Le projet comme capacité d'opérationnaliser une intention globale

"Avoir un projet" c'est aussi avoir la capacité de mettre en œuvre une volonté, savoir ce que l'on veut et pouvoir s'affranchir de ce qui peut détourner de sa réalisation. Le projet est toujours une anticipation de l'action, il révèle chez l'acteur une capacité de "mise à distance des préoccupations momentanées"143, une capacité à fixer un cap et le plan de route

140 . Pinson, G., "Politiques de déplacements urbains : mobilisations territoriales et recherche de cohérence dans l’action publique urbaine", art. cit.

141 . Ciciotti, E., Florio, R., Perulli, P., "Approcci strategici alla pianificazione territoriale", in Perulli, P. (a cura di), Pianificazione strategica, Venezia, DAEST-IUAV, 1997.

142 . Chisholm, D., Coordination without hierarchy. Informal structures in multiorganizational systems, Berkeley, University of California Press, 1989, p. 90-91.

opérationnel qui l'y fera parvenir. Le projet est également la figure par excellence de ce que Jean-Pierre Boutinet appelle la pronominalisation, autrement dit il est toujours le fait d'un acteur ou d'une entité qui se rend visible et se positionne dans son environnement par le projet. "Le projet n'a rien à voir avec l'anonymat ; il est toujours lié à un acteur individuel ou collectif bien identifié qui se décide, se détermine, s'oriente, s'organise"144.

2.3.1 Protéger les objectifs des aléas de la mise en œuvre

Dans le champ de l'action administrative et des politiques urbaines, définir un projet est ainsi censé pouvoir protéger les objectifs que se sont fixés les acteurs des méandres des procédures de mise en œuvre. L'importance accordée à la séquence de définition de la stratégie (élaboration du diagnostic, construction de scénarii) a bien pour vocation de rendre pleinement explicite cette stratégie, de la faire partager et de protéger les objectifs des distorsions que pourraient leur imprimer les procédures formelles de mise en œuvre.

Dans les administrations, les démarches de projet de services visent ainsi à réduire les cloisonnements internes et les clivages culturels entre professions qui génèrent une concentration de chaque agent ou de chaque service sur la séquence procédurale dont il est responsable et lui fait perdre de vue les objectifs.. Dans les administrations françaises et italiennes, marquées par une stricte hiérarchie et une sectorialisation poussée, "les démarches de projet ont commencé à implanter dans le service public les prémices d'une culture de l'efficacité"145 destinée à concurrencer, sinon à supplanter, une culture du respect de la règle et de la procédure. La démarche de projet est encore présentée comme une approche de l'action basée sur une "mobilisation sociale sur des objectifs communs", sur la coordination des activités sectorielles et la substitution d'une "obligation de résultat"146 à une obligation de moyens dans l'administration. Le suivi de la réalisation des objectifs doit donc l'emporter sur le respect scrupuleux de la procédure en tant que principe moteur de l'administration. Pour répondre à ce défi, les administrations se sont dotées d'outils développés dans les entreprises dans le cadre du management par objectifs : des structures ad hoc, les "équipes projet" dirigé par un chef de projet ; le découpage de l'action administrative en objectifs précis, concrets, identifiables et appropriables par les agents et dont la réalisation peut-être suivie par des

144 . Boutinet, J.-P. , Anthropologie du projet, op. cit., p. 35.

145 . Serieyx, H., "Bilan des projets de service : quelques remarques préliminaires", in L'Etat dans tous ses

projets, op. cit., p. XIX.

146 . Claisse, A., "Introduction", Revue française d'administration publique, "La démarche de projet", n°54, avril-juin 1990, p. 181.

techniques de monitoring (tableau de bord, phasage des étapes de l'action, techniques d'évaluation en continu).

Dans le domaine de l'urbanisme opérationnel et de la planification urbaine, on retrouve depuis la fin des années 1980 cette même volonté de garantir le respect d'objectifs clairement définis et partagés par l'organisation de modes de travail trans-sectoriel et pluridisciplinaire. Il s'agit d'empêcher qu'une trop grande division du travail dans la fabrication de la ville -entre concepteurs et metteurs en œuvre, entre planificateurs et responsables de l'urbanisme opérationnel, entre acteurs publics et privés, etc.- n'engendre au final, une dissolution des objectifs politiques généraux. La politique urbanistique de Barcelone menée à l'approche des Jeux Olympiques de 1992 a, de ce point vue, fait école à travers l'Europe entière. A l'initiative de l'urbaniste Oriol Bohigas, et dans un contexte de rareté des ressources, la ville met en place une méthode de "travail par projets à partir d'une commande politique préalablement programmée avec un financement et un délai d'exécution clairement définis, l'établissement d'une maîtrise d'œuvre urbaine unique, faisant de chaque aménagement une opération indivisible, intégrant dans la même composition l'ensemble des savoir-faire urbains, de l'ingénieur au sociologue, du sculpteur à l'acousticien, au paysagiste"147. Cette méthode, largement reprise et théorisée en France par les participants à l'Atelier Projet, a pour objectif de faire primer le projet global sur la ou les procédure(s) et d'articuler les savoir-faire professionnels et les pratiques sectorielles par une vision politique sans cesse rappelée.

En France, la nouvelle loi Solidarité et Renouvellement Urbain incarne cette volonté de promouvoir l'interdisciplinarité et l'intersectorialité et de faire primer le projet sur la procédure. Ainsi, les Plans Locaux d'Urbanisme, qui se substituent au POS ne seront plus uniquement ces documents où sont consignés les destinations fonctionnelles des sols et les normes de construction. Ils devraient contenir les grandes intentions du projet urbain de la commune ou de la structure intercommunale et laisser parallèlement une plus grande marge de manœuvre aux conducteurs d'opération dans le choix des procédures. Il s'agit de faire du document d'urbanisme de référence une procédure plus légère –par l'élimination notamment des nids à contentieux et par la simplification de la procédure de révision- et à la fois plus riche en termes de contenu, plus explicite sur la forme urbaine qu'il souhaite voir se réaliser et plus vivant, plus évolutif au niveau des modes de mise en œuvre. Le PLU indique les zones

147 . Club d'Echanges et de Réflexions sur l'Aire Métropolitaine Marseillaise, La métropole inachevée, La Tour d'Aigues, Editions de l'aube, 1994, p. 82. Cf. également le numéro de la brochure Projet urbain publiée par la Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction (DGUC, ex DAU), "Barcelone. La deuxième renaissance", n°14, septembre 1998.

prioritaires de transformation et indique selon quelles grands invariants ces transformations doivent avoir lieu. Le PLU exige ainsi de son maître d'ouvrage, la commune ou la structure intercommunale d'exprimer un projet, une vision explicite de la forme qu'il veut donner à la ville.

En Italie, la complexité du dispositif réglementaire de la loi sur l'urbanisme de 1942 et le manque de préparation des organismes techniques municipaux ont rendu extrêmement difficile la mise en œuvre de ce contrôle des transformations urbaines par le plan. En outre, si le PRG s'avère utile pour gérer l'expansion urbaine et pour encadrer les nouvelles urbanisations, il s'avère très difficile à manier pour contrôler les transformations de la ville existante, thème qui apparaît précocement en Italie avec la libération de nombreuses friches et l'acuité du problème de la sauvegarde des centres historiques. A la fin des années 1980, l'inadaptation de ce cadre législatif conjuguée à un contexte politique marqué par la généralisation des phénomènes de corruption et d'un opportunisme politique incarné par B. Craxi, entraînent une désaffection vis-à-vis du plan. On assiste alors à un processus général de dérégulation urbaine soutenu, dans la plupart des grandes villes et régions, par le pouvoir politique qui "ouvre au marché spéculatif les terrains de propriété domaniale et ferroviaire, s'adapte aux stratégies et comportements du capital financier, mais aussi s'abstient de renforcer le système législatif affaibli par la 'dérégulation' de la législation réformiste […] et approuve, surtout au niveau régional, une nouvelle instrumentation urbanistique qui soustrait en fait les aires de transformation à la logique des plans"148. S'affirme alors un urbanisme du cas par cas, du "projet par projet" qui soustrait les interventions ponctuelles à l'encadrement du plan149. Le plus souvent, ces projets urbains menés en marge du PRG, dans le cadre de dispositif réglementaire ad hoc (document directeur, plan programme, projet, etc.) font la part belle aux intérêts industriels et financiers : c'est le cas du projet Lingotto à Turin, du projet

Pirelli-Bicocca à Milan ou du complexe du groupe IRI à Campi Cornigliano à Gènes.

Cette véritable crise de l'urbanisme de plan a néanmoins le mérite de soulever le problème de l'articulation entre planification et gestion urbaine, entre plan d'urbanisme et urbanisme opérationnel et de mettre le doigt sur un problème structurel du dispositif urbanistique italien, à savoir sa tendance à limiter l'acte politique aux seules phases de la prévision et de la planification. "Un travail reste à faire pour passer du plan (comme

148 . Oliva, F., "Le città e i piani", in Salzano, E. (a cura di), Cinquant'anni dalla legge urbanistica italiana

1942-1992, Roma, Editori Riuniti, 1993, p. 199.

149 . La problématique du projet s'est d'abord posée en Italie par l'opposition du plan au projet, le premier figurant la vision politique global, le contrôle public, le second figurant l'opportunisme, la dérégulation, voire la défaite de l'urbanisme pour certains. Cf. sur ce point Dente, B. et al., Metropoli per progetti, op. cit.

instrument prévisionnel global et directif) à une planification continue et stable gérée par l'administration publique"150. Le plan doit s'inspirer des projets et vice-versa dans le cadre d'un dispositif itératif organisé par les pouvoirs publics, ce qui permettra, d'une part, de crédibiliser le plan en le rendant perméable aux évolutions concrètes de la ville et, d'autre part, d'encadrer les projets et de gérer leur insertion dans une vision globale151. Dans le discours des urbanistes italiens, la nécessité de "gouverner le territoire" est alors constamment réaffirmée, mais ici gouverner ne signifie plus prétendre à prévoir et contraindre totalement les transformations urbaines à partir d'un dessin, mais davantage savoir interpréter des évolutions, gérer des transformations dans un processus continu dans lequel la volonté politique ne peut prétendre contrôler l'ensemble des mécanismes de fabrication de la ville.

Sans qu'une réelle modification du dispositif législatif à l'échelle nationale ou régionale ait lieu, de nouvelles manières de pratiquer le plan d'urbanisme152 vont apparaître dans certaines villes comme Florence, Bologne ou Turin153. Ces plans ont en commun d'abandonner un fétichisme de la codification juridique caractéristique de l'urbanisme réformiste italien154 et de privilégier des modes plus directs, moins abstraits -et peut-être aussi

150 . Planification et projet urbain en Italie. Dossier documentaire, Ministère de l'Equipement, des Transports et du Logement, Direction Générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction, La Défense, Centre de Documentation de l'Urbanisme, juillet 1998, p. 12.

151 . Sur ce point, voir les suggestions des planificateurs et urbanistes italiens qui se multiplient à partir du début des années 1990, notamment Macchi Cassia, C., Il grande progetto urbano. La forma della città e i desideri dei

cittadini, Roma, NIS, 1991 ; Gasparrini, C., "L'attualità dell'urbanistica. Dal piano al progetto, dal progetto al

piano", Milano, Etas, 1994 ; Gregotti, V., "Progetto urbano e pianificazione, un dialogo necessario", Urbanistica, n°104, 1995.

152 . Ces plans ont été baptisés "plans de la troisième génération" par Giuseppe Campos Venuti in La terza

generazione urbanistica, Milano, Franco Angeli, 1987. La première génération de plans, de la reconstruction au

début des années 1960, s'attache essentiellement à gérer l'expansion urbaine et la construction des périphéries. La deuxième génération qui correspond aux décennies 1960 et 1970, en réponse notamment aux mouvements urbains, vise à doter les villes et leurs périphéries des équipements et services négligés par les plans de la première génération. Les plans de troisième génération reviennent paradoxalement aux origines de la planification urbaine du XIXème siècle. Ils rompent avec une vision fonctionnaliste de la ville présente dans les deux générations précédentes où la ville est appréhendée comme une surface plane support des réseaux techniques et des infrastructures. Ici, les caractéristiques architecturales, morphologiques et paysagères de la ville existante sont valorisées par le plan. Du coup, les modes de représentation du projet changent : le caractère abstrait, codifié, réglementaire des modes d'expression des plans des précédentes générations cède le pas à des représentations plus hétérogènes recourant aux images familières, aux dessins. Les plans de troisième génération se présentent ainsi sous la forme de "programmes d'intentions politiques", de "projet préliminaire au plan", voire d' "albums de projet". Cf. aussi Secchi, B., "Una nuova forma di piano", in Un progetto per l'urbanistica, Torino, Einaudi, 1989.

153 . Dans le contexte des années 1980 et du début des années 1990 marqués, on l'a dit, par une désaffection générale vis-à-vis du plan d'urbanisme, seules ces trois grandes villes se lancent dans la mise à jour de leur PRG. A Turin, on fait appelle au cabinet de Vittorio Gregotti, urbaniste-architecte théoricien des plans de troisième génération, pour mener à bien cette révision.

154 . "Ceci correspond à l'abandon du programme de recherche qui avait caractérisé les expériences de la planification des générations précédentes qui utilisaient un langage abstrait et neutre, garant de l'universalité et donc de l'éthique des propositions. En outre, l'usage des textes normatifs plutôt que les représentations sous forme d'images étaient privilégié. L'espace devenant homogène, isotrope, pouvait être représenté dans ses

moins ambitieux- d'expression de la volonté politique. Ils désignent des lieux privilégiés de transformation à l'échelle desquels l'autorité planificatrice définit un certain nombre de règles souples et négociables par l'intermédiaire de représentations facilement accessibles : axonométries, projets dessinés, principes politiques directeurs affirmés par les élus dans des projets préliminaires aux PRG, etc.

2.3.2 Restaurer une maîtrise d'ouvrage politique des politiques urbaines

Le projet, figure du volontarisme, entend bien redonner sa place à la maîtrise d'ouvrage politique des politiques urbaines. En entendant soumettre la procédure au projet, la démarche de projet vise à réévaluer la place du pouvoir politique face au pouvoir technique et aux baronnies sectorielles des administrations locales.

Dans la littérature de prescription sur les projets de ville et les projets urbains, le rôle du maire ou du président de structure intercommunale, le rôle du leadership et de la vision politiques sont systématiquement mis en avant : "le projet d'agglomération se veut et s'énonce d'ailleurs comme un projet essentiellement politique, piloté en conséquence par les élus locaux qui en ont l'initiative et en gardent la maîtrise jusqu'à son aboutissement"155 ; la conduite du projet urbain nécessite "la présence d'une volonté politique forte capable d'afficher des stratégies dans la durée, de déterminer des priorités, de donner un sens à l'action"156. Cette place centrale accordée au leadership politique n'implique pas nécessairement une maîtrise totale du processus de projet par les élus, elle correspond davantage à une volonté d'attribuer au pouvoir politique un rôle de mobilisation des acteurs et de garant du respect des orientations stratégiques collectivement élaborées. Cette affirmation forte du pilotage politique vise à dégager le pouvoir politique de la gestion technique du projet pour le rendre plus à même de garantir le respect des orientations stratégiques définies par le projet157. De même en Italie, une importance de plus en plus grande est accordée aux projets

dimensions plus abstraites à travers un langage hautement symbolique", in Planification et projet urbain en

Italie, op. cit., p. 22.

155 . De Courson, J., Le projet de ville, op. cit., p. 46.

156 . Poidevin, J.L., "Quel avenir pour l'aménagement et les aménageurs ?", in Club Ville Aménagement - Direction générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction, Fabriquer la ville. Outils et méthodes : les

aménageurs proposent, Paris, La documentation française, avril 2001, p. 12.

157 . Cette volonté de séparer gestion politique et gestion technique du projet est aussi très forte dans les derniers documents méthodologiques de la Politique de la Ville en France. Les documents de définition de la démarche des Grands Projets de Ville insistent sur la nécessité de distinguer très nettement les rôles des commanditaires politiques et ceux des opérateurs, tout en les faisant collaborer étroitement dans la définition et la mise en œuvre de l'action. Le dispositif prévoit ainsi une organisation de projet distinguant trois fonctions : le portage politique qui est le garant du respect de la "vision partagée", incarné par le comité de pilotage ; le pilotage technique, qui assure le passage à l'opérationnel du projet, et prépare les décisions du comité de pilotage ; les opérateurs ou services opérationnels : la cohérence des actions et opérations menées par ceux-ci est assurée par leur

préliminaires aux documents d'urbanisme, notamment le PRG. Ils sont censés être porteurs de ce qu'à Venise ont appelle la "charte constitutionnelle" du territoire, ensemble de principes d'aménagement défini par le pouvoir politique et que les opérateurs doivent mettre en œuvre avec leurs outils propres. Le pouvoir politique se dégage des procédures pour mieux expliciter ses intentions, pour se faire porteur d'un "policy discourse"158, d'un système global d'intentions, de lignes de cohérence que les opérateurs ont le devoir de respecter dans leur action, tout en restant relativement libre du choix des moyens mis en œuvre159.

La démarche de projet implique ainsi une clarification du rôle et des fonctions de chacun des acteurs. Le projet, selon les textes de prescription, doit amener la puissance publique urbaine à acquérir "une maîtrise professionnelle de commande ou de partenariat". Elle doit "externaliser les fonctions strictement techniques. Elle impulse et rend possible, recherchant systématiquement à qui commander ou concéder, ou quelles initiatives favoriser"160. S'il n'est pas systématiquement accompagné par une externalisation des services, ce mouvement de recentrage du maître d'ouvrage public urbain sur ses missions d'orientation stratégique et de contrôle est très net dans la plupart des grandes administrations urbaines, en France et, dans une moindre mesure, en Italie. Ainsi, ces dernières années a émergé en France la notion de maîtrise d'ouvrage publique urbaine qui renvoie à la capacité de la puissance publique à imposer des standards de qualité architecturale et urbaine, des objectifs de mixité sociale aux différentes interventions publiques et privées dans la ville et à garantir une cohérence entre toutes ces interventions, sans que les pouvoir publics soit nécessairement maîtres d'œuvre de ces opérations.

Le projet correspond, d'une part, à une volonté de contrôler les processus d'action afin que ne s'y dénaturent pas les objectifs et intentions de l'acteur. Le projet correspond alors à une vision stable, à un ensemble de principes invariants et témoigne de la capacité de son auteur à anticiper. Mais, d'autre part, et c'est là que réside toute l'ambiguïté du projet, pour préserver au mieux sa vision, son intention initiale, l'acteur doit faire de son projet un outil d'action ouvert, évolutif, le mettant en interaction avec son environnement. Le projet doit être ouvert afin de s'assurer à tout moment de la collaboration de son environnement, ouvert aussi

implication dans l'élaboration de projets opérationnels avec le pilotage technique qui peut se finaliser par des conventions d'objectifs. Cf. " GPV de A à Z", in DIV, 2000-2006. Une nouvelle ambition pour la politique de la

ville, Saint-Denis, DIV, 2000.

158 . Balducci, A., "Governing Fragmentation in Contemporary Urban Societies", art. cit. On n'est pas très loin ici de la fonction politique de construction d'un récit, d'une "vision thématique et globale de la ville" que Demeestere et Padioleau ont repéré dans les démarches stratégiques des villes, op. cit., p. 43-44.

159 . François Ascher parle dans ce cas d'urbanisme "performanciel", "qui fixent des résultats mais ne préjugent pas des moyens", in Métapolis ou l'avenir des villes, Paris, Odile Jacob, 1995, p. 214.

afin d'adapter les fins ultimes aux transformations du contexte. Le projet tend à être souple sur