LA COMMISSION CASTAING, UNE PREMIÈRE COMMISSION PLURALISTE

Suite à l'élection de François Mitterrand à la présidence de la République, un débat parlementaire sur l'indépendance énergétique de la France se déroule à l'automne 1981. À l'issue de celui-ci, le Gouvernement de Pierre Mauroy décide la création d'une commission scientifique sur la gestion du combustible irradié152. Le président du Conseil supérieur de la sûreté nucléaire, l'académicien et prix Nobel Louis Néel, est chargé par Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'Industrie, de constituer cette commission153. Ce dernier nomme le professeur Raymond Castaing, physicien à l'Université d'Orsay et membre de l'Académie des Sciences, président de cette commission. Celle-ci regroupe onze chercheurs et une chercheuse parmi lesquel.les des représentants du CEA mais aussi quelques experts connus pour leurs positions critiques sur la politique nucléaire française comme Jean-Claude Zerbib, chef du groupe de radio-protection des accélérateurs du Centre d'études nucléaires de Saclay et militant à la CFDT, et Jean-Paul Schapira, physicien nucléaire au CNRS et membre du Groupement de Scientifiques pour l'Information sur l'Énergie Nucléaire (GSIEN). La Commission Castaing publie trois rapports en novembre 1982,

151Règle Fondamentale de Sûreté relative aux installations nucléaires de base autre que réacteurs III.2.f, 10 juin 1991.

152 Y. Barthe, Le pouvoir d’indécision, op. cit., p. 48. 

153 Y. Barthe, « La mise en politique des déchets nucléaires. L’action publique aux prises avec les irréversibilités techniques », op.cit., Annexes p.28.

mars 1983 et octobre 1984154. Si le premier d'entre eux est principalement focalisé sur la question du retraitement du combustible irradié et l'agrandissement de l'usine de La Hague, l'évacuation géologique des déchets nucléaires occupe une large part des rapports n° 2 et n° 3.

En 1982, le premier rapport de la Commission Castaing stipule que la construction d'un stockage géologique semble alors prématuré. Il précise que la construction d'un ou plusieurs laboratoires souterrains sera nécessaire pour évaluer la sûreté d'une telle solution de gestion et notamment pour étudier l'influence sur la roche du dégagement thermique des déchets de catégorie C issus du retraitement du combustible usagé provenant des centrales nucléaires et particulièrement calorifiques155.

En août 1983, le CEA établit un programme global de gestion des déchets radioactifs, stipulant que l'évacuation géologique continentale est la seule solution « raisonnable et efficace » pour gérer ces déchets156. À ce moment, plusieurs autres solutions sont toutefois encore considérées comme dignes d'intérêt : l'enfouissement dans les sédiments marins, l'envoi des déchets dans l'espace, le dépôt des déchets dans des zones désertiques (au pôle Nord par exemple), l'évacuation géologique dans des zones de subduction afin que les déchets soient entraînés vers le noyau terrestre157...

La sélection d'un site de stockage est prévue par étapes et les salarié.es du CEA ont identifié quatre types de formations géologiques dont les qualités sont a priori adaptées au stockage : l'argile, le sel, le granite et le schiste158. Le Commissariat a sélectionné, pour chaque type de formation, une zone où mener des reconnaissances géologiques. À l'issue de celles-ci, un site doit être choisi pour y implanter un laboratoire souterrain afin de vérifier in situ qu'il convient pour l'implantation d'un dépôt géologique159.

Alors que la Commission Castaing ne comptait aucun géologue en 1982, trois sont nommés pour l'écriture du troisième rapport160. Parmi eux, Jean Goguel, ingénieur général des mines et professeur à l'École des Mines de Paris. En 1985, ce dernier est nommé par Édith Cresson, ministre du redéploiement industriel et du commerce extérieur, et par Martin Malvy, secrétaire d'État à

154 Y. Barthe, Le pouvoir d’indécision, op. cit., pp. 47  -57.

155 Raymond Castaing, Rapport du groupe de travail sur la gestion des combustibles irradiés, Conseil supérieur de la sûreté nucléaire, novembre 1982.

156 CIDN (ed.), Mini dossier. Le rapport Goguel. Stockage des déchets radioactifs en formations géologiques. Critères

techniques du choix de site, CEN Cadarache, septembre 1988, p. 2. 

157 CIDN (ed.), Mini dossier. Le rapport Goguel., op. cit.

158Ibid., pp. 3  -4.

159 Jean Goguel, Stockage des déchets radioactifs en formations géologiques. Critères techniques de choix de site.

Rapport du groupe de travail présidé par le Professeur Goguel, Ministère de l’Industrie, des P.&T. et du Tourisme,

mai 1987, p. 4. 

l'Industrie, à la tête d'un nouveau groupe d'experts chargé de définir des critères pour le choix d'un site de stockage. Contrairement à la Commission Castaing, le Groupe Goguel ne compte aucun expert connu pour ses prises de positions critiques. Ses membres travaillent au CEA, au Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM), au ministère de l'Industrie ou encore à l'Institut Français du Pétrole.

Un des éléments particulièrement intéressants du Rapport Goguel publié en 1987 est qu'il fait sienne une des recommandations de la Commission Internationale de Protection Radiologique (CIPR) formulée en 1977 dans sa publication n° 26 : le recours au principe Alara pour guider les études des projets de stockage161. La CIPR est une organisation non-gouvernementale dont la principale activité est d'émettre des recommandations sur les règles à appliquer en matière de protection contre les expositions aux radiations. Elle n'a pas de pouvoir coercitif mais elle fait figure d'autorité internationale. De ce fait, elle oriente et harmonise les méthodes et le travail des organismes nationaux de contrôle des activités nucléaires. Le principe Alara, pour As Low As is

Reasonably Achievable, repose sur la recommandation suivante :

« toute exposition [radiologique due à la présence du stockage] sera maintenue à un niveau

aussi bas que raisonnablement possible, les facteurs économiques et sociaux étant pris en

compte162 ».

Suivant ce principe, la conception du stockage ne repose pas sur une application stricte d'une analyse coût-bénéfice. L'utilisation du principe Alara se veut ainsi plus souple et pragmatique qu'une analyse coût-bénéfice qui chercherait à prendre en compte l'ensemble des paramètres caractérisant le stockage afin de déterminer la solution de gestion optimale pour les déchets nucléaires. En effet, les membres de la CIPR estiment que les temps longs et les incertitudes qui y sont associées rendent illusoire la réalisation d'une telle analyse coût-bénéfice globale pour la gestion des déchets nucléaires. De plus, la publication n° 26 de la CIPR précise que certains choix peuvent nécessiter de prendre en compte des considérations éthiques163. Néanmoins, l'application de ce principe, comme toute analyse coût-bénéfice, prévoit que les choix effectués en matière de gestion des déchets nucléaires soient évalués en fonction de leur coût : la sûreté du stockage n'est

161 J. Goguel, Stockage des déchets radioactifs en formations géologiques. Critères techniques de choix de site, op. cit., p. 7. 

162Ibid.

163 Jacques Lombard, Philippe Hubert et Pierre Pagès, Etude de l’applicabilité des principes de la CIPR à l’analyse de

sûreté du stockage géologique des déchets radioactifs, Centre d’étude sur l’évaluation de la protection dans le

pas l'unique critère d'évaluation des projets de stockage. Le principe Alara a été pensé par la CIPR comme une « aide à la décision » pour l'« optimisation » de la gestion des déchets nucléaires et non comme une méthode précise à appliquer pour concevoir un stockage164.

Dans l'article qu'elle a consacré à l'histoire de l'analyse coût-bénéfice, Soraya Boudia souligne que la mise en pratique de cet outil a toujours été problématique depuis que celui-ci est promu comme l'outil idéal de rationalisation des décisions165. S. Boudia note ainsi :

« l'enjeu principal du recours à l'analyse coût bénéfice est moins d'avoir un outil effectif qui

peut être mis en œuvre en pratique que de disposer d'un opérateur qui démontre une volonté de rationalisation de l'action publique, un opérateur qui installe les catégories et le raisonnement économiques au cœur des pratiques de l'État et au coeur des modes de

légitimation de l'action publique166. »

Ce constat s'applique, il me semble, particulièrement bien au recours au principe Alara pour optimiser la gestion des déchets nucléaires. En effet, ce principe n'est pas une méthode mais il fait figure de guide. Le principe Alara repose sur le constat de l'impossibilité d'effectuer une analyse coût-bénéfice globale pour optimiser la conception d'un stockage. Le nombre particulièrement grand de paramètres entrant dans la définition d'une solution de gestion des déchets nucléaires et l'évaluation de ses performances rendent illusoire un calcul formel de la meilleure solution de gestion. Les temporalités à prendre en compte pour évaluer l'efficacité d'un dépôt géologique rendent également difficile le chiffrage économique des choix en matière de gestion des déchets nucléaires. De plus, évaluer économiquement un impact radiologique sur un individu n'est pas sans poser quelques problèmes moraux167. Néanmoins, l'invocation du principe Alara permet de justifier certains choix techniques.

164 Ibid., p. 13. 

165 Soraya Boudia, « Gouverner par les instruments économiques. La Trajectoire de l’analyse coût-bénéfice dans l’action publique », in Le Gouvernement des technosciences. Gouverner le progrès et ses dégâts depuis 1945, La Découverte, 2014, pp. 231-259.

166Ibid.

167 Peter Z. Grossman et Edward S. Cassedy, « Cost-Benefit Analysis of Nuclear Waste Disposal. Accounting for Safeguards », Science, Technology & Human Values, 1985, vol. 10, n° 4, pp. 47-51.

II.2. O

II.2.1. QUELSUSAGESDUPRINCIPE ALARA ?

Afin de préciser la manière dont ce principe Alara peut être appliqué, je propose de développer un exemple issu d'un rapport produit en 1987 par les ingénieurs Jacques Lombard, Philippe Hubert et Pierre Pagès. Ce rapport est édité par le Centre d'étude sur l'évaluation de la protection dans le domaine nucléaire (CEPN) dans le cadre d'un contrat avec l'IPSN168.

J. Lombard et ses collègues pointent le fait que la méthode d'optimisation proposée par la CIPR avec l'énonciation du principe Alara repose sur la notion de risque et sur la prise en compte de la probabilité d'occurrence des éléments qui influent sur l'évolution du stockage169. Cette approche probabiliste n'est pas celle historiquement utilisée en France, où les analyses déterministes sont privilégiées170. Néanmoins, elle constitue la norme au sein des institutions internationales, à l'Agence Internationale pour l'Énergie Atomique (AIEA), à l'Agence pour l'Énergie Nucléaire de l'OCDE (AEN) et à la Commission Internationale de Protection Radiologique (CIPR). À différents moments, comme dans le cadre d'exercices internationaux, des analyses probabilistes sont effectuées par des équipes du CEA, notamment par l'IPSN.

Suivant la CIPR, les décisions pouvant être optimisées sont de différents types. Elles portent sur171 :

– l'implantation d'une installation (faut-il la construire ici ou là ? y a-t-il différentes options de construction ?)

– le mode de stockage des différentes familles de déchets (à quelle densité peut-on stocker ces déchets ? peut-on les stocker tous ensemble dans une même cavité ?)

– la stratégie globale de gestion d'une famille de déchets (quel conditionnement est le mieux adapté ?)

– la stratégie de gestion de déchets issus d'une même source (faut-il séparer les radionucléides qu'ils contiennent ou au contraire les stocker sans les retraiter ?)172

168 J. Lombard, P. Hubert et P. Pagès, Etude de l’applicabilité des principes de la CIPR, op. cit.

169Ibid., p. 16. 

170 Cyrille Foasso, « Histoire de la sûreté de l’énergie nucléaire civile en France (1945-2000) : technique d’ingénieur, 

processus d’expertise, question de société », Thèse de doctorat, Université Lumière, Lyon, 2003. 171 J. Lombard, P. Hubert et P. Pagès, Etude de l’applicabilité des principes de la CIPR, op. cit., pp. 12  -13.

Ces différentes questions correspondent à des niveaux de décisions divers173 :

1. des décisions stratégiques ayant de lourdes implications et pour lesquelles le risque radiologique n'est qu'un des éléments à prendre en compte (choix du retraitement, implantation d'un site de stockage...) ;

2. le choix des équipements de radio-protection (conditionnement des déchets, matériaux utilisés...) ;

3. les décisions quotidiennes des ingénieur.es au travail.

J. Lombard et ses coauteurs soulignent que les décisions du premier niveau influent sur celles des niveaux inférieurs et que les décisions du niveau 1 sont d'une complexité beaucoup plus grande que celles du niveau 3174. Selon la CIPR, l'application du principe Alara doit suivre différentes étapes. Tout d'abord, la définition du problème, l'identification des différentes options possibles et la détermination des critères de choix. Ensuite, la quantification des différentes options puis la comparaison de celles-ci. Enfin, l'analyse de la sensibilité des différents choix possibles en fonction des critères retenus175.

Le rapport de Lombard, Hubert et Pagès signale qu'une des particularités de l'application du principe Alara est que la définition du problème ne doit pas présupposer l'acceptation de telle ou telle option, difficile à estimer a priori176. Il y a toujours au minimum deux options (faire ou ne pas faire) mais il est important de veiller à ce que le nombre d'options ne soit pas infini (il est par exemple possible d'envisager un stockage à n'importe quelle profondeur). Pour cela, quelques options doivent être choisies puis l'analyse affinée dans un second temps. Le rapport du CEPN précise également que la détermination des critères d'évaluation des différentes options peut être problématique. Par exemple, il est particulièrement délicat de définir une dose collective maximale acceptable par les populations potentiellement impactées par le stockage durant des temps infinis177.

« retraitement ». En France, les dirigeant du CEA ont fait le choix de « retraiter » le combustible usé issu de la

production électro-nucléaire. En Suède, par exemple, SKB envisage de stocker les résidus provenant des centrales nucléaires sans les « retraiter ». On parle alors de « stockage direct ». Le choix du retraitement est controversé depuis les années 1970. Une fois retraités, les déchets sont vitrifiés et ce processus réduit considérablement la possibilité de manipuler les radionucléides. Il est de ce fait difficile d'envisager transmuter des radio-éléments qui ont déjà été vitrifiés.

Y. Barthe, Le pouvoir d’indécision, op. cit., pp. 33  -38 ; Y. Barthe et C. Gilbert, Recherche et déchets nucléaires.

Une réflexion interdisciplinaire, op. cit., pp. 17  -24.

173 J. Lombard, P. Hubert et P. Pagès, Etude de l’applicabilité des principes de la CIPR, op. cit., pp. 17  -18.

174Ibid., p. 18. 

175Ibid., p. 17. 

176Ibid., p. 18. 

Quantifier les conséquences des différentes options est considéré comme l'étape la plus importante du processus d'optimisation. Cependant, celle-ci s'avère parfois difficile : la détermination de l'impact radiologique d'un stockage est un chantier long et le développement des outils de calculs quantifiant la dose émise à l'exutoire n'a rien de trivial (cf. partie précédente)178. La quasi-infinité du temps devant être considéré dans l'analyse est un obstacle majeur. Cette spécificité de la gestion des déchets nucléaires pose problème à l'ensemble des études des projets de stockage.

Suivant le principe Alara, la comparaison des options doit prendre en compte plusieurs critères afin de sélectionner celle qui offre le meilleur compromis, notamment entre le coût et le risque radiologique. Une fois écartées les options pour lesquelles le risque radiologique individuel est trop important, il ne s'agit pas de sélectionner l'option la moins chère ou celle qui conduit au moindre risque collectif mais de déterminer l'option pour laquelle les différents critères sont le mieux pris en compte. Cette étape n'a donc rien d'automatique mais est au contraire le fruit d'un travail dialogique.

J. Lombard et ses coauteurs relèvent quelques conditions qu'il est nécessaire de remplir pour pouvoir mener une analyse d'optimisation en utilisant le principe Alara :

– différentes options techniques doivent exister et celles-ci doivent être relativement indépendantes de l'ensemble du processus global de gestion des déchets, afin que le choix ne perturbe pas l'ensemble du processus ;

– le choix technique à optimiser doit engager des coûts suffisamment importants pour justifier de mener une étude d'optimisation ;

– les conséquences du choix, notamment sur l'impact radiologique du stockage, doivent pouvoir être évaluées ;

– les conséquences du choix doivent pouvoir être comparées à des critères établis179.

178Ibid., p. 21. 

II.2.2. UN EXEMPLE SUÉDOIS : L'OPTIMISATION DE L'ÉPAISSEUR DE LA PAROI DES CONTENEURS

Afin d'appréhender plus précisément la manière dont peut être utilisé le principe Alara, le CEPN présente une étude suédoise d'optimisation de la gestion de déchets nucléaires : le rapport KBS III, remis au gouvernement suédois en 1983. Celui-ci a pour objectif de montrer la faisabilité technique du stockage du combustible usagé dans une formation géologique granitique180.

Au moment de l'écriture du rapport KBS III, les critères d'acceptation d'un stockage en Suède sont la dose individuelle annuelle maximale en condition normale (0,1 mSv/an), et dans des circonstances très défavorables pour un « groupe critique » (1 mSv/an), ainsi que l'impact radiologique global du stockage, qui doit être de l'ordre de grandeur de la radioactivité naturelle du site choisi. Le « groupe critique » désigne les individus potentiellement les plus exposés aux impacts radiologiques parce qu'ils vivent au-dessus du stockage ou se nourrissent de produits contaminés par ses rejets radiologiques. Comme le souligne le CEPN, le critère d'optimisation du stockage dans le rapport KBS III est son impact radiologique. Néanmoins, son calcul exige d'établir un certain nombre d'hypothèses notamment sur le groupe critique, ses habitudes alimentaires et son mode de vie. Fixer des limites de dose différentes en fonction de l'évolution du stockage, normale ou dégradée, nécessite également d'effectuer un certain nombre d'hypothèses sur les phénomènes et les événements susceptibles d'influer sur le stockage et de les intégrer dans les différents scénarios (cf. ci-dessus).

En Suède, de nombreuses étapes de la gestion des déchets nucléaires sont déjà engagées au moment de l'écriture du rapport KBS III. Les principaux éléments qui ne sont pas encore établis sont la localisation du stockage et le conditionnement des déchets181. Le CEPN résume ainsi l'évolution du stockage suédois, telle qu'elle est envisagée dans KBS III :

« l'eau pénètre le site, le conteneur se corrode, les substances radioactives sont transportées

dans le champ proche, elles migrent à travers la masse rocheuse puis sont enfin dispersées dans la biosphère pour finalement atteindre l'homme. En pratique, rien n'est censé se produire avant 100 000 ans, estimation pessimiste de la durée de vie du conteneur cuivre

dans lequel sont encapsulés les assemblages182. »

180Ibid., p. 28. 

181Ibid., p. 30. 

L'évaluation du risque induit par le stockage suédois repose sur la définition de cinq scénarios. Le scénario de référence prend en compte des hypothèses pessimistes et le CEPN relève que celui-ci ne reflète donc pas l'évolution la plus probable du stockage183. Les autres scénarios permettent de prendre en compte certains accidents ou des hypothèses sur les caractéristiques du site – dont le choix n'a pas encore été effectué.

Certains choix stratégiques, comme le non-retraitement du combustible usagé et le stockage des déchets dans une formation cristalline, ont déjà été effectués en Suède. Ils n'ont a priori pas à être remis en cause et, de ce fait, ils n'entrent pas en compte dans la démarche d'optimisation proposée. Le choix de la localisation du stockage n'est pas discuté dans le rapport KBS III. De plus, plusieurs options techniques sont encore ouvertes : c'est à celles-ci que le CEPN s'intéresse pour illustrer la manière dont le principe Alara peut être utilisé184.

La première difficulté soulignée par le CEPN et à laquelle le travail d'optimisation doit faire face est la dépendance mutuelle des différents choix techniques : il est ainsi délicat d'isoler l'élément à optimiser de l'ensemble du procédé de gestion des déchets185. Ainsi par exemple, la durée de l'entreposage des déchets en surface influe sur leur activité et sur le choix de leur conditionnement. Elle influe aussi potentiellement sur la densité du stockage donc sur son emprise et ainsi sur le choix du site. L'évaluation des conséquences des différentes options est une deuxième difficulté à laquelle se heurte le travail d'optimisation. En effet, les éléments soumis à une démarche d'optimisation constituent rarement directement des paramètres d'entrée des modèles d'évaluation de la sûreté des dépôts géologiques186.