Após apresentar maneiras diversificadas de abordar propostas de mudança segundo a perspectiva de diferentes autores, esta pesquisa indica quais são os fundamentos dessas propostas e como a variação nesses mesmos fundamentos provoca o surgimento de múltiplos modelos de projetos de mudança.
Comando e controle são, com frequência, a primeira escolha de governos que querem urgentemente decretar e implementar mudanças educacionais. Como está implícito, isso envolve abordagens de gestão vertical, que partem do topo para a base e comunicam ao menos a impressão de que o governo está no controle das decisões. Exemplos desse
paradigma incluem a estratégia de alfabetização nacional que o governo britânico implementou de 1997 a 2001 (BARBER, p. 73).
Embora tendo consciência de que se trata de um processo em permanente (re)elaboração, a mudança encontra realidades variadas. Nóvoa (1999) aponta que nos sistemas de ensino descentralizados o debate sobre os projetos educativos não está na ordem do dia, o que se dá devido ao fato de que as escolas gozam de autonomia, integrando componentes como a gestão e a avaliação. Entretanto, em sistemas educativos de tradição centralizadora como Espanha, França e Portugal os projetos de escola podem ser uma estratégia adequada para impor as mudanças necessárias no campo educativo, levando à prática o conceito de autonomia relativa do estabelecimento de ensino.
Abordagens da mudança educacional de natureza mais dinâmica e interativa apresentam maiores chances de aplicabilidade em relação a outras, de natureza estática e linear. Diante das questões envolvidas nesse processo, Velzen (1997) recomenda que projetos de alcance nacional ou estadual orientem as diretrizes mais amplas e, com base nisso, confiram maior autonomia às escolas, permitindo que estas possam formular seus próprios projetos a curto e médio prazos. Abrem-se, nessa situação, oportunidades para indivíduos, grupos e estabelecimentos realizarem experiências de implementação adequadas ao seu ambiente.
Ghanem (2006) defende que é possível visualizar dois modelos de organização das práticas presentes em propostas de mudança. Ele argumenta que tais práticas obedecem a diferentes lógicas. A primeira lógica organiza suas práticas em torno da inovação educacional, cujas principais características são o isolamento, a fragmentação, a ausência de continuidade no tempo, a reduzida visibilidade, a associação com microeventos e uma postura voluntarista bastante acentuada nas pessoas que trabalham de acordo com essa lógica. Em contraste com a inovação, a lógica da reforma define-se pela adoção de práticas que não foram elaboradas pelos indivíduos que atuam diretamente na execução da proposta, mas eles as receberam como prescrições que autoridades do poder público comunicam. Tais comunicações possuem “caráter normativo e impositivo”, de alcance e abrangência bastante extensos, homogeneidade em sua formatação, associadas aos macroeventos, e são dotadas de alta visibilidade (GHANEM, 2006, p. 398).
Segundo Stompka (apud GHANEM, 2006, p. 400), “o percurso divergente das lógicas da inovação e da reforma impede que os microeventos levem a macroefeitos e que os macroeventos conduzam a microefeitos”.
Guiando-se por esse parâmetro, Ghanem afirma que o sistema educacional brasileiro tende, com uma certa naturalidade, a indispor-se ou rejeitar a inovação, o que é explicado pela tradição autoritária do país. Essa tradição autoritária impede que elementos ou fatores próprios de um sistema educacional, dentre eles a inovação, consigam espaço na constituição desse sistema. Esses elementos são os seguintes:
A mínima distância entre planejador e executor, a participação de todos os grupos afetados no planejamento e no controle, o suprimento de informação de várias fontes, os conflitos acolhidos como indicadores de necessidade de mudança, a recompensa a autores de ideias novas, a contínua reavaliação de metas, o trânsito flexível de funções e o incentivo a ações livre ou experimentais (GHANEM, 2006, p. 400-401).
A implementação da mudança não acontece de forma inesperada e supõe a valorização da realidade existente. O exame da situação vivenciada na década de 1990, entretanto, indica a prevalência da lógica da reforma e o reduzido espaço concedido a iniciativas na dimensão da inovação. Insistiu-se na constituição de uma nova ordem com total desconsideração às práticas vigentes e no descaso para com o “movimento interno dessas práticas e com as transformações inerentes a esse movimento” (GHANEM, 2006, p. 401). Ao mesmo tempo, o desejo de que os estabelecimentos de ensino fechados pudessem tornar-se abertos não encontrou as condições minimamente requeridas para que fosse implementado por seus profissionais. A formação de professores não acompanhou as necessidades das práticas pedagógicas. Quando ocorreu delegação de responsabilidades para órgãos de nível administrativo intermediário e para a escolas, elas se deram sempre em relação a decisões de caráter meramente operacional.
Envolvendo a participação e ação de múltiplos sujeitos, portadores de interesses, saberes, expectativas e contradições variadas, a mudança educacional depende da participação das pessoas e da abertura para discussão de suas propostas, sendo fadada ao fracasso quando emanada unilateralmente no sentido vertical, de cima, dos órgãos centrais como o ministério da educação ou do sistema escolar (GHANEM, 2006, p. 403).
A racionalidade da reforma aplica-se, por exemplo, em políticas de ampliação do acesso à educação escolar. Entretanto, seus resultados são fracos porque não alteram as formas de exercício do poder que intensificariam a corresponsabilidade e envolvimento político de outros níveis institucionais.
Nesse sentido, Ghanem (2006) advoga que a necessidade de alterações na maneira de conceber, elaborar e realizar mudanças são mais urgentes, necessárias e anteriores à realização de mudanças dos sistemas de educação em si mesmos.
Propostas de mudança educacional precisam abandonar o percurso unilateral cujo ponto de partida ou início encontra-se sempre no topo ou em cima, o que acontece mediante o decreto de normas e leis, lançamento de políticas educacionais do ministério da educação ou projetos nascido no âmbito do sistema escolar. No contexto do Brasil, tal alteração envolve lutar por outra política social e outra política econômica, bem como para que a segunda esteja subordinada à primeira e não o oposto.
Outras questões envolvidas nessa alteração seriam a adoção de “visão e estratégias de longo prazo, compromisso e coerência com a transformação política-econômica-social sobre os interesses particulares ou corporativos, métodos democráticos e aprendizagem permanente de todos, (...) intervenções sistêmicas e estratégias de mudança (não ações isoladas sobre um ou mais componentes do sistema escolar), bem como mudança cultural, uma linha de ação constante, sem prazos” (GHANEM, 2016, p. 78).
Payne (2008, p. 122-123) retoma o estudo que Rogers escreveu em 1960, no qual este autor realizou uma abrangente análise do trabalho administrativo da secretaria de educação da cidade de Nova Iorque. A principal conclusão ou argumento do autor foi que o sistema escolar havia evoluído para uma burocracia patológica, um tipo de organização cujas tradições, estruturas e operações subverteram a missão educativa da organização. As características organizacionais cuja orientação original era a eficiência foram levadas a tal extremo que terminaram por realizar exatamente o oposto, revelando um sistema que se manifestou formatado para servir os interesses de carreira dos funcionários, em detrimento dos interesses educacionais das escolas.
Rogers (apud PAYNE, 2009, p. 125) distingue dois modelos de burocracia, os quais podem ser igualmente eficientes, dependendo da opção da instituição que dela faz uso.
Quadro 01 – Modelos de burocracia
MODELO AUTORITÁRIO MODELO PROFISSIONAL
Alto grau de centralização Centralização flexível Liderança autoritária (chefia) Liderança profissional (colegiada)
Hierarquia total Hierarquia limitada (poucos níveis) Ascendência profissional hierárquica e vertical
com tendência a constante “revolta”
Orientação colegial e lateral, sem problemas com “revoltas”, padrões profissionais regulam o
desempenho
Disciplina imposta de cima para baixo Limitada autoridade baseada na burocracia, administração menos rígida
Responsabilidade cobrada como devendo ser exercida de baixo para cima
Responsabilidade correspondente a padrões profissionais
Alto grau de especialização, setorialismo, fragmentação das ações e de seus efeitos,
funcionalismo
Especialização flexível e limitada, comunicação aberta e livre, reduzida divisão em setores e
interdependência das ações de cada um Práticas de recrutamento e promoção que
reforçam a adesão a códigos burocráticos tradicionais
Recrutamento regular de pessoas externas ao ambiente
Fragmentação da autoridade e do poder de administradores do topo, apesar da centralização, isolamento entre blocos de poder
com cada um deles opondo-se a mudanças que ameacem sua posição de poder
Consolidação do poder e da autoridade no topo, laços entre os departamentos resulta em maior compromisso com os objetivos mais amplos da
organização do que com a carreira pessoal.
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Payne, 2008, p. 125.
O dilema existente entre a condução das mudanças na etapa inicial de forma vertical, seja de cima para baixo ou de baixo para cima, precisa ser superado, visto que ambas apresentam limites (FULLAN, 2016). Já foi reunido bastante conhecimento em relação às falhas e problemas de mudanças vindas de cima. Mas também no processo inverso existem falhas e dificuldades a serem consideradas, como a escassez de resultados e a limitação em estabelecer conexões com a estrutura de autoridade (FULLAN, 2016).
Payne (2008, p. 192) aponta que, do ponto de vista da teoria conservadora, a mudança das instituições basicamente ocorre mediante a utilização dos recursos de uma estrutura de incentivos: “você precisa premiar alguém ou punir alguém”. Em termos práticos, o que se tem assistido é que conservadores tendem a pôr mais ênfase na punição, pois acreditam que a existência de penalizações para as falhas das escolas levará as pessoas a se esforçarem com maior determinação. O decreto do governo americano No child left behind (2002) funda-se primariamente nessa escola de pensamento, e essa tem sido a perspectiva teórica mais dominante nas políticas educacionais da primeira década deste novo século.
Além disso, acrescente-se que essa abordagem tem seu pecado capital no fato de recusar-se a pensar na realocação de recursos financeiros, pois seus idealizadores pensam que investimentos não importam. Outras marcas dessa visão são: valoriza-se apenas o que é quantificável (algo conta somente se pode ser contado); o modelo verdadeiro ou melhor é o modelo das empresas, o que gera o fetichismo existente em torno do movimento das privatizações, geralmente sem atenção ao contexto, ao processo ou ao núcleo da aprendizagem dos alunos; por fim, professores são vistos como fracassados, sonhadores, idealistas ou lamentadores.
Defensores de um pensamento mais liberal e progressista consideram essa abordagem conservadora moralmente inaceitável e tecnicamente ineficaz. Segundo Payne (2008, p. 193), os objetivos de mudar são atingidos quando as pessoas mudam mediante o seu desenvolvimento. “As pessoas precisam estar convencidas de que existe algum valor naquilo
que está sendo pedido que elas façam”, adquirindo o senso de apropriação da mudança; e isso significa que a mudança precisa fluir prevalentemente da base para o topo, um processo voluntário7, pois não se pode emitir mandatos do alto e realizar mudanças reais em
instituições tão complexas como são as escolas.
Mesmo que fosse possível elaborar ou indicar técnicas que atuassem como facilitadores da mudança, a singularidade de cada contexto, associada com variações nas capacidades pessoais e organizacionais para mudar, faz com que o êxito da mudança apresente- se como um “processo social altamente complexo e repleto de sutilezas” (FULLAN, 2016, p. 68). Entre os elementos dessa complexidade, citam-se: sistema de crenças dos professores; burocracias rígidas e despreparadas, com as quais a escola tem que lidar; ambiente instável, que organiza as escolas institucionalmente, sem apoio e de forma prejudicial (PAYNE, 2008). Por outro lado, quando o projeto é assumido pelo sistema escolar, as escolas se sentem fortalecidas e mais apoiadas, aumentando a tendência para eficácia da implementação da mudança (FULLAN, 2016).
Ratificando essa linha de reflexão, Harris (2009) defende que o processo de educação escolar no Século XXIprecisa afastar-se de mudanças guiadas por políticas pautadas pela verticalidade, voltando-se para processos de mudança orientados pela lateralidade e para a construção da capacidade para a mudança. Obviamente, é necessário tornar-se capaz de criar diferentes sistemas que permitam aos diretores transformar suas escolas tanto para comunicar as habilidades requeridas para se obter êxito na sociedade e sobreviver, quanto para educar para se produzir líderes da mudança no futuro.
Continuando com essa visão, Elmore advoga que, para ter sucesso, as mudanças educacionais precisam nascer de dentro para fora das escolas (ELMORE, 2007, p. 3). Nessa mesma linha, a iniciativa das escolas é defendida por Velzen, no sentido de que as propostas de mudança em grande escala, em nível tanto nacional, como estadual, podem contribuir para a inovação educacional, se criarem um ambiente favorável para que as escolas construam e realizem os seus próprios projetos. Entretanto, podem também sufocar qualquer eventual inovação, se forçarem as escolas a seguir um rumo prefixado, de maneira rígida, linear e diretiva. Em propostas de inovação bem-sucedidas, ao contrário, são oferecidas aos professores oportunidades de aprender de forma crítica e reflexiva (VELZEN, 1997).
O estudo sobre a teoria e a gestão da mudança em educação ajuda a entender que parte das razões que respondem as questões relativas às dificuldades encontra-se na falta de
adesão das pessoas, dos atores envolvidos e realizadores da mudança (FULLAN, 2016). Um sistema educacional é composto por um grande número de atores, cuja interação recíproca determina seu próprio funcionamento. Se esses atores não se reconhecem nas decisões tomadas, eles aderem frouxamente, resistem silenciosamente ou mesmo protestam, manifestando sua reprovação publicamente (FULLAN, 2016).