1.2 Les instruments de politique environnementale appliqués à la gestion des
1.2.1 Les instruments réglementaires
Les instruments réglementaires sont le levier d’action des pouvoirs publics sur les pol- lueurs le plus utilisé (Barde 1992, Kolstad 2000). La tradition réglementaire est particuliè- rement forte en France. Ces instruments visent à interdire ou à limiter quantitativement les émissions polluantes résultant des actions des agents économiques. Les pouvoirs pu- blics, que nous qualifions de régulateur, définissent un niveau de pollution jugé socialement acceptable et contraignent les agents réglementés à le respecter sous peine de sanctions administratives et judiciaires. Ce niveau de pollution est généralement fixé de manière 10. Les aspects sur l’efficacité comparée des instruments économiques et réglementaires sont notamment développés dans les articles fondateurs de Baumol (1972) et Weitzman (1974).
exogène par l’autorité publique (Barde 1992). Le régulateur n’étant qu’imparfaitement in- formé sur le niveau d’émissions de chaque pollueur, les instruments réglementaires ont peu de chance de correspondre à une situation d’optimum économique de pollution (Baumol et Oates 1988). L’optimum économique de pollution est celui qui égalise le coût marginal de la réduction des quantités de déchets et le coût marginal des dommages environnemen- taux occasionnés par la production ou la détention de déchets. L’incertitude sur le niveau exact des dommages conduit les pouvoirs publics à fixer le niveau de pollution selon un processus de détermination distinct du calcul économique. La détermination de ce niveau de pollution semble donc répondre davantage à des impératifs de prévention sanitaire et écologique, compte tenu des technologies existantes (Faucheux et Noël 1995).
Les instruments réglementaires peuvent prendre différentes formes selon qu’ils défi- nissent des objectifs de qualité environnementale, la quantité maximale de polluant ac- ceptable, les critères auxquels doivent se conformer les équipements de lutte contre les pollutions, etc. Chaque agent est soumis à un même effort de réduction de la pollution (« signal-quantités »), dicté par le régulateur. L’internalisation des externalités négatives liées aux déchets ménagers passe par des mesures limitatives et coercitives qui laissent donc peu de flexibilité au pollueur sur les actions à entreprendre pour satisfaire l’objectif de dépollution fixé. Cela constitue aussi l’une des principales limites de ces instruments. Le coût marginal de la réduction des déchets n’étant pas égal pour l’ensemble des agents réglementés, la rigidité des instruments réglementaires impose à certains agents d’engager des efforts de réduction plus coûteux pour atteindre un même objectif environnemental. Le caractère non incitatif des instruments réglementaires est aussi souvent souligné dans la littérature (Faucheux et Noël 1995). En raison de leur caractère statique, les instruments réglementaires n’ont pas un effet incitatif continu. Une fois l’objectif atteint, un pollueur sera d’autant moins incité à poursuivre ses efforts « qu’il craindra un effet de cliquet de la part des pouvoirs publics qui seront tentés d’entériner le progrès technologique par un renforcement général de la réglementation » (Barde 1992). Néanmoins, si les moyens de contrôle sont suffisants et les sanctions effectives, les instruments réglementaires semblent ceux qui permettent d’atteindre l’objectif environnemental fixé avec le plus de certitude (Barde 1992).
Les dispositions réglementaires pour la gestion des déchets ménagers en France
Les prémices de la réglementation de la gestion des déchets ménagers
La réglementation française en matière de déchets est de forte inspiration communau- taire. La directive n◦75/442/CEE constitue le fondement communautaire de la réglemen-
tation des déchets. Elle fixe les lignes directrices sur lesquelles doit se baser l’action des États membres en la matière. Sa transposition en France est la loi-cadre du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des matériaux. Cette loi pose le cadre dans lequel évolue encore aujourd’hui la gestion des déchets ménagers. Elle propose une définition de la notion de déchet et pose le principe de la responsabilité du produc- teur du déchet. « Toute personne qui produit ou détient des déchets [. . . ] est tenue d’en assurer ou d’en faire assurer l’élimination », dans des conditions propres à respecter les normes en matière d’hygiène publique et de protection de l’environnement (article 2). Elle instaure également l’obligation pour les communes de collecter et d’éliminer les déchets des ménages. A ce titre, les communes proposent aux ménages un service en échange d’une compensation financière – ce sont eux qui financent la collecte et le traitement des déchets ménagers – mais elles ne se substituent pas aux responsabilités des administrés en ma- tière d’hygiène publique. Cette loi-cadre vise aussi à réduire la production des déchets et promeut la récupération et le recyclage des déchets, en réponse à des considérations envi- ronnementales de plus en plus prégnantes. Suite à l’application de cette loi-cadre, le service d’élimination des déchets ménagers se généralise progressivement. En 1975, un cinquième de la population ne bénéficiait d’aucun système de collecte et la moitié de la population d’aucun système de traitement (Mimoun, Rotman, et Mallavan 1986). A la fin des années 1980, la quasi-totalité de la population bénéficie d’une collecte des ordures ménagères, qui sont traitées dans une installation de traitement autorisée (Defeuilley 1996).
Une approche environnementaliste de la gestion des déchets ménagers à partir des années 1990
Malgré les dispositions de la loi-cadre de 1975, les volumes d’ordures ménagères conti- nuent d’augmenter, soutenus par la croissance des déchets d’emballages, et les solutions mises en œuvre pour la gestion des déchets sont souvent inadaptées. Au début des an-
nées 1990, 70% des déchets ménagers sont mis en décharge. Dans le même temps, les contestations de plus en plus fortes des populations locales limitent l’implantation de nou- velles installations de traitement (phénomène Nimby – Not in my backyard). De nouvelles dispositions réglementaires sont alors mises en place pour répondre à ces nécessités de changement.
Le décret n◦92-337 du 1er avril 1992 introduit le principe du pollueur/payeur pour ré-
pondre à la croissance des déchets d’emballages. « Tout producteur, tout importateur, tout responsable de la mise sur le marché de produits emballés doit contribuer ou pourvoir à l’élimination de ses emballages». Pour répondre à cette obligation, deux possibilités sont offertes aux industriels : pourvoir eux-mêmes à la gestion de leurs déchets d’emballages (système de consigne, point d’apport spécifique) ou contribuer financièrement à un orga- nisme agréé par l’État (Eco-emballages, Adelphe). La majorité des industriels ont opté pour cette seconde alternative. La contribution se fait selon le type d’emballage et est reversée aux collectivités territoriales afin de soutenir financièrement la création ou le développement des systèmes de collecte sélective, des déchèteries et des installations de traitement des déchets ménagers.
La loi-cadre du 13 juillet 1992 (n◦92-646) rénove la politique française de gestion des
déchets ménagers. Cette loi préconise une réduction de la production des déchets ainsi qu’une réduction des externalités environnementales par le développement des collectes sélectives et du recyclage. Elle introduit ainsi dans la gestion des déchets ménagers une dimension nouvelle – la valorisation – en stipulant qu’à compter du 1er juillet 2002, les
décharges seront réservées aux seuls déchets ultimes, c’est-à-dire aux déchets non valori- sables dans les conditions techniques et économiques du moment11. Tous les autres déchets
devront donc faire l’objet d’une valorisation (matière, énergétique ou biologique). Long- temps considérés comme des rebuts, les déchets deviennent alors un gisement d’énergie et de matières premières qu’il ne faut pas gaspiller ou détruire. La loi-cadre du 13 juillet 1992 impose également à chaque département de se doter d’un plan départemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés (PDEDMA). D’une durée de 5 à 10 ans, les PDEDMA sont destinés à coordonner et programmer les actions de modernisation de la gestion des 11. Le terme de « décharge » est ainsi remplacé par celui de « centre de stockage des déchets ultimes ».
déchets ménagers engagées par les collectivités territoriales, selon un principe d’autosuffi- sance des départements. Ils doivent ainsi permettre une adéquation entre les capacités de traitement des déchets ménagers et les besoins d’élimination à l’échelon départemental12.
Ce processus de décentralisation permet un meilleur ajustement des actions aux contextes locaux. Il met aussi directement aux prises les élus locaux avec les populations sur des sujets sensibles, voire conflictuels (Attar 2008).
La loi-cadre du 13 juillet 1992 a profondément modernisé, au niveau technique comme économique, la gestion des déchets ménagers. La collecte traditionnelle en mélange a connu un recul marqué – de 80% des tonnages collectés en 1996 elle ne représentait plus que 54% des tonnages collectés en 2007 – au profit de la collecte sélective et des déchèteries (Ademe 2009). 65% des ordures ménagères étaient valorisées en 2007, dont 43% par va- lorisation énergétique (incinération). Mais les orientations de la loi du 13 juillet 1992 ont aussi particulièrement complexifié le service public des déchets ménagers, posant des pro- blèmes techniques et financiers importants pour les collectivités territoriales. Entre 1992 et 2000, les coûts de gestion des déchets ménagers ont connu une forte croissance, avec une augmentation moyenne estimée à 4,74% par an sur la période étudiée13 (Dufeigneux,
Têtu, Risser, et Renon-Beaufils 2003). Dans ce contexte, les communes ont massivement choisi de se regrouper pour exploiter les économies d’échelle présentes dans un service en réseau et ainsi tendre vers une gestion moins coûteuse du service. Ce mouvement de concentration des communes a été renforcé, sous l’impulsion de la loi du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement, par la simplification de la coopération intercommunale. En 2007, 95% de la population française appartenait à une commune ayant transférée toute ou partie de ses compétences de collecte ou traitement des déchets à un groupement intercommunal (Ademe 2009).
12. Depuis le 1er janvier 2005, la compétence d’élaboration et de révision des PDEDMA, qui relevait jusqu’alors de la compétence des préfectures, a été transférée aux Conseils généraux afin de poursuivre le mouvement de décentralisation des décisions.
13. Les coûts du service public d’élimination des déchets ménagers sont très mal connus, en raison notamment de l’absence d’un référentiel fiable et homogène. Quelles que soient les réserves dont il convient d’entourer ce chiffre, l’ensemble des études menées révèlent une hausse régulière de coûts ces dernières années.
Les orientations actuelles de la gestion des déchets ménagers
La directive européenne du 19 novembre 2008 (2008/98/CE) constitue le dernier texte de référence de la politique de gestion des déchets au sein de l’Union Européenne. Elle dé- termine un nouvel objectif de recyclage pour les États membres : 50% du poids des déchets ménagers et assimilés devront être recyclés d’ici 2020. Elle renforce aussi les dispositions en matière de prévention en imposant aux États membres d’élaborer des programmes na- tionaux de prévention des déchets. Cette nouvelle directive établit une hiérarchie à cinq niveaux entre les différentes options de gestion des déchets, la plus souhaitable étant la prévention, suivie du réemploi, du recyclage, des autres formes de valorisation et enfin, en dernier recours, de l’élimination sans danger.
Au niveau national, les lois des 3 août 2009 et 12 juillet 2010, dites Grenelle 1 et Grenelle 2, ont défini plusieurs objectifs pour la période 2009-2015 en matière de gestion des déchets ménagers :
– réduire la production d’ordures ménagères et assimilées de 7% par habitant d’ici 2014 (soit une diminution de 1,5 million de tonnes de 2009 à 2013) ;
– renforcer la valorisation « matière » de ces déchets jusqu’à 45% de leur tonnage en 2015 ;
– augmenter le taux de recyclage des emballages ménagers en le portant à 75% dès 2012 ; – diminuer les quantités de déchets partant en incinération ou en stockage de 15%
d’ici à 2012.