La détermination internationale préalable des règles de désignation de l’organe constituant

La situation de crise de certains Etats a souvent pour conséquence directe, ainsi qu’on l’a déjà observé dans les cas que nous avons évoqués dans le paragraphe précédent, de créer un vide juridique et institutionnel de sorte que toute tentative de restauration de l’Etat passe préalablement par l’établissement d’un certain nombre de règles minimum, parmi lesquelles les règles de désignation des représentants du peuple. Dans certains cas où la crise est doublée d’un problème d’autodétermination externe des populations et par l’absence d’organes étatiques disposant de la légitimité, la mise en place d’un processus de désignation est alors une étape primordiale.

Alors que généralement cette désignation est fondée sur un ensemble de règles propres à chaque Etat, règles qui par principe échappent au contrôle à la fois du droit international et des acteurs internationaux, chaque Etat disposant à cet égard d’une compétence exclusive¹⁵⁷, dans les Etats en crise, on constate une détermination internationale de celles-ci. Les raisons de cette internationalisation sont souvent multiples. Si elle se justifie par l’impossible conciliation entre des prétentions internes et/ou internationales contradictoires, posant ainsi le droit international en arbitre, cette internationalisation est cependant opérée selon diverses modalités. Tantôt elle est le fruit d’une conciliation des points de vue des différents protagonistes de la crise de l’Etat ou du territoire. En ce cas, c’est généralement dans le cadre d’un accord international que sont posées les règles devant conduire le processus électoral. Tantôt aussi, elle est l’aboutissement d’une intense activité internationale ayant débouché sur une décision unilatérale d’un organe international et bien souvent le Conseil de sécurité des Nations Unies. Mais bien souvent, cette internationalisation est en fait la combinaison de ces deux procédés, les organes internationaux étant mandatés pour mettre en place au moyen d’actes juridiques propres, un ensemble de compromis trouvés entre les différents acteurs. Cependant, dans cette optique, la ligne de démarcation entre des règles imposées au niveau international et des règles formalisant un accord interne est souvent ténu. Dans l’un ou l’autre des cas, on notera simplement que la population et le territoire en

157Cet exclusivisme étatique est d’ailleurs consacré au niveau international par un certain nombre d’instruments juridiques dont notamment la Charte des Nations à travers son article 2§7 qui pose le principe de non-intervention dans les affaires internes des Etats en proclamant que : Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat, ni n’oblige les membres à soumettre des affaires de ce genre à une procédure de règlement.(…) ». On peut également citer la résolution 2625 (XXV) du 24 octobre 1970.

74

question ne semblent avoir aucune emprise sur les règles présidant à la procédure de désignation des représentants, en l’occurrence ici l’Assemblée constituante. Généralement, un organe international chargé de conduire la période transitoire devant mener à la mise en place d’une constitution a la charge d’élaborer les textes relatifs à la conduite du processus électoral. On rencontre d’ailleurs cette forme d’internationalisation à la fois dans le cadre d’Etats déjà indépendants comme l’atteste l’exemple du Cambodge (2) ou de territoires devant accéder à l’indépendance comme l’illustrent les cas de la Namibie et du Timor oriental (1).

1. Les cas de la Namibie et du Timor oriental.

Dans le cas de la Namibie, le premier au cours duquel une véritable internationalisation par implication directe des acteurs internationaux a eu lieu, l’idée d’une internationalisation demeure assez complexe et quelque peu ambigüe. En effet, au terme d’un long et difficile bras de fer politique, diplomatique et juridique entre les Nations Unies et la République sud- africaine¹⁵⁸, cette dernière avait fini par obtenir la conduite du processus qui allait finalement mener l’ancien sud-ouest africain à l’indépendance. D’après le règlement proposé par le groupe de contact¹⁵⁹, entériné par les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies, l’Afrique du sud devait nommer un Administrateur général pour la Namibie chargé de conduire le processus de transition. D’après ces mêmes résolutions, cet administrateur avait la charge d’élaborer l’ensemble des règles gouvernant l’organisation et le déroulement du processus électoral. Ces règles concernaient notamment la détermination des personnes habilitées à participer au processus électoral¹⁶⁰, l’établissement des règles devant garantir l’ensemble des libertés civiles et politiques, le déroulement sincère et régulier du scrutin, le mode de scrutin. Elles devaient également déterminer l’échéancier précis des dates d’ouverture de la campagne électorale, des élections, de l’établissement des listes électorales et de tous les autres aspects de la procédure électorale¹⁶¹. Si l’on peut douter du caractère international de telles règles prises par l’Administrateur sud- africain, compte tenu de ce que le mandat de ce pays avait déjà été internationalement révoqué, de tels doutes doivent être automatiquement levés si l’on considère à la fois les circonstances de fait qui ont conduit à l’attribution de cette compétence au représentant de l’ancienne puissance tutélaire et les

158Voir notamment GOY (R.), « L’indépendance de la Namibie », A.F.D.I., 1991, pp. 387- 405 et KAMTO (M.),

« L’accession de la Namibie à l’indépendance », R.G.D.I.P., 1990, tome 94, pp. 577- 631.

159Proposition de règlement du 18 avril 1978. V. document S/12636 du Conseil de sécurité.

160Cf. Nations Unies, Conseil de sécurité, S/RES/435 (1978).

161V. KAMTO (M.), « L’accession de la Namibie à l’Indépendance », op. cit, p. 605- 606.

conditions d’exercice de celle-ci par ce dernier. Tout d’abord, s’agissant des circonstances de fait ayant conduit à l’attribution de cette compétence, il faut signaler que le Groupe de contact avait entendu régler la question sur une base consensuelle, privilégiant ainsi une collaboration de la puissance effective sur le territoire, plutôt qu’un affrontement. Et c’est sur la base de différents accords internationaux que l’Afrique du sud a obtenu le pouvoir de conduire le processus de transition. La compétence de l’Administrateur général sud-africain trouve son fondement non pas dans un texte de droit interne sud-africain, mais dans un texte de droit international. Ensuite, si l’administrateur général devait effectivement déterminer préalablement les règles électorales, sa compétence ne pouvait s’exercer que dans un cadre précis. En premier lieu, certains principes concernant cette élection avaient déjà été mis au point lors des négociations initiées par le Groupe de contact et étaient insérés dans les documents onusiens¹⁶². En second lieu, ces principes devaient être scrupuleusement respectés par les règles prises par l’Administrateur général. C’est la mission principale confiée au R.S.S.G. à la tête du GANUPT¹⁶³. Celui-ci devait apprécier le bien-fondé juridique et la conformité des projets de « proclamation » aux dispositions du plan de règlement et autres arrangements. Cette appréciation pouvait aboutir au blocage de la promulgation de la

« proclamation » en cas de constatation d’irrégularités par le R.S.S.G.¹⁶⁴. En tous les cas, c’est à une autorité extérieure au territoire qu’est confiée la compétence d’établir les règles devant gouverner le processus de désignation de l’organe constituant. Et le fondement à la fois de cette compétence et des règles ainsi adoptées se trouve dans la combinaison de divers actes juridiques internationaux. De sorte qu’on peut considérer que les normes ayant guidé le processus électoral sont des normes dérivées du droit international, si ce n’est du droit onusien.

L’existence de telles normes paraît incontestable en ce qui concerne l’exemple du Timor oriental qui constitue sans nul doute, lui aussi, une illustration remarquable, peut être même la plus révélatrice de cette participation directe des organes internationaux à la désignation du détenteur de la fonction constituante. En effet, se situant à la lisière des cas de

162Notamment l’Accord conclu en 1985 concernant l’application du système de représentation proportionnelle pour les élections envisagées dans la résolution 435 et inséré dans le plan de paix des Nations Unies pour la Namibie. V. document S/15287 du Conseil de sécurité.

163Groupe d’Assistance des Nations Unies pour la période transitoire crée par le Conseil de sécurité dans sa résolution 435 (1978), conformément au Rapport présenté par le Secrétaire général en éxécution du paragraphe 2 de la résolution 431(1978), « aux fins d’aider son Représentant spécial à exécuter le mandat qui lui a été confié au paragraphe 1 de la résolution 435 (1978) du Conseil de sécurité ». Voir notamment MOULIER (I.), Namibie, 1989- 1990 : GANUPT, Paris, Pedone, 2002, 229 pages.

164La proclamation désigne ici, dans le système juridique sud- africain, un texte législatif définitif.

76

substitution totale du pouvoir constituant organique que nous analyserons à la section suivante, il s’en démarque néanmoins par la forte implication du peuple qui demeure.

Sur ce territoire, victime à la fois des appétits hégémonistes d’Etats voisins¹⁶⁵, du laxisme et de l’abandon d’une autorité de tutelle incapable de mener à bien le mandat à elle confié par l’O.N.U.¹⁶⁶, mais aussi d’une certaine indifférence de la communauté internationale¹⁶⁷, que Jean Marc Sorel n’hésita pas à qualifier de « longue amnésie dans l’inconscient collectif des Etats »¹⁶⁸, le réveil de celle-ci, secouée par une crise humanitaire qui confinait à la catastrophe, a induit une forte implication dans le processus qui a fini par faire du Timor oriental le cent-deuxième Etat membre de l’O.N.U.

Sur la base d’un accord conclu entre le Portugal puissance administrante et l’Indonésie puissance occupante¹⁶⁹, la communauté internationale à travers l’O.N.U. s’est vue confiée la mission d’organiser une consultation électorale sur ce territoire et dont l’enjeu principal était rien moins que l’autodétermination du peuple timorais¹⁷⁰. A la suite de cette consultation électorale conduite par une mission internationale mise en place à cet effet : la

165Il s’agit principalement de l’Indonésie qui profitant des dissensions régnant alors sur l’Île placée sous tutelle portugaise entre les indépendantistes et les intégrationnistes à l’Indonésie, va envahir celle-ci puis l’annexer le 17 mai 1976, la transformant ainsi en 27^ème province de son propre territoire. Voir sur cette mise en perspective historique, CAHIN (G.), « L’action internationale au Timor oriental », A.F.D.I., 2000, pp. 139- 175 et SOREL (J.M), « L’action internationale au Timor oriental », R.G.D.I.P., 2000-1, pp. 37- 60. Pour une analyse plus centrée sur les conditions de l’annexion et la naissance du problème du Timor, voir notamment DAUDET (Y),

« L’affaire du Timor oriental », Ann. Des pays de l’Océan indien, 1975, pp. 257- 283 et GUILHAUDIS (J.- F.),

« La question du Timor », A.F.D.I., 1977, pp. 307- 324.

166Il faut d’ailleurs dire sur ce point que ce n’est que sous la pression internationale, notamment depuis la résolution 1542(XV) du 15 décembre 1960 de l’Assemblée générale, et au lendemain de la révolution des œillets que le Portugal acceptera que le Timor oriental soit inscrit dans la liste des Territoires non Autonome du Chapitre XI de la Charte des Nations unies . Ceci explique peut- être le fait que dès l’éclatement de la crise entre les différentes factions favorables à l’indépendance et celles oeuvrant pour l’intégration à l’Indonésie, le Portugal abandonna le territoire à son sort en se rétirant.

167Malgré une condamnation de l’annexion du Timor oriental par l’Indonésie matérialisée par les résolutions 384 du 22 décembre 1975 et 389 du 22 avril 1976 du Conseil de sécurité demandant le retrait de l’Indonésie et

168SOREL (J.M.), « Timor oriental : un résumé de l’histoire du droit international », op. cit., p. 40.

169Il s’agit notamment de l’Accord du 5 mai 1999 qui prévoyait, entre autre, une consultation sur le Timor oriental pour le 08 août suivant par laquelle la population timoraise devait se prononcer sur son avenir. Cet Accord dénommé Accord général sur le Timor oriental entre l’Indonésie et le Portugal est annexé aux rapports du Secrétaire Général de l’O.N.U., A/53/951 et S/1999/513, du 5 mai 1999, art. 2.

170La question posée aux populations Est- timoraise était en fait double. Ils devaient se prononcer sur une alternative dont la première branche était représentée par l’acceptation d’une autonomie spéciale à l’intérieur de l’Indonésie et donc pour une consécration juridique définitive de l’annexion de 1976 appelée de tous ses vœux par le gouvernement de Djakarta ; la seconde branche était le rejet de cette autonomie et par voie de conséquence le choix de l’indépendance, ce que souhaitait vivement le Portugal.

mission des Nations Unies au Timor Oriental (MI.N.U.T.O)¹⁷¹, les est-timorais s’étant prononcé à une forte majorité en faveur de l’indépendance et donc du détachement du territoire à l’Indonésie qui y exerçait depuis 1976 une souveraineté effective mais illégale¹⁷², s’engagea alors un nouveau processus visant l’établissement des institutions du nouvel Etat et donc notamment de l’ordre juridique constitutionnel.

Malheureusement la situation se détériora très vite sur le terrain du fait de l’exacerbation d’une violence inouïe orchestrée par des milices opposées au détachement de l’Île et entretenue et soutenue par le gouvernement de Djakarta qui y trouvait un certain intérêt¹⁷³. L’Indonésie n’y étant plus ni de droit ni de fait souverain, et le Portugal ayant vu son mandat de puissance tutélaire achevé par le choix de l’indépendance exprimé dans le cadre de la consultation électorale, c’est donc sur un territoire sans souveraineté et en proie à une instabilité dévastatrice que devait s’organiser les premiers pas du Timor oriental dans la communauté des Etats. Face au chaos généralisé qui y prévaut et pour prévenir une contagion à toute la région d’une situation explosive, mais aussi certainement pour se racheter d’une attitude antérieure marquée par l’indifférence, l’O.N.U. va donc entreprendre d’établir sur ce territoire, une administration internationale pour exercer pour une période transitoire les missions qui d’ordinaire ressortent de la compétence des Etats¹⁷⁴.

Dans sa résolution 1272, le C.S. « agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, décide de créer conformément à la proposition contenue dans le rapport du Secrétaire Général, une administration des Nations Unies du Timor oriental, à laquelle sera confiée la responsabilité générale de l’administration du Timor oriental et qui sera habilitée à exercer l’ensemble des pouvoirs législatif et exécutif y compris l’administration de la justice »¹⁷⁵. Pour l’essentiel, le but recherché par les Nations Unies en instaurant la

171Instaurée par la résolution 1246 (1999) du 11 juin 1999.

172La population du Timor oriental a opté pour l’indépendance à plus de 75% des suffrages exprimés lors de ce référendum d’autodétermination. V. BOUVIER (P.) et VANDERPUT (K.), Timor oriental : le combat d’un peuple, essai d’analyse politique, l’Harmattan, 2001, Paris, p. 195.

173Il faut préciser que conformément à l’accord du 5 mai 1999 en son article 3, la sécurité sur le territoire durant la consultation électorale avait été confiée à l’Indonésie.

174V. en ce sens notamment PREZAS (I.), L’administration de territoires par les Nations Unies, Thèse, Paris II, 2007. V. également DAUDET (Y.), « L’action internationale en matière d’administration territoriale », C.E.B.D.I., vol. VI, 2002, pp. 459- 542 ; ARDAULT (K.), ARION (K.-M.), GNAMOU- PETAUTON (D.), YETOUGNON (M.), « L’administration internationale de territoire à l’épreuve du Kosovo et du Timor oriental : la pratique à la recherche d’une théorie », R.B.D.I., 2006, pp. 300- 383. Pour une approche plus critique V.

HENRY (L.), « L’administration exercée par les Nations Unies sur le territoire : démocratisation et respect de la souveraineté ou le paradoxe de l’histoire juridique internationale », in DAUDET (Y.) La contribution des Nations Unies à démocratisation de l’Etat, Paris, Pedone, 2002, pp. 161- 168.

175Il faut dire que le seul pilier de la gouvernance et de l’administration publique a eu la charge de l’ordre public et de la police, de l’administration de la justice et du système pénitentiaire, de la création et de la gestion de la

78

deuxième administration internationale directe d’un territoire depuis le début des années 1990 est de permettre aux populations timoraises de s’auto-administrer. Et le territoire étant dépourvu d’une autorité et d’un appareil étatique structurés, on comprend que l’A.T.N.U.T.O.

ait été investie d’un ensemble très vaste de compétences. Comme le dit monsieur Abline,

« jamais auparavant l’O.N.U., en la personne de l’Administrateur transitoire, n’avait pleinement assumé un ensemble aussi vaste de compétences, qui plus est, de cette nature si particulière, normalement unique apanage de l’Etat souverain »¹⁷⁶. Les questions liées au contenu et à l’étendue des prérogatives confiées à cet organe ayant été longuement analysées dans le cadre de différentes études¹⁷⁷, et tel n’étant pas notre propos central, nous ne nous pencherons dès lors que sur celles qui intéressent directement la question du processus constituant. Et dans ce cadre, nous analysons tout d’abord la question du rôle de cet organe dans l’édification des règles de désignation de l’organe constituant, les autres aspects étant renvoyés aux développements suivants.

Sur cet aspect principalement, sitôt mise en place, l’A.T.N.U.T.O. avec à sa tête le R.S.S.G. pour le Timor oriental adopta le règlement 2001/2 pris le 16 mars 2001 et qui concernait « l’élection d’une Assemblée constituante chargée d’élaborer une Constitution de l’Etat indépendant et démocratique du Timor oriental »¹⁷⁸. Dans ce texte, l’autorité d’administration prévoit, outre la nature et la composition de l’Assemblée constituante, les modalités de sa désignation et des conditions d’exercice par celle-ci de sa mission. Ainsi d’après ce règlement, l’Assemblée qui comprend quatre vingt huit membres doit être monocamérale et la désignation de ses membres est répartie entre les districts qui désignent chacun un membre alors que soixante quinze d’entre eux sont élus à la proportionnelle¹⁷⁹. De plus, ayant fixé au 30 août 2001 l’élection à ladite Assemblée, il établit également le délai dans lequel celle-ci doit rédiger et adopter la constitution. Cette adoption est d’ailleurs subordonnée à la réunion d’une majorité de soixante voix, soit une majorité supérieure aux deux tiers. A ces dispositions concernant la désignation de l’Assemblée constituante, on doit

fonction publique timoraise, de la création et de la gestion des institutions économiques et financières dans les domaines de la monnaie, des impôts, du crédit, du budget et du paiement des dépenses publiques. Il a eu en outre, la responsabilité de l’éducation nationale, de la santé et des relations sociales, de l’agriculture, des transports, de l’administration territoriale, de la planification, de la rédaction des codes et de la Constitution, de la préparation des lois. Voir notamment CAHIN (G.), « L’action internationale au Timor oriental », op. cit. pp.

156- 161.

176ABLINE (G.), « De l’indépendance du Timor- oriental », R.G.D.I.P., 2003, vol. 2, pp. 364- 365.

177Outre la thèse de monsieur PREZAS et les études de messieurs ABLINE, CAHIN et SOREL déjà citées, on consultera également GOY (R.), « L’indépendance du Timor oriental », A.F.D.I., op. cit., pp. 201- 226.

178Règlement 2001/2 du 16 mars 2001 disponible sur www.un.org/peace/etimor/etimor.htm.

179Voir en ce sens notamment les sections 2 à 7 du Règlement cité à la note précédente. V. encore CAHIN (G.),

« L’action internationale au Timor oriental », op. cit., p ; 165- 166.

également ajouter celles contenues dans le même règlement et qui concernent l’enregistrement des Partis politiques sans lesquels aucune candidature ne peut être retenue.

Si certes, dans l’élaboration de ces normes et conformément aux prescriptions de la résolution du Conseil de Sécurité, le R.S.S.G. n’a pas manqué d’associer les est-timorais eux-mêmes notamment par l’intermédiaire du Conseil national consultatif (C.N.C.) et du cabinet de gouvernement transitoire¹⁸⁰, cette sollicitation était non pas une condition de validité desdits actes, mais une simple légitimation, une médiatisation populaire afin de rendre le processus plus acceptable par les populations¹⁸¹. Autrement dit, c’est bien au niveau international qu’ont été établies les règles qui ont présidé à la désignation de l’organe constituant. En définissant tout seul les modalités et les conditions d’élection à l’Assemblée constituante, l’organe international met bien ici en lumière l’implication de plus en plus croissante des acteurs internationaux dans les processus constituants. Cela d’autant que les actes qui opèrent cette détermination ne peuvent être rattachés qu’à l’ordre juridique international car pris sur le fondement de véritables actes juridiques internationaux, par des autorités ayant un statut d’autorités internationales, ils ne peuvent s’en détacher pour ne constituer que des actes de droit interne.

Et cette implication directe ne s’explique pas seulement par le fait qu’il s’agisse dans ces deux cas de territoires en voie d’indépendance puisqu’elle est également présente en ce qui concerne le Cambodge.

2. L’exemple du Cambodge.

Le schéma timorais semble avoir été inspiré par l’exemple du Cambodge, autre territoire dont la crise avait fini par aboutir à une intense activité internationale en vue de

Le schéma timorais semble avoir été inspiré par l’exemple du Cambodge, autre territoire dont la crise avait fini par aboutir à une intense activité internationale en vue de