1. Le droit des réfugiés et le droit de l’apatridie : des domaines du droit
1.1 Le droit des réfugiés invoqué par des insulaires
1.1.1 L’impossibilité de recourir à la Convention relative au statut des réfugiés
Les instruments internationaux à la base du droit international des réfugiés sont le
Statut de l’Office du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés82, la
Convention de Genève et son Protocole additionnel. La Convention de Genève est l’instrument principal qui fixe la définition du réfugié en droit international et détermine les droits dont peuvent bénéficier les réfugiés. Son adoption s’est faite dans le contexte d’après-guerre, alors qu’on cherchait à répondre aux problèmes
78 Protocole additionnel relatif au statut des réfugiés, 4 octobre 1967, 606 RTNU 267.
79 Convention de l’Organisation de l’Union Africaine régissant les aspects propres aux problèmes
des réfugiés en Afrique, 10 septembre 1969, CAB/LEG/24/3 [Convention de l’OUA].
80 Déclaration de Carthagène sur les réfugiés, 22 novembre 1984, en ligne : HCR
<http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae6b36ec.html> (adoptée lors du Colloque sur la protection internationale des réfugiés en Amérique centrale, au Mexique et au Panama) [Déclaration de
Carthagène].
81 Arab Convention on Regulating Status of Refugees in the Arab Countries, 27 mars 1994, en
ligne : HCR <http://www.refworld.org/docid/4dd5123f2.html> (adoptée par la Ligue des États arabes, aucune ratification) [Arab Convention].
82 Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, Rés AG 428(V), Doc off AG
soulevés par la Deuxième Guerre mondiale et aux « préoccupations de la société d’alors, dans laquelle les rapports à l’environnement n’étaient de manière générale pas perçus comme étant importants »83. Ainsi, la définition contenue dans l’article
premier de la Convention de Genève ne fait aucunement référence aux dégradations environnementales qui pourraient conduire au déplacement. On peut y lire qu’un réfugié est une personne qui :
[C]raignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner84.
Les déplacés environnementaux provenant d’États insulaires pourraient-ils être considérés comme réfugiés en droit international? Afin de bénéficier du régime de protection accordé aux réfugiés, toute personne doit remplir trois conditions, soit être hors de son pays de nationalité ou de résidence, avoir une crainte raisonnable de persécution, et que celle-ci soit motivée par l’un des cinq facteurs énumérés dans la Convention de Genève. La première exigence, soit celle d’être hors de son pays, ne pose pas de problème quant à la définition du déplacé environnemental donnée en introduction, les déplacés tels que compris dans ce mémoire étant des déplacés internationaux. Ainsi, nul besoin de s’attarder sur cette exigence, si ce n’est pour souligner que celle-ci ne pourra être remplie par la majorité des personnes se déplaçant en réponse aux dégradations environnementales à l’échelle mondiale, puisque la majorité de ces personnes demeureront sur le territoire de leur pays d’origine85.
83 Gaëtan Blaser, « Le phénomène des déplacés environnementaux et leur statut en droit
international et européen » (2011) 26:1 Asyl 15 à la p 16.
84 Convention de Genève, supra note 14 à l’article premier. 85 McAdam, Climate Change, supra note 35 aux pp 16 et 43.
Il importe de s’arrêter plus longuement sur la deuxième exigence, selon laquelle les demandeurs du statut de réfugié doivent démontrer qu’ils ont une crainte réelle d’être persécutés. Cette exigence paraît beaucoup plus difficile à remplir pour les déplacés environnementaux que l’exigence précédente. Dans un langage usuel, la persécution est définie comme un « [t]raitement injuste et cruel infligé avec acharnement »86. D’un point de vue plus juridique, la persécution apparaît souvent
comme étant l’acte d’un État ou de ses agents, mais peut également provenir d’autres sources87. Ainsi, selon la Cour suprême du Canada, « la persécution au
sens de la Convention comprend les cas où l’État n’est pas strictement complice de la persécution, mais est simplement incapable de protéger ses citoyens »88.
Dans le cas des déplacés environnementaux, la persécution pourrait provenir, par exemple, de l’incapacité de leur État à les protéger face à la dégradation de l’environnement. Dans cette situation, pour avoir un recours effectif, il leur faudra démontrer que l’État n’a pas pu ou n’a pas voulu accorder sa protection. Il appert donc que l’inaction d’un État pourrait devenir de la persécution en soi, s’il ne peut fournir un degré de protection suffisant à ses ressortissants pour que ceux-ci n’aient plus de crainte d’être persécutés89.
Celle-ci peut prendre la forme d’atteintes aux droits civils et politiques, tels le droit à la vie et le droit à la sécurité, mais peut également se concrétiser en tant que violation à certains droits sociaux, économiques et culturels. Ainsi, selon l’auteure Michelle Foster, les violations au droit au travail, au droit à l’éducation et au droit à la santé et à des traitements médicaux pourraient constituer de la persécution90,
tout comme des violations aux droits à la nourriture et à un logement. Toutefois,
86 Le Grand Robert de la langue française, version électronique, 2e éd, sub verbo « persécution ». 87 Guy Goodwin-Gill et Jane McAdam, The Refugee in International Law, New York, Oxford
University Press, 2007 à la p 99.
88 Canada (Procureur général) c Ward, [1993] 2 RCS 689 à la p 717, 103 DLR (4e) 1 (disponible sur
CanLII) [Ward]. Bien que le raisonnement des juges dans l’arrêt Ward ne lie pas les juges de juridictions étrangères ni internationales, celui-ci a été repris dans la jurisprudence étrangère ainsi que dans la doctrine internationale en tant que moyen auxiliaire pour interpréter la Convention de Genève. Voir par exemple Ioane Teitiota, supra note 12 au para 8; Michelle Foster, International
Refugee Law and Socio-Economic Rights: Refuge from Deprivation, Cambridge, Cambridge
University Press, 2007 à la p 127.
89 Foster, supra note 88 à la p 202. 90 Ibid, aux pp 96-104.
pour être assimilables à de la persécution, ces atteintes aux droits socio- économiques devraient atteindre un seuil très élevé, de telle sorte qu’elles pourraient constituer une menace à la vie ou un traitement cruel, inhumain ou dégradant91. Celle-ci de poursuivre : « [t]he rationale appears to be that since the
value of the right is lower (as compared to those engaged in more traditional claims involving civil and political rights), the level of violation must be significantly higher in order to reach the requisite level of persecution »92. L’auteure fait néanmoins
remarquer l’absurdité de cette logique selon laquelle des atteintes aux droits socio- économiques doivent équivaloir à une atteinte au droit à la vie pour être considérées comme de la persécution. Il est effectivement bien établi que la persécution ne survient pas seulement dans les cas où la vie ou la sécurité des personnes est en jeu93. De plus, en droit international, il n’y a pas de hiérarchie
entre les droits civils et politiques et les droits sociaux, économiques et culturels. Ils sont indivisibles, comme l’a souligné la CEDH dans l’affaire Airey c. Irlande94 en
prenant en compte la situation financière et sociale de la requérante, Mme Airey, pour évaluer son droit à un procès équitable garanti par l'article 6 de la ConvEDH. Ainsi, au regard de cette affaire, les droits civils et politiques comportent une dimension économique et sociale : « si [la Convention] énonce pour l’essentiel des droits civils et politiques, nombre d’entre eux ont des prolongements d’ordre économique ou social. […] nulle cloison étanche ne sépare [la sphère des droits économiques et sociaux] du domaine de la Convention »95. En définitive, bien qu’il
soit intéressant de démontrer les liens potentiels existants entre la persécution et des atteintes aux droits sociaux, économiques et culturels, cela demeure très théorique et pose problème. En effet, l’atteinte à un droit de la personne, qu’il soit économique ou civil, n’est pas per se équivalent à de la persécution. Il faut que la violation soit assez importante, majeure, voire pratiquement létale, ou qu’elle risque d’être létale pour qu’elle soit attribuable à de la persécution (comme en ce
91 Ibid, à la p 116. 92 Ibid, à la p 123. 93 Ibid, aux pp 131-132.
94 Airey c Irlande (1979) 32 CEDH (Sér A) 1. Voir aussi Déclaration et programme d’action de
Vienne, Doc off Conférence mondiale sur les droits de l’homme NU, 1993, Doc NU A/CONF.157/23
au para 5.
qui concerne les violations du droit à la vie et du droit à ne pas subir de traitements inhumains). Ainsi, bien que l’objet initial de la plainte soit une violation de droits sociaux, économiques ou culturels, la mise en œuvre de la persécution passerait nécessairement par la violation de droits civils et politiques, ce qui peut apparaître, en quelque sorte, comme un détour inutile. À titre d’exemple, une personne ne pouvant obtenir de soins de santé ne sera pas victime de persécution, à moins que cela ne mette sa vie en danger. Ce paradoxe du droit des réfugiés est d’ailleurs reconnu par l’auteure Michelle Foster qui en fait mention dans son livre96.
Sans cibler les droits spécifiques qui sont en jeu, d’autres auteurs ont tenté de démontrer que les déplacés environnementaux étaient victimes de persécution du fait de l’inaction des grands États pollueurs, peu désireux de prendre des engagements contraignants afin de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre. Cette hypothèse est avancée entre autres par Fabienne Quilleré-Majzoub, qui estime que les pollueurs « ne prennent pas les mesures raisonnables pour [mettre fin au changement climatique]. […] Les pays grands producteurs de GES depuis
des décennies apparaissent ainsi comme des “persécuteurs
environnementaux” »97. Suivant le raisonnement de cette chercheuse, les déplacés
environnementaux pourraient être victimes de persécution pour « non-assistance à personne en danger »98. Cette notion de « non-assistance à personne en danger »
pose néanmoins d’importants problèmes liés à l’imputabilité des États pour leurs émissions polluantes99.
Par ailleurs, même si un déplacé environnemental parvenait à démontrer qu’il est victime de persécution pour « non-assistance à personne en danger », celle-ci devrait inévitablement être motivée par l’un des cinq motifs énumérés dans la
96 Foster, supra note 88 à la p 116.
97 Fabienne Quilleré-Majzoub, « Le droit international des réfugiés et les changements climatiques :
vers une acceptation de l’"ecoprofugus" ? » (2009) 4 Rev DI & DC 602 à la p 625.
98 Ibid, à la p 626.
99 Par exemple, quels États industriels seraient tenus responsables des changements climatiques,
et donc par le fait même persécuteurs pour « non-assistance à personne en danger » ? Qu’en serait-il des États émergents comme la Chine et le Brésil qui polluent énormément en valeur absolue ?
Convention de Genève100, comme l’explique le Refugee Review Tribunal
australien, une des rares juridictions à s’être penchée sur l’octroi de protection en raison des impacts nuisibles des changements climatiques: « [t]hose who continue
to contribute to global warming may be accused of having an indifference to the plight of those affected by it once the consequences of their actions are known, but this does not overcome the problem that there exists no evidence that any harms which flow are motivated by one [or] more of the Convention grounds »101. Il est
donc très difficile de rattacher les maux que subissent les déplacés environnementaux à la notion de persécution entendue en droit des réfugiés.
Cette troisième et dernière exigence, qui requiert que la persécution soit motivée, est probablement la plus difficile à remplir pour les déplacés environnementaux. En effet, les dégradations environnementales toucheront les populations des États insulaires de façon indifférenciée : les gens seront affectés et devront se déplacer, peu importe leur race, leur religion, leur nationalité ou leurs opinions politiques. Toutefois, qu’en est-il de l’appartenance des déplacés environnementaux à un groupe social? Bien que certains auteurs102 considèrent que les déplacés
environnementaux pourraient former un groupe social et ainsi bénéficier du statut de réfugiés, cette thèse semble peu prometteuse au regard du droit international des réfugiés.
Une des caractéristiques d’un groupe social selon le HCR est le fait de partager une « même origine et le même mode de vie ou le même statut social »103. La
Cour suprême du Canada précise la nature du groupe social dans l’arrêt clé Ward :
[C]e motif de persécution comporte trois catégories : (1) les groupes définis par une caractéristique innée ou immuable, (2) les groupes dont les membres s’associent volontairement pour des raisons si essentielles
100 McAdam, « Environmental Migration », supra note 71 à la p 12. 101 0907346 RRTA, supra note 16 au para 51.
102 Quilleré-Majzoub, supra note 97 à la p 635; Foster, supra note 88 aux pp 295 à 311. 103 HCR, Guide et principes directeurs, supra note 51 au para 77.
à leur dignité humaine qu’ils ne devraient pas être contraints à renoncer à cette association, et (3) les groupes associés par un ancien statut volontaire immuable en raison de sa permanence historique104.
Comme le dit à juste titre l’auteure Aurélie Lopez, « a social group composed of
persons lacking political power to protect its environment seems to be defined by nothing more than the harm sought to be remedied »105.
Dans l’affaire précitée devant le Refugee Review Tribunal australien106, un citoyen
du Kiribati demandait un visa de protection à l’Australie, visa prévu par le Migration
Act 1958. Dans cette affaire, le demandeur allègue qu’il correspond à la définition
du réfugié au sens de la Convention de Genève. Premièrement, il se trouve hors de son pays de nationalité. Deuxièmement, il dit avoir une crainte fondée d’être persécuté, car le gouvernement du Kiribati n’est pas en mesure de le protéger des dommages importants causés par les changements climatiques conformément au
Migration Act australien. Troisièmement, il allègue faire partie d’un groupe social
constitué de Kiribatiens provenant de parties de l’île qui sont affectées par la montée du niveau de l’eau et la salinisation. Toutefois, le tribunal rejette l’argumentaire du demandeur, soulignant que la persécution n’est pas motivée en l’espèce, puisque les habitants ne forment pas un groupe social au regard de la Convention de Genève107.
Puisque plusieurs déplacés environnementaux provenant d’États insulaires se trouveront dans une situation socio-économique précaire en raison des dégradations environnementales affectant leur milieu, il est permis de se demander si les personnes démunies constituent un groupe social au sens de la Convention de Genève. Selon l’auteure Michelle Foster, la jurisprudence
104 Ward, supra note 88 à la p 692.
105 Aurélie Lopez, « The Protection of Environmentally-Displaced Persons in International Law »
(2007) 37 Envtl L 365 à la p 382.
106 0907346 RRTA, supra note 16.
107 Ibid, au para 48. Cette affaire est grandement pertinente dans la mesure où, comme il a été dit
auparavant, peu de juridictions ont eu à se prononcer sur des demandes de protection en raison des impacts nuisibles des changements climatiques.
canadienne n’est pas constante en ce qui concerne cette question108. Toujours au
regard de l’arrêt clé Ward, qui éclaire d’autres juridictions en matière d’interprétation de la Convention de Genève, il semble que si la personne peut se dissocier du groupe et ainsi ne plus subir de persécution, ce groupe ne constitue pas un groupe social au regard de la Convention de Genève109. Cela soulève la
question de savoir si les personnes pauvres peuvent concrètement se sortir de la pauvreté, ce qui peut être l’objet de nombreux débats quant à la faisabilité théorique et réelle d’une telle possibilité. De plus, la pauvreté est un concept flou et relatif, qui s’apprécie en tenant compte du pays d’origine et du contexte. Bien que la justice internationale ne se soit pas encore prononcée sur la possibilité pour les gens pauvres de former un groupe social au sens de la Convention de Genève, le
Refugee Status Appeals Authority de Nouvelle-Zélande a quant à lui jugé que les
gens pauvres ne pouvaient constituer un groupe social : « “[t]he poor” is simply not
a group capable of definition in this manner because poverty is a relative concept. To a wealthy person, a labourer may well be considered poor, but the same labourer would seem wealthy to a beggar. The ‘poverty line’ in New Zealand, for example, would far exceed the income levels of the middle classes in many third world countries »110.
La qualification des déplacés environnementaux en tant que groupe social est donc grandement controversée. Ne pouvant démontrer que la persécution est motivée par l’un des motifs énumérés dans la Convention de Genève, la majorité des déplacés environnementaux ne pourra bénéficier du statut de réfugié en droit international. Néanmoins, il existe certaines situations dignes de mention dans lesquelles les déplacés environnementaux pourraient être considérés comme des réfugiés. Cela sera le cas si la dégradation environnementale provient d’un acte délibéré contre une population pour l’un des motifs inscrits dans la Convention de
108 Foster, supra note 88 aux pp 306-307. 109 Ward, supra note 88 aux pp 737-738.
110 Refugee Appeal No 71553/99, [2000] RSAA (N-Z) à la p 7. Bien que cet arrêt ne lie pas les
juridictions et quasi-juridictions internationales et régionales, l’interprétation qu’il fait de la Convention de Genève pourra néanmoins inspirer les juridictions et quasi-juridictions confrontées à un cas similaire, puisque peu d’affaires existent à ce sujet.
Genève111. Le droit international des réfugiés s’appliquera également si des
personnes victimes d’une dégradation environnementale ne peuvent obtenir d’assistance de la part de leur État en raison de leur race, religion, nationalité, opinions politiques ou appartenance à un groupe social112. En définitive, dans ce
dernier cas, ce n’est pas tant la dégradation environnementale en soi qui est importante, mais davantage la discrimination effectuée par l’État dans l’octroi de l’aide humanitaire, qui justifie la crainte fondée de persécution et l’octroi du statut de réfugié113.
À titre d’exemple, l’attitude de la junte militaire birmane suite au cyclone Nargis de mai 2008 a été dénoncée par le Secrétaire général des Nations Unies, Ban Ki- Moon, puisque l’État entravait l’accès à l’aide humanitaire pour plus des deux tiers de la population, et ce sur la base de considérations politiques114. Selon Human
Rights Watch : « [t]he ruling State Peace and Development Council (SPDC)
blocked international assistance while pushing through a constitutional referendum in which basic freedoms were denied »115. Les Birmans souhaitant offrir de l’aide à
leurs semblables risquaient de faire face à des sanctions gouvernementales : « […] for Burmese who attempted relief efforts independent of the authorities or
spoke openly about their frustrations with the government, the threat of arrest or intimidation was all too real […] »116. Une nationale birmane ayant distribué de
l’aide humanitaire après le passage du cyclone en utilisant des contacts étrangers a d’ailleurs obtenu le statut de réfugié en Nouvelle-Zélande, puisqu’elle courait un
111 Michelot, supra note 37 à la p 522.
112 Edwards, « Climate Change », supra note 72 à la p 66; Kälin et Schrepfer, supra note 11 à la
p 32.
113 Edwards, « Climate Change », supra note 72 à la p 66.
114 « Nargis : le Secrétaire général dénonce les entraves du gouvernement du Myanmar », Centre
d’actualités de l’ONU (12 mai 2008) en ligne : Centre d’actualités de l’ONU
<http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=16518&Cr=myanmar&Cr1=#.Uul0IvY7hqE>.
115 Human Rights Watch, World Report 2009, États-Unis, Human Rights Watch, 2009 à la p 223. 116 Human Rights Watch, Burma’s Forgotten Prisoners, 2009, en ligne : Human Rights Watch
risque réel d’être persécuté par la junte en raison de ses opinions politiques si elle retournait en Birmanie117.
Enfin, le droit des réfugiés pourrait s’appliquer dans le cas où un conflit armé, de la violence ou des violations sérieuses des droits de la personne survenaient en raison de la diminution des ressources naturelles disponibles. Mais dans ce cas,