Le développement de l'autonomie des organismes du

service public.

Si le pouvoir gouvernemental reste le maître de la règle du jeu, puisqu'il arrête les dispositions des cahiers des charges ( 1 ) de*

différents organismes et adopte certaines d'entre elles chaque année, il n'en demeure pas moins qu'une évolution s'est dessinée depuis

vingt-cinq ans , qui tend à conférer davantage d'autonomie aux diri ­ geants des organismes du service public et à assouplir les modalités du contrôle de l'État sur leur gestion.

3.1.2.1 . Une évolution constante mais difficile.

a) Si l'ordonnance du 4 février 1959 confère à la R.T.F. le statut d'établissement public , l'autonomie qui lui est accordée est interprétée dans un sens restrictif. Elle reste placée sous l'autorité

du ministre de l'information.

La R.T.F. n'est pas non plus dotée d'un conseil d'administration autonome : le nouvel organisme public n'a pas véritablement d'or ­

ganes propres. Tous les directeurs sont nommés par décret en Conseil des ministres sur le rapport du ministre de l'information. De plus, la R.T.F. demeure soumise au contrôle financier classique. Malgré le statut d'établissement public, ses dépenses restent considérées comme les dépenses ordinaires d'un service public et soumises aux mêmes conditions d'engagement.

b) La loi du 27 juin 1964 (2) crée un établissement public industriel et commercial véritable, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, l'O.R.T.F., remplaçant le précédent éta ­ blissement, qui n'avait pas de structure d'autonomie. La tutelle se

substitue à l'autorité .

Au lieu de posséder un pouvoir d'intervention générale dans le fonctionnement de l'Office, le ministre de l'information dispose alors de prérogatives déterminées par des textes spéciaux.

La déconcentration commence par la création d'un conseil d'administration où sont représentés, outre l'État, diverses catégories

( 1 ) L'objet des cahiers des charges est de fixer les conditions d'exécution des missions de service public ; or celles-ci échappent, dans notre droit, au domaine contractuel et relèvent de la compétence unilatérale des pouvoirs publics. Les cahiers des charges sont des actes unilatéraux de la puissance publique relevant de la compé ­

tence du pouvoir gouvernemental et imposant des objectifs correspondant à l'exécution des missions de service public aux agents chargés de la gestion du service. Les consultations qui accompagnent l'élaboration ne modifient pas leur nature juridique.

(2) La loi de 1964 a été complétée par un décret du 22 juillet 1964 et plus tard modifiée à trois reprises par les décrets des 20 août, 26 décembre 1968 et 24 décembre

1969.

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intéressées par le fonctionnement de l'Office : les auditeurs et les téléspectateurs, la presse écrite, le personnel de l'Office et des per ­

sonnalités qualifiées. Tous les administrateurs sont nommés par décret

en Conseil des ministres . La volonté de décentralisation conduit à

donner au conseil d'administration de très larges pouvoirs. Mais l'autorité du conseil d'administration n'est pas toujours une autorité

souveraine. Dans la pratique, la répartition générale des pouvoirs établie par le statut de 1964 est loin d'être équilibrée. Le conseil d'administration est chargé de la direction générale de l'Office, tandis que la direction, organisme déconcentré, est, elle, investie de l'admi ­ nistration quotidienne et pratique de l'établissement. Le respect de cet équilibre général était difficile à réaliser. En effet, le statut ne garantissait pas l'exercice effectif d'une autorité indépendante et objective par le conseil d'administration. Si , en droit, l'État n'était pas majoritaire au sein du conseil d'administration, il pouvait accroître son emprise par l'intermédiaire de la désignation de person ­ nes qualifiées .

Le statut de 1964 , qui soumet l'Office au contrôle économique

et financier de l'État prévu pour les entreprises nationales entraîne le remplacement de principe du contrôle a priori par le contrôle a posteriori. Mais la disparition de principe du contrôle préalable de l'État ne signifie pas pour autant l'effacement total de ce contrôle.

Il a été prévu que le contrôle a priori pouvait être maintenu pour certaines dépenses particulièrement importantes, notamment pour l'engagement d'investissements, le recrutement du personnel, les promotions aux niveaux les plus élevés et les mesures générales relatives aux salaires. A cette fin, un contrôleur d'État est placé auprès de l'Office.

Le décret du 22 juillet 1964, relatif au régime financier et comptable de l'Office, rend applicable à l'Office la réglementation sur la comptabilité publique.

c) La loi du 3 juillet 1972 tranche sur le plan des structures en faveur d'un renforcement des pouvoirs des directeurs.

Si la représentation au sein du conseil d'administration reste la même (le nombre des représentants est cependant double) ; en revanche, la direction de l'Office est confiée sans partage à un président-directeur général nommé pour trois ans par décret en

Conseil des ministres .

Comme dans le statut précédent, le service public est confié à un établissement public industriel et commercial.

En 1973 , une crise éclate entre le ministre de l'information et le

président-directeur général de l'O.R.T.F. Le ministre chargé de la tutelle reproche à l'Office un manque de neutralité. Le président-directeur général se fait pour sa part le défenseur des prérogatives

et des responsabilités du conseil d'administration, en appelle à l'indé ­

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pendance des organes de direction à l'égard du pouvoir et estime que la tutelle gouvernementale doit laisser à ces derniers leurs pleines responsabilités légales. Après des atermoiements, le gouvernement met fin aux fonctions du président-directeur général à qui l'on repro ­ chait, en outre, la lenteur de mise en place de la décentralisation de l'Office prévue par la loi mais le rendant également responsable des dépassements budgétaires inquiétants.

d) Le statut de 1974 se traduit par un éclatement de l'Office en plusieurs sociétés et établissements publics.

A travers la diversité des statuts, on perçoit néanmoins les limites de l'autonomie laissée aux différents organes.

1 . Les sociétés de programmes.

Avec les sociétés nationales de programme, le statut de 1974 introduit des modes de gestion privée au sein même du service public.

Les quatre sociétés nationales de programme (la société nationale

de radiodiffusion « Radio-France » et les trois sociétés nationales de

télévision T.F. 1 , Antenne 2 et F.R. 3 ) sont en effet des personnes de droit privé. Elles sont soumises à la législation sur les sociétés ano ­

nymes. Elles restent cependant chargées par la loi de l'exécution des missions du service public et de l'exercice du monopole, celui-ci comportant, selon le statut précédent maintenu en vigueur sur ce point, « la définition des programmes ».

L'État est l'unique actionnaire des quatre sociétés de pro ­

gramme.

Malgré la forme juridique adoptée, le caractère public de la nouvelle organisation reste accusé et les dérogations apportées à la législation sur les sociétés anonymes sont plus nombreuses que pour la société de production, car elles sont commandées à la fois par « la structure particulière des sociétés et les exigences de leur mission de service public » (art. 12 ). La première dérogation conduit à attri ­ buer les pouvoirs de l'assemblée générale au conseil d'administration et à fixer la composition de ce dernier de manière à combiner la représentation du seul actionnaire et celle d'autres intérêts.

Les sociétés nationales sont soumises aux obligations de ser ­

vice public telles qu'elles sont déterminées par le statut, qu'il s'agisse d'obligations générales pesant sur les autre? sociétés ou de contraintes particulières à certaines d'entre elles. Le respect d'un cahier des charges s'impose au conseil d'administration. La forme juridique de société commerciale ne correspond qu'au souci d'assouplir la gestion d'institutions publiques concurrentes et qui doivent nouer à l'exté ­ rieur, notamment avec la société de production, des rapports de

clients à fournisseurs .

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La structure des conseils d'administration est allégée. Leur dimension est réduite. Chacune des quatre sociétés de programme comporte un conseil d'administration comprenant seulement six membres. Les représentants de l'État y occupent deux sièges.

Les quatre autres membres du conseil d'administration sont un parlementaire désigné conjointement par les commissions compé ­

tentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, un représentant du per ­ sonnel nomme st r une liste de présentation établie par les syndicats du personnel, un représentant de la presse écrite et un représentant du monde culturel choisi sur une liste d'au moins cinq noms établie par les autres membres du conseil (art. 11 ). Les désignations sont opérées par décret pour une durée de trois ans.

Si, pour les parlementaires appelés à siéger dans les conseils, l'intervention du Gouvernement est purement formelle, pour les autres catégories le principe dominant est celui de la nomination sur présentation ou proposition. Or la présentation ou la proposition à partir de laquelle s'exerce le pouvoir gouvernemental de nomination émane souvent d'institutions qui dépendent à des degrés divers du pouvoir dont on veut en principe limiter le choix. Ainsi le repré ­

sentant du monde culturel dans le conseil d'administration d'une

société de programme est-il choisi sur une liste de cinq noms proposés par les autres membres du conseil, dont trois sur cinq ont été

nommés discrétionnairement . Le Gouvernement continue donc de

jouer, par son pouvoir de nomination, un rôle important et, au total, décisif dans l'installation des conseils . Quant au représentant de la presse écrite appelé à siéger dans le conseil de chaque société de programme, le choix du Gouvernement est libre et le statut de 1974 est à cet égard en retrait sur les précédents.

En ce qui concerne les présidents des conseils d'administra ­

tion , l'autorité du Gouvernement est clairement réaffirmée. Ils sont

nommés pour trois ans par décret en Conseil des ministres et choisis parmi les membres des conseils. L'autorité de nomination a le pou ­ voir de révocation, en dépit des précisions légales concernant la durée des pouvoirs du président.

Les attributions du conseil d'administration sont celles de

l'assemblée générale et du conseil d'administration dans les sociétés anonymes. Il arrête les lignes générales de l'action de la société en conformité avec le cahier des charges, établit l'état prévisionnel

des recettes et des dépenses et en contrôle l'exécution. Il est chargé

de veiller à la qualité des programmes et à l'objectivité des infor ­

mations (art . 7 ).

Toutes les sociétés de programmes sont soumises au contrôle

économique et financier de l'État.

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2 . La Société de production.

La Société de production instituée par l'article 13 du statut de 1974 est une personne juridique de droit privé. Elle est placée sous le régime de la législation des sociétés anonymes. Le nouveau statut tire les conséquences ultimes d'un système où la production des émis ­ sions n'est pas comprise dans le champ du service public. La Société de production en est en effet formellement exclue ( 1 ). Il en résulte que les dérogations apportées à l'application du droit des sociétés anonymes sont limitées. La Société de production n'étant pas sou ­ mise aux obligations de service public, la procédure des cahiers des charges ne lui est pas applicable.

Cette société demeure cependant un instrument d'une interven ­

tion publique, en raison des dispositions légales relatives à la déten ­ tion du capital. Si l'idée initiale du gouvernement était de permettre l'association des capitaux publics et privés, aux termes de la loi la participation de capitaux privés reste possible, mais celle-ci doit

demeurer minoritaire (2 ).

C'est dans ces dispositions que les dérogations au droit des sociétés anonymes trouvent leur source principale. Le statut soumet

à l'approbation de la puissance publique les statuts de la société, la nomination du président et, éventuellement, du directeur général, toute augmentation ou diminution du capital social et toute cession

d'actions (art. 13 ).

Quant à l'administration de la Société de production, le nombre des représentants de l'État au conseil d'administration n'est pas précisément fixé par les statuts. Il est de trois au minimum et ne peut

excéder deux tiers des sièges, l'effectif total du conseil pouvant

lui-même varier.

3 . Les établissements publics nationaux.

La qualification juridique d'établissement public, telle qu'elle était appliquée à l'ancien office, subsiste pour l'établissement de dif ­ fusion et pour l'Institut national de l'audiovisuel. Chacun constitue

un établissement public à caractère industriel et commercial. La volonté d'assouplir la gestion paraît présente dans ces cas, puisque

( 1 ) L'article 2 confie aux seuls établissements publics et sociétés nationales l'exécution

des missions de service public et l'exercice du monopole.

(2) Elle ne s'opère que par l'intermédiaire de sociétés d'économie mixte (système

repris par la loi du 29 juillet 1982). En outre, la participation financière de l'État est

fixée par le décret du 30 décembre 1974 k 99,88 % du capital de la société ; même si les

dispositions législatives laissent bien entendu la possibilité de la restreindre à l'avenir.

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les activités et missions attribuées à ces établissements n'imposent pas par elles-mêmes que ces établissements publics aient le caractère

industriel et commercial .

A. – L'établissement de diffusion (T.D.F.) est soumis aux

obligations de service public et du monopole fixées par la loi et pré ­ cisées par un cahier des charges dont le respect s'impose au conseil

d'administration .

T.D.F. dispose d'une autonomie financière plus limitée que les sociétés nationales. Son budget est soumis à l'approbation ( 1 ).

Cependant, l'allégement du conseil d'administration de l'éta ­

blissement public de diffusion, pourtant souhaitable, n'a pas été réalisé. Son effectif est porté à au moins seize membres. Les repré ­ sentants de l'État occupant la moitié des sièges (2).

Le conseil arrête les lignes générales de l'action de l'établisse ­ ment dans le cadre du cahier des charges. Il vote le budget et en

contrôle l'exécution .

En outre, il est soumis depuis 1980 à la tutelle du secrétariat d'État aux postes et télécommunications. La loi du 29 juillet 1982 établira le principe d'une tutelle conjointe du Secrétariat aux techni ­ ques de la communication et des P.T.T.

B. – L'Institut de l'audiovisuel est un établissement public industriel et commercial dont le statut juridique, après de nom ­ breuses tergiversations post-législatives, a été inspirée par celui de l'établissement public de diffusion et arrêté par l'article 71 de la loi de finances pour 1975 .

Le conseil d'administration comprend vingt-deux membres dont dix représentants de l'État (3). Tous ses membres sont nommés par décret pour une période de trois ans renouvelable. Les fonctions du conseil sont identiques à celles de l'établissement public de

diffusion .

( 1) L'état prévisionnel des recettes et dépenses de chaque société nationale est seule ­ ment transmis pour observations au gouvernement.

(2) Deux parlementaires, deux représentants du personnel choisis sur la proposition des syndicats professionnels et un représentant de chacune des quatre sociétés nationales complètent le conseil d'administration. Ils sont nommé par décret pour une durée de

trois ans.

(3) Deux représentants du personnel choisis sur des listes d'au moins trois noms

établies par des organisations syndicales représentatives, un représentant de l'établissement

public de diffusion désigné sur proposition du président du conseil d'administration de cet organisme, cinq représentants des sociétés nationales et de la Société de production, quatre personnes désignées en raison de leur compétence dont deux sur proposition du Haut

Conseil de l'audiovisuel.

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Les autres organes de l'Institut sont : le président du conseil d'administration nommé pour trois ans par décret en Conseil des

ministres, parmi les membres du conseil d'administration ; le direc ­

teur général nommé par décret sur proposition du président du

conseil d'administration .

L'établissement est soumis au contrôle économique et financier

de l'État.

L'examen détaillé des statuts des différents organismes montre que l'autonomie de gestion est reconnue mais que sa portée est limitée.

Elle est encadrée par les règles d'un cahier des charges (ou de dispo ­ sitions particulières transitoires concernant les commandes des sociétés de programmes à la S.F.P.), elle est limitée par la présence majoritaire de l'État dans les conseils d'administration (9 représen ­ tants de l 'Etat + personnalités extérieures choisies par le Gouver ­

nement) et par le pouvoir de nomination des présidents, qui est assorti d'un pouvoir de révocation. Enfin, elle est soumise au contrôle économique et financier de l'État.

La loi du 29 juillet 1982 ne va apporter qu'un progrès partiel

en ce domaine.

3.1.2.2 . – L'autonomie partielle.

L'article 4 de la loi du 29 juillet 1982 place comme premier élément garantissant la liberté de la communication audiovisuelle

« les conditions de fonctionnement du service de la radiodiffusion sonore et de la télévision ».

Les conditions de fonctionnement de chaque organisme sont définis par un cahier des charges qui comprend des dispositions permanentes fixées par décret et des dispositions annuelles fixées par arrêtés. Tous les organismes du service public ont un cahier des charges, quel que soit leur statut juridique. La société de production qui, aux termes de la loi de 1974, échappait au service public, est soumise depuis 1982 à un cahier des charges.

a) Le statut des organismes.

La diversité des statuts juridiques, déjà observée dans la réforme de 1974, est renforcée par la démultiplication des organismes.

1° Des établissements publics industriels et commerciaux. .

A. – T.D.F. reste un établissement public industriel et

commercial comme en 1974 . Il est doté de l'autonomie administra ­

tive et financière.

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Annexe 47. – 12

Les membres de son conseil d'administration sont nommés

pour trois ans (ce qui est une garantie). L'État n'est pas majoritaire

(6 membres sur 16).

Le Sénat avait, lors de l'examen du projet de loi, étendu ses garanties de l'autonomie du conseil d'administration en réduisant à quatre le nombre de représentants de l'État et en portant à cinq ans

la durée de leur mandat.

Toutefois, le Gouvernement conserve un pouvoir assez consi ­

dérable puisque le président de l'établissement, comme son directeur général, sont nommés pour trois ans en Conseil des ministres et qu'il a voix prépondérante en cas de partage.

En raison de l 'évolution des missions de l'établissement et de

la place essentielle que celui-ci occupera dans le fonctionnement du système audiovisuel, en assurant la diffusion des chaînes privées, votre rapporteur avait proposé par amendement au projet de loi sur les télévisions locales que les représentants de l'Etat au conseil d'administration de T.D.F. soient désignés par la Haute Autorité et que celle-ci en nomme le président.

B. – L'I.N.A. conserve lui aussi son statut d'établissement

public industriel et commercial. Sous réserve de différences mineures,

son conseil d'administration répond aux mêmes conditions de dési ­

gnation que celui de l'établissement public de diffusion. Il en est de même pour son président et son directeur général.

2° Les sociétés nationales de programme.

Comme en 1974, il s'agit de sociétés anonymes dont l'État est l'unique actionnaire.

L'autonomie du conseil d'administration est importante. Les membres sont nommés pour trois ans. Les représentants de l'État actionnaire sont minoritaires. Le président est nommé par la Haute

Autorité .

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Dans le document SÉNAT PREMIÈRE SESSION ORDINAIRE DE 1985-1986 Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1985. (Page 164-172)