l'idée d'un lobby routier
embarrassé par les propositions du Grenelle et ayant réussi à influencer les conclusions.
Mais plus que l'explication de la présence de telle ou telle phrase au sein d'un
document récapitulatif, ce sont les coalitions d’acteurs soutenant telle ou telle ligne
narrative qui nous ont particulièrement intéressés. La façon dont les acteurs disent
s’être impliqués dans les débats, ainsi que leur descriptions de leurs pratiques,
permettent de comprendre sur qui reposent les conclusions du Grenelle. Plusieurs
extraits d'entretiens peuvent être cités pour illustrer les pratiques des acteurs :
« Là vraiment, ça a été […] comme dans une négociation : chacun veut
absolument être sûr que son message passe. Et nous avions en face de nous
des personnes qui rédigeaient, qui n'avaient pas forcément participé aux
échanges mails qu’on s'échangeait à 2 ou 3h du matin, et qui ne
comprenaient pas la philosophie du message qu’on voulait passer. […] Les
échanges que l'on avait par mail et là dessus je dois avouer que c'était assez
génial. Tout le monde, quels que soient les bords disait : attendez, notre
objectif c’est ça, ce que l’on a convenu c'est… Une solution pour atteindre
l'objectif. Et on n’a pas envie d'être d'accord avec l'un ou avec l'autre. Et on
demande à tout le monde de respecter la règle.
Et en fait, ce qui était très difficile, c'est que les gens du ministère qui
préparaient le dossier du président de la république, ce qui est tout à fait
logique quoi, et bien euh, ils n'avaient pas vécu intensément ce que nous on
avait vécu intérieur. »
251« Donc après on arrive à une rédaction après pas mal de débats qui est…
parce que le Grenelle c’est quoi ? C’est d’abord des petits groupes
techniques, et puis un jour et demi à 2 jours de folie où on rédige les
conclusions du Grenelle, et après on les fait adopter. […] Rédigé comme
c’était, tout le monde s’y retrouvait à peu près… […] il faut trouver la
rédaction. »
252Le premier extrait tiré d’un entretien avec l'un des représentants d'une O.N.G. illustre la
manière dont se sont déroulées les dernières heures de la négociation qui a eu lieu dans
le cadre des tables rondes. Nous retrouvons tout d’abord et encore l'idée que nous ont
déjà évoquée dans le cadre de la section précédente, qui consiste à dire que les
discussions sont régies par un certain nombre de règles. Au regard de cet extrait, il
apparaît que les acteurs des différents collèges n'avaient pas pour enjeu de se mettre
d'accord « avec l'un ou avec l'autre » sur des propositions, mais de réussir à faire passer
leur « message », et cela dans la perspective d’un arbitrage du gouvernement au
moment des tables rondes. Cet exercice de style était à ce titre perçu comme une
difficulté, sachant que les acteurs du Ministère de l'Ecologie alors en charge de la
rédaction de documents de synthèse
253n’avaient pas participé aux réunions préalables.
Le point de vue de l'un de ses acteurs qui « rédigeaient » est justement repris dans le
second extrait, dans lequel il insiste sur l’importance de trouver la bonne rédaction pour
que « tout le monde s’y retrouve ».
Confrontés, ces deux extraits montrent que les productions du Grenelle sont des
éléments de discours négociés, pour lesquels les acteurs ont accordé une grande
importance aux mots employés.
251 Entretien avec un responsable "transport" à France Nature Environnement, le 18 novembre 2009, op. cit.
252 Entretien avec un ancien conseiller technique du cabinet du Ministre de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement Durables (MEDAD), fait à Paris, La Défense, le 11 septembre 2009.
253 En vue d’un discours du Président de le République (Sarkozy, 2007, op. cit.) ou de l’écriture du compte-rendu des tables rondes (Le Grenelle Environnement, 23 novembre 2007, op. cit.).
Outre la trajectoire des deux lignes narratives qui viennent d’être évoquées, avec
leur coalition d’acteurs sous-jacentes, la façon dont a été traitée la question du
moratoire dans le cadre des tables rondes éclaire sur ce que l’on peut finalement
considérer comme les lignes narratives du Grenelle.
Au sujet de la négociation, il est tout d’abord à noter que les lignes narratives du
Grenelle ne se sont pas seulement construites et stabilisées dans le cadre des
discussions des tables ronde, mais aussi dans les médias :
[…] En fait pendant les discussions qu'on avait eues en table ronde, c'était le
genre de dossier qu'on n'avait pas réussi à éclaircir et aborder. »
254Cet extrait d’entretien montre que la question du moratoire sur les autoroutes n’a pas
été évoquée lors des discussions, alors que l'avenir du développement autoroutier a été
mentionné dans la presse. Il l’a même été en première page du journal Le Monde
255dans
un article qui faisait de l’une des déclarations de Jean-Louis Borloo au sujet des
autoroutes l'une des mesures emblématiques du Grenelle :
« Le premier ministre, François Fillon, et le ministre de l'écologie, Jean-Louis
Borloo, ont ouvert, mercredi 24 octobre, la table ronde finale du Grenelle de
l'environnement, qui doit durer deux jours. A l'issue de cette négociation
entre les représentants de l'Etat, des ONG écologistes, du patronat, des
syndicats et des collectivités locales, Nicolas Sarkozy annoncera les mesures
retenues pour réorienter la politique écologique de la France. […]
Rien n'est encore joué. Des dizaines de mesures sont désormais sur la table,
avec, pour chacune, des options plus ou moins ambitieuses. Jusqu'au bout,
les écologistes, au premier rang desquels Nicolas Hulot, ont maintenu la
pression pour éviter d'aboutir à des "mesurettes". A l'ouverture des débats,
M. Borloo a annoncé au Monde la décision d'arrêter la construction
d'autoroutes (sauf les contournements de villes)… »
256Nous remarquons que les termes employés par le Ministre d’Etat dans cet article
diffèrent à la fois du texte final de compte rendu des tables rondes sur le sujet et des
documents provisoires que nous avons déjà cités, en mentionnant notamment le cas des
254 Entretien avec un responsable "transport" à France Nature Environnement, le 18 novembre 2009, op. cit.
255 NI, Environnement : la France à l'heure de choix cruciaux, Le Monde, le 25 octobre 2007.
contournements d'agglomération comme exception à l'arrêt du développement routier
en France.
Cette annonce à la presse de l’une mesure du Grenelle relative à la politique
autoroutière avant même la négociation – ce qui apparaît plutôt surprenant ex post –
s'avère en fait avoir joué un rôle plutôt important dans le cadre des discussions,
notamment aux yeux de certains acteurs des O.N.G. :
« Quelque part, euh… Nous, on avait p… À l'époque, nous même ça nous
semblait une demande tellement carrée de dire « on ne veut plus
d'autoroutes » que l'on ne l'avait formulée. Et c'est… euh… En fait, c'est sous
notre pression que, alors c'est assez curieux… En fait, on était en table ronde,
on faisait une table ronde inaugurale le… Le jeudi matin. Et il y a eu donc la
photo de famille où Borloo a présenté les tables rondes à la presse, il s'est
absenté pour faire un point presse rapide. Et nous on a appris, bien sûr par
SMS et autres, que, en dehors des discussions qu'on avait en interne, Borloo
avait déclaré à la presse qu'il n'y aurait plus d'autoroutes. […] Bon en plus on
connaît Jean-Louis Borloo pour son franc-parler. Mais les journalistes lui ont
dit : mais donnez nous une mesure emblématique quoi. Et on n’avait pas
encore commencé à discuter. Et on n’avait pas en clair « arrêt des
autoroutes », mais, de ce qu'il avait vu de nos propositions, il se rendait bien
compte que c'était ça une des grandes orientations. Voilà. Ça paraît un peu
surréaliste actuellement, mais ce message, donc nous on a découvert en
sortant de la table ronde où on était un petit peu frustrés parce qu'on n'avait
pas tout réussi à négocier, on a retrouvé Le Monde à 14h il y avait en
première page : « stop aux autoroutes », un truc comme ça […]. Enfin nous
on l'interprète que, même si cette proposition n'était pas écrite dans nos
propositions ni dans nos conventions, en fait, lui, avait compris le
changement de paradigme qui était nécessaire. [...] Il annonçait la couleur
d'un changement fondamental. »
257Le point de départ de cet extrait concerne la façon dont cet acteur et l’O.N.G. qu’il
représentait ont abordé la question d'un moratoire autoroutier dans le cadre des tables
rondes du Grenelle. À l'image de l'extrait d’entretien que nous avons cité précédemment
et de ce que nous avons pu dire dans le cadre de notre étude du fonctionnement du
groupe de travail sur le changement climatique, cette question du moratoire sur les
257 Entretien avec un responsable "transport" à France Nature Environnement, le 18 novembre 2009, op. cit.