La conduite internationale du processus électoral

La participation internationale aux processus électoraux dans les Etats ne constitue plus, aujourd’hui, une situation exceptionnelle tant sa pratique s’est développée au point de s’apparenter désormais à une règle établie. Comme le dit Isabelle Moulier,

« l’assistance électorale est désormais une donnée constante des missions des Nations

187S’agissant de la loi électorale, il faut noter qu’alors que plusieurs membres du C.N.S. avaient sollicité sa modification de manière à permettre aux cambodgiens habitants l’étranger de s’inscrire sur des listes en dehors du Cambodge, ce qui n’était pas prévu par la loi qui exigeait l’inscription unique au Cambodge, cette demande fût rejetée par le Secrétaire Général, privilégiant ainsi la position de l’A.PRO.N.U.C. Voir notamment Les Nations Unies et le Cambodge, op. cit. pp. 32- 33.

Unies »¹⁸⁸, cependant que cette constance n’est pas en elle-même révélatrice d’une quelconque internationalisation, encore moins d’une internationalisation des processus constituants, tant elle se développe même dans le cadre d’élections dont le but n’est pas la mise en place d’une Assemblée constituante¹⁸⁹.

De manière classique, cette participation internationale dans les processus électoraux des Etats peut prendre plusieurs formes. Elle peut se développer sous la forme d’une assistance matérielle ou technique bien ciblée, avec pour principal objectif d’aider un Etat « jeune » ou nouvellement converti à la démocratie¹⁹⁰. Dans ce premier cas, cette participation internationale se contente de répondre à une sollicitation de l’Etat, sans nécessairement porter atteinte à sa souveraineté, l’essentiel du processus restant maîtrisé et contrôlé par des organes et des mécanismes étatiques¹⁹¹. Elle peut également consister en une mission de vérification d’un processus électoral ; couplée avec la première forme, elle a pour objectif simplement de s’assurer de l’intégrité et de la sincérité du processus électoral, sans que les acteurs internationaux puissent disposer de moyens particuliers afin de sanctionner un scrutin dont les résultats n’auraient pas été conformes au vote des citoyens de l’Etat¹⁹². Une troisième forme est constituée par la possibilité pour les acteurs internationaux de gérer l’ensemble de l’opération électorale, c'est-à-dire à la fois l’organisation totale et le contrôle de l’intégrité du processus.

Si les deux premières formes peuvent être aisément rangées dans une sorte de

« banalité » contemporaine de l’action de la communauté internationale à travers les organisations internationales et l’ensemble des Etats, en revanche, l’organisation directe par des organes internationaux d’un processus électoral reste une pratique particulièrement rare et

188MOULIER (I.), Namibie, 1989- 1990 : GANUPT, op.cit., p. 102.

189Voir sur ce point par exemple NGUYEN HUU DONG, « L’assistance électorale comme préalable à la restauration de l’Etat », in DAUDET (Y.), Les Nations Unies et la restauration de l’Etat, op. cit., pp. 33- 40.

190Ce type d’assistance s’est beaucoup développé au cours de la décennie 1990 qui a vu de nombreux Etats se convertir à la démocratie et à l’élection comme mode de désignation des représentants du peuple. Généralement fondées sur une sollicitation de l’Etat concerné, elles traduisent dans une certaine mesure, la manifestation d’une exigence internationale d’élections libres. Voir en ce sens MOINE (A), L’émergence d’un principe d’élections libres en droit international public, op. cit., notamment pp. 183 et s.

191On peut citer à ce sujet les cas des élections au Nicaragua, en Angola, en Erythrée, au Salvador, au Mozambique, au Libéria, en Afrique du sud ou malgré une importante présence internationale, l’établissement de la procédure électorale et l’organisation des élections relevaient du seul ressort des autorités locales, les observateurs internationaux se contentant d’attester du bon déroulement du scrutin sans pour autant être habilités à intervenir en amont du processus. Voir généralement MOINE (A.), L’émergence d’un principe d’élections libres en droit international public, op. cit.

192Généralement, les Etats sollicitent cette participation internationale pour obtenir une sorte de certification internationale d’authenticité démocratique, la présence d’observateurs internationaux offrant une forte présomption de liberté et d’équité aux élections.

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dont l’essentiel de la mise en œuvre a souvent concerné les territoires en voie de décolonisation. Mais même dans ce cas, le processus a été conduit par l’ancienne colonie, sans que cela ne traduise une quelconque emprise internationale sur le processus constituant.

Avec les crises qu’ont connues de nombreux Etats, cette pratique est pourtant devenue au fil des années une des réponses données au niveau international à la récurrence des situations conflictuelles à travers le monde. Pourtant la pratique n’est pas totalement nouvelle. Elle a à plusieurs reprises été envisagée dans le cadre de territoires non autonomes sur lesquels s’exprimaient des revendications étatiques différentes.

C’est notamment ce qui avait été envisagé dans le cas du territoire de Trieste avec la résolution 16 du Conseil de sécurité du 10 janvier 1947, par laquelle celui-ci octroie à son représentant, en sa qualité de Gouverneur de Trieste placé à la tête d’une administration internationale, des pouvoirs importants impliquant notamment l’organisation d’élections à une Assemblée constituante de Trieste. S’il s’agit ici d’un précédent révélateur de cette main mise internationale sur certains processus de désignation d’un organe constituant dans un Etat, bien que l’on doive préciser ici qu’il ne s’agissait que d’un territoire ou tout au plus d’un Etat à naître, l’échec de ce processus du fait d’un manque de soutien de la part des Etats intéressés le rend presqu’anecdotique¹⁹³. Pour cette raison, nous ne nous y attarderons pas plus longtemps.

Cependant, avec cet exemple de Trieste, il n’est pas étonnant qu’en Namibie puis au Timor oriental, les Nations Unies par le biais de leurs missions aient eu la charge principale du déroulement du processus, de l’enregistrement des électeurs à la certification des résultats.

En Namibie, l’espèce de contrôle a priori instauré au bénéfice du GANUPT ne s’arrête pas à la question de l’élaboration des règles électorales. Il va plus loin, impliquant en réalité toutes les phases du processus électoral. Ainsi, dans son rapport du 14 novembre 1989, le Secrétaire général des Nations Unies affirmait que le R.S.S.G. devait à chaque étape, à tous les niveaux et en tous lieux, s’assurer de la bonne conduite et de la régularité du processus électoral¹⁹⁴. Cette compétence de surveillance et de contrôle s’exerçait donc tant en amont qu’en aval de toutes les opérations de vote. Elle impliquait entre autre, le contrôle de la stricte

193Pour un examen de la question de Trieste, voir notamment GERVAIS ( A.), « Le statut du territoire libre de Trieste », R.G.D.I.P., 1947, pp. 134 et s. ; LEPRETTE ( J.), Le statut international de Trieste, Paris, Pedone, 1949. Les raisons de la non application du Statut sont par ailleurs résumée par Charles ROUSSEAU :

« L’impossibilité pour les quatre grandes puissances de s’entendre quant à la désignation du gouverneur devait empêcher le statut d’entrer en vigueur. Deux faits ultérieurs devaient en outre en compromettre l’application de façon définitive. Ce fût d’abord la décision prise par la France, la Grande- Bretagne et les Etats – Unis de rattacher Trieste à L’Italie (…) ce furent ensuite les élections municipales du 12 juin 1949 », Droit international public, tome II, les sujets de droit, Paris, Sirey, 1974, p. 445.

194Rapport du Secrétaire général, S/20967, 14 novembre 1989.

application des dispositions électorales sur lesquelles il appose son contreseing, du déroulement équitable et conforme à la procédure électorale de la campagne, mais aussi la validation des opérations de dépouillement des bulletins de vote et de proclamation des résultats. Par cette phase, le R.S.S.G. devait procéder à la certification du caractère libre et équitable du scrutin.

Si on peut considérer, dans les deux cas que nous venons d’examiner, que leur nature de territoires non encore indépendants a pu justifier cette forte implication internationale dans l’organisation de l’élection à l’Assemblée constituante, compte tenu de l’inexistence d’un appareil administratif local, de sorte que l’internationalisation ne serait pas nécessairement liée à la situation de crise, le cas du Cambodge vient là également contredire une telle analyse. Comme on l’a vu, alors que cet Etat indépendant est doté d’un appareil gouvernemental effectif, quoique partiellement reconnu sur le plan international, c’est bien la mission internationale qui a également conduit le processus électoral, conformément au mandat qui lui a été confié dans le cadre des Accords de Paris. En effet, aux termes de l’Accord global et notamment de son article 1^er, il avait été prévu que des élections en vue de la mise en place d’une Assemblée constituante devaient être « organisées et certifiées par les Nations Unies ». Cette idée de certification met ici bien en lumière le caractère véritablement internationalisé du processus constituant au Cambodge. Car, elle remet en cause la doctrine jusque là dominante au sein des Nations Unies où l’on considère que la notion de supervision d’élections – assez fréquente dans le cadre de la décolonisation ainsi que l’attestent les cas namibien et timorais – devrait être écartée dans le cas des Etats indépendants, cela du fait que l’obligation de certification empiète nettement sur la souveraineté.

De plus en ce qui concerne la conduite des élections, alors que l’annexe 3 de l’Accord global qui dicte le cadre général dans lequel s’inscrit le processus de mise en place de l’Assemblée constituante précise clairement que l’élaboration du cadre juridique des élections doit se faire en consultation avec le C.N.S., elle confie exclusivement leur réalisation technique à l’A.PRO.N.U.C. De sorte que si l’on peut souscrire à l’idée selon laquelle la prise en charge par l’O.N.U. de l’administration cambodgienne et de l’organisation des élections est l’expression suprême de l’appui du système des Nations Unies à la démocratisation¹⁹⁵, on doit reconnaître qu’elle est surtout révélatrice d’une véritable internationalisation des questions

195V. par exemple SICILIANOS (L.- A.), « Les Nations Unies et la démocratisation de l’Etat : nouvelles tendances », Rapport introductif in MEHDI (R.), La contribution des Nations Unies à la démocratisation de l’Etat, Paris, Pedone, 2001, pp. 13- 47

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internes aux Etats, internationalisation à laquelle n’échappent pas les processus constituants même dans certains Etats pourtant indépendants. De manière pratique, l’organisation des élections par l’A.PRO.N.U.C. bien qu’elle s’appuie sur l’Accord global, dépasse largement le cadre de la supervision puisque celle-ci contrôle en fait toutes les phases du processus électoral. Ses activités embrassant à la fois les phases préélectorales dont principalement l’inscription des électeurs sur les listes électorales, l’enregistrement des partis politiques seuls autorisés à concourir, et la phase électorale avec la campagne électorale, la sensibilisation des électeurs et des candidats et l’organisation du scrutin, se sont étendues au dépouillement et à la proclamation des résultats du scrutin. D’ailleurs, en dépit des contestations soulevées par certaines parties cambodgiennes, c’est bien la position de l’A.PRO.N.U.C. qui a prévalu.

Ainsi en réponse à la demande formulée par le P.P.C. tendant à réclamer l’organisation de nouvelles élections dans sept provinces, dont la capitale Phnom Penh, l’A.PRO.N.U.C.

déclara que les résultats « reflétaient de manière équitable et exacte la volonté du peuple cambodgien et devaient être respectées »¹⁹⁶. Cette position de la mission des Nations Unies fut confortée par le Conseil de sécurité dans la résolution 840 approuvant le résultat des élections¹⁹⁷.

Avec cet exemple cambodgien, nous venons de voir comment, de manière presque systématique, toute crise de l’Etat est désormais considérée comme une occasion d’exercice d’une nouvelle mission de service public international consistant en une appropriation plus ou moins consentie des processus constituants dans les Etats. Mais si nous avons clairement établi l’internationalisation des modalités de désignation de l’organe constituant par une participation internationale plus ou moins directe dans le processus de désignation de ce dernier, quelques précisions sont cependant nécessaires à ce sujet.

D’abord, il faut préciser que l’internationalisation envisagée n’entend nullement affirmer que celle-ci s’était accompagnée d’une remise en cause de la souveraineté de l’Etat concerné ou de la liberté des populations à choisir leurs propres représentants. Bien au contraire, l’idée de souveraineté de l’Etat ne paraît pas fondamentalement altérée. Ainsi, le phénomène n’a ici, en apparence rien d’atypique. Hormis le fait qu’il implique une nouvelle dimension dans l’ingénierie électorale, il est simplement la traduction de l’interdépendance

196Voir la Déclaration du Représentant spécial du Secrétaire Général sur la Liberté et l’équité des élections cambodgiennes annexée au Rapport du Secrétaire Général sur le déroulement et le résultat des élections au Cambodge, S/25913, du 10 juin 1993. Ces deux documents sont reproduits dans Les Nations Unies et le Cambodge, op. cit., notamment pp. 318- 322.

197S/RES/840 (1993) du 15 juin 1993, § 2.

des Etats. Cependant, une telle vision n’est qu’apparente, car s’y arrêter c’est ignorer et même considérer naïvement l’attachement des Etats à leur sphère de compétence touchant aux questions institutionnelles et politiques. D’un autre côté, ce qui est marquant dans cette forme d’internationalisation du pouvoir constituant, c’est l’attachement au caractère national de l’organe en charge d’élaborer la constitution. Ici, on note un attachement au maintien de la qualité nationale de la norme constitutionnelle par le recours au pouvoir constituant démocratique. Dans les différents cas que nous avons analysés, les apparences sont pour l’essentiel sauves. Ainsi, la constitution est bel et bien mise en œuvre par un organe dont la nature nationale demeure pour la majorité des cas incontestable. Néanmoins, cette nature nationale se trouve contrebalancée par une absence de légitimité nationale qui rompt avec la théorie juridique consacrée des procédures constitutionnelles habituelles.

Se déclinant sous diverses facettes, cette forme d’internationalisation par une implication plus ou moins directe dans le processus de désignation de l’organe constituant ne constitue pourtant pas la seule forme d’internationalisation du pouvoir constituant dans son aspect organique. Bien plus, elle n’en est même pas la forme la plus poussée et donc la plus attentatoire à la liberté qu’à chaque peuple de choisir ses représentants. Ainsi que l’a remarqué un auteur, « il semble […] que cette forme de tutelle annonçait l’avènement d’une emprise plus radicale du droit international [ou pour être plus rigoureux, de la communauté internationale] sur le pouvoir constituant »¹⁹⁸. Aussi, à cette forme d’internationalisation du pouvoir constituant considéré en tant qu’organe d’élaboration de la Constitution, s’ajoute une autre forme, plus exceptionnelle et plus problématique, la substitution totale ou partielle d’un constituant international au constituant national. C’est cette autre forme que nous allons maintenant examiner dans les développements qui vont suivre.

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La deuxième déclinaison de l’internationalisation organique du pouvoir constituant n’offre pas, comme la première, l’apparence, le voile national à l’organe en charge

198LEKEUFACK (C.), Les sources internationales du pouvoir constituant : contribution à la théorie du pouvoir constituant, op. cit., p. 271.

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d’élaborer et parfois d’adopter le texte constitutionnel. Ici la communauté internationale, sur la base d’actes juridiques dont le caractère lui-même est international, s’arroge le pouvoir et la compétence à l’effet d’établir et de mettre en place la constitution de l’Etat. De sorte qu’on assiste donc à une substitution d’un organe constituant international à un organe constituant national. C’est dans le cadre de l’élaboration de ce que monsieur Maziau a qualifié de constitution hétéronome¹⁹⁹ que l’on a assisté à une forme d’internationalisation de la procédure constituante se manifestant par une dépossession totale ou simplement partielle du droit dont dispose chaque peuple de se donner librement sa constitution. Ici, il n’est jamais fait appel au peuple tout au long du processus constituant.

Par substitution totale, on entend le fait pour un organe international dans sa nature et dans sa composition d’exercer la fonction constituante de l’Etat. D’une manière générale, c’est dans le cadre de conférences regroupant des acteurs plus ou moins nombreux et où les représentants du peuple ne sont pas véritablement pris en compte. Mais il faut préalablement préciser qu’une telle substitution est en réalité la conséquence d’une difficulté à établir un véritable corps politique populaire ou de l’existence de revendications contradictoires internes ou externes empêchant la mise en place de la norme constitutionnelle sur la base d’une procédure constituante normale. D’ailleurs pour certains auteurs, l’internationalisation par substitution totale d’un constituant international au constituant national est fondatrice de souveraineté. Comme le dit monsieur Maziau, la communauté internationale en agissant au nom et pour le compte du peuple, opère véritablement la fondation de ce corps politique en lui conférant son existence par la Constitution²⁰⁰.

On assiste alors dans ces cas à une relative imposition extérieure d’une nouvelle constitution, laquelle est presque tout entière l’émanation d’autorité extérieure et est souvent insérée dans un texte dont la nature juridique internationale ne fait aucun doute. Mais il est nécessaire de préciser que, si la souveraineté de l’Etat est généralement préservée, en revanche la souveraineté du peuple lui-même est ignorée. On est alors très proche de l’octroi de la Constitution ainsi qu’on l’examinera dans les développements que nous consacrerons à l’exercice même de la fonction constituante. Pour l’instant, nous nous limiterons à mettre en exergue cette dépossession du peuple de sa fonction de désignation de l’organe constituant.

199MAZIAU (N.), « L’internationalisation des constitutions.. », op. cit. notamment pp. 566- 574.

200Ibid.

En réalité, il semble même inexact de parler de dépossession de la souveraineté du peuple à désigner ses représentants. En effet, l’hypothèse d’une dépossession du droit dont dispose chaque peuple de désigner soi même l’organe constituant, peut laisser supposer que cette compétence de désignation est exercée par un autre organe, par un autre souverain. Or, tel n’est pas en fait le cas. Dans les cas qui sont rattachés à cette forme d’internationalisation de la procédure constituante, il semble qu’il ne soit même pas procédé à une désignation de l’organe chargé d’élaborer la Charte constitutionnelle. La conséquence est alors une confusion directe entre la décision d’élaborer une première ou une nouvelle constitution, et l’exercice effectif de la fonction constituante. L’objectif visé est généralement tantôt l’octroi, tantôt le rétablissement d’une souveraineté, avec pour but principal de mettre fin à la crise dont est victime l’Etat ou le territoire. Quelques cas particuliers illustrent cette forme d’internationalisation de la procédure constituante : le cas de Chypre, le cas spécifique et exceptionnel de l’Etat de Bosnie-Herzégovine et enfin le cas tout aussi particulier mais très complexe du Kosovo.

Cette prise en charge internationale de la fonction constituante s’exprimant selon des modalités diverses et souvent présentée comme fondatrice voir refondatrice de la souveraineté du peuple (§2), trouve néanmoins son fondement dans une conjoncture hostile à l’exercice par le peuple lui-même de sa souveraineté constituante (§1).

§ 1: L’

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Un des principes sur lesquels se fonde le constitutionnalisme classique est celui de la souveraineté constituante du peuple. En effet, depuis les révolutions française et américaine, la théorie du droit constitutionnel consacre, en lui octroyant un caractère presque sacro-saint, le lien irréductible entre le peuple et le pouvoir constituant²⁰¹. S’appuyant sur l’idée que le peuple ou la nation est l’unique détenteur de la souveraineté dans l’Etat, elle

201Il faut néanmoins dire, comme le montre bien Gaëlle MARTI, que la conception américaine du peuple titulaire du pouvoir constituant est différente de celle issue de la révolution française. Si la première s’analyse comme un simple principe de légitimité dans l’esprit des pères fondateurs de l’Etat fédéral, la seconde a une acception absolutiste puisqu’elle s’opère dans une optique de transfert d’un absolutisme (celui du Roi) à un autre celui de la nation mais surtout de ses représentants. Le pouvoir constituant européen, Thèse, Nancy II, 2008, pp. 57- 61

201Il faut néanmoins dire, comme le montre bien Gaëlle MARTI, que la conception américaine du peuple titulaire du pouvoir constituant est différente de celle issue de la révolution française. Si la première s’analyse comme un simple principe de légitimité dans l’esprit des pères fondateurs de l’Etat fédéral, la seconde a une acception absolutiste puisqu’elle s’opère dans une optique de transfert d’un absolutisme (celui du Roi) à un autre celui de la nation mais surtout de ses représentants. Le pouvoir constituant européen, Thèse, Nancy II, 2008, pp. 57- 61