Implementación

La universidad en la implementación del convenio de desempeño se compromete al logro de compromisos determinados por la confluencia entre los intereses del Estado y los

184 institucionales. Dicha confluencia es el resultado de un proceso de negociación, por medio del cual se establece la versión definitiva de un Plan de Mejoramiento Institucional que contiene los compromisos y metas acordados en el convenio de desempeño.

La negociación es percibida por los actores involucrados en los convenios de desempeño como la etapa más relevante de todos los procesos que involucra su implementación, ya que es donde se establecen y acuerdan los desempeños notables a lograr por parte de la universidad y se buscan las mejores alternativas en una lógica donde ambas partes queden satisfechas. En efecto, durante esta etapa se negocian y establecen acuerdos en torno a objetivos comunes, cuyo resultado implica que las universidades al recibir determinados recursos públicos deben asumir el compromiso de lograr desempeños académicos notables, resultantes del proceso de negociación con el Ministerio de Educación y sobre los cuales debe hacer la rendición de cuentas públicas (Reich et al., 2011). Por consiguiente, los contratos de desempeños son negociados entre las instituciones y el gobierno (Salmi y Hauptman, 2015).

Es importante asegurar durante la implementación de las iniciativas basadas en desempeño, que estas propuestas de nuevas acciones no sean simplemente cosas viejas envueltas en tela nueva, como señalan Barr y McClellan (2018). Continuando con los planteamientos de estos autores, resulta clave asegurar que la propuesta de nuevas a actividades incorpore los resultados y planes de medición del progreso de estos. Por lo tanto, se requiere que las unidades reexaminen sus prácticas, programas y desempeños con el fin de determinar la manera en que ellos pueden hacer una contribución, y asegurar por medio de la organización una buena implementación de los convenios de desempeño.

Lo anterior, cobra aún más relevancia con la reciente proliferación de formas institucionalizadas de medir y gestionar el desempeño en un amplio espectro de instituciones públicas. Asimismo, la introducción de mecanismos de gobernanza, la competencia en la administración de instituciones financiadas públicamente y una mayor orientación al (cuasi) mercado, conduciría a un mejoramiento en la eficiencia y rendición de cuentas institucionales. La implementación y uso de sistemas de medición formales para evaluar el desempeño según los resultados alcanzados, junto con la devolución de la responsabilidad para la gestión de esas actividades que deben ser evaluadas, a quienes forman parte de la institución (Woelert y Yates, 2015). Es así como la implementación de los convenios de desempeño al interior de las universidades requiere de una organización que soporte el conjunto de actividades, programaciones y equipos requeridos para la ejecución de los recursos y el logro de los resultados comprometidos.

Inicialmente, según lo señalado por los entrevistados en las tres universidades chilenas, los responsables de los convenios de desempeño no lograron dimensionar el equipo necesario para responder al trabajo comprometido, quedando claramente en la siguiente entrevista:

“Inicialmente no se dimensionó correctamente el trabajo administrativo que requería el proyecto de esa envergadura, sobre todo bajo las condiciones de control y del tiempo de operación establecidas, por lo tanto, se tuvo que ampliar el equipo de trabajo” (E1).

185 De igual modo, en la implementación de los convenios de desempeño en las universidades, requiere de una relación permanente con el Ministerio de Educación, que es la contraparte en el proyecto. En esta relación, participan los actores ministeriales involucrados a cargo de la implementación de los convenios, entre quienes destaca el negociador, y por parte de las universidades están las autoridades y sus comunidades académicas.

La Teoría de Agencia, puede ser muy útil al momento de tratar de comprender la relación que se establece entre universidad y Ministerio de Educación durante la implementación de los convenios de desempeño, puesto que esta perspectiva logra mostrar el vínculo contractual entre dos o más partes, donde una de las partes corresponde al Principal, quien involucra a un tercero, es decir, el Agente, con el fin de efectuar alguna acción en nombre del Principal. Cuando esto sucede, el Agente recibe un pago de parte del Principal como un mecanismo de gratificación por el esfuerzo realizado (Kivistö y Zalyevska, 2015). La acción a implementar en este caso es la ejecución del convenio de desempeño. En este contexto, el principal sería el Ministerio de Educación y el agente correspondería a la universidad, donde además es el Ministerio quien entrega los recursos a la universidad, como una forma de pago por el esfuerzo efectuado.

El rol definido por el Ministerio de Educación para el Negociador calza en esta perspectiva de análisis, puesto que en la interacción entre el Agente/universidad y Principal/Ministerio de Educación debe responder al interés del Principal, y asegurar el cumplimiento de universidad, orientando los cambios de comportamiento necesarios para lograr los resultados comprometidos en los plazos acordados y según los incentivos monetarios entregados para su realización.

La naturaleza de esta relación contractual del financiamiento por desempeño implica una relación más bien jerárquica, puesto que cada unidad involucrada en el proceso debe dar cuenta de su desempeño, cuyo resultado es un aumento en la eficiencia y en la rendición de cuentas (Barnes et al., 2014). En algunos casos, la introducción del componente de autogestión y la gestión de contratos han sido incorporados para reemplazar, en parte, la dirección jerárquica (van Thiel y Leeuw, 2002).

No obstante, la autonomía universitaria y la autogestión se encuentran restringidas por la fuerte capacidad de intervención y de control administrativo que ejerce el Estado. Los administradores universitarios son en gran parte subordinados a la burocracia estatal y a las directrices ministeriales, donde el Ministerio ejerce un control de calidad unilateral orientado el proceso respecto a los asuntos internos de la universidad (Dobbins y Knill, 2017). Bajo una lógica de pasar desde la supervisión tradicional a los modelos de control político en incentivos, se sustenta en la teoría de la acción que subyace (Hillman et al., 2018). Las acciones comprometidas, la burocracia administrativa, los procedimientos establecidos y el control de estos, genera restricciones en la autonomía universitaria respecto a los asuntos que involucra un convenio de desempeño, situación que queda claramente definida al inicio con la formalización de la relación contractual entre ambas partes.

186 El control y seguimiento ejercido por el Ministerio de Educación es una característica indiscutible de este mecanismo de financiamiento, de esta forma va marcando la implementación y la propia relación entre el Ministerio y la universidad. Por consiguiente, esta relación, caracterizada por el control que se desarrolla a través de las evaluaciones de desempeño, establece un proceso para monitorear y recompensar el desempeño (Eisenhardt, 1985). Por lo tanto, la relación entre el Ministerio y la universidad se caracteriza no solo por el financiamiento y los resultados, sino que también por el control y permanente monitoreo que se efectúa a lo largo de toda la implementación.

Se puede establecer que el financiamiento basado en desempeño no se limita solo a vincular el financiamiento con el desempeño final. En este sentido, tanto los funcionarios del Estado como los líderes de las universidades deben colaborar para lograr los objetivos del desempeño, para eso deben crear los indicadores, recolectar los datos necesarios, y reportar el progreso de las universidades con miras antes de recibir los fondos. La recolección de datos por sí sola puede influir en la toma de decisiones y, en última instancia en el rendimiento. Más allá de eso, el financiamiento por desempeño debe ser visto dentro de un contexto más amplio de rendición de cuentas, como parte de un conjunto de transparencia, que incluye: la utilización de datos, planificación estratégica, e incentivos financieros para lograr incrementar el desempeño institucional (Hillman et al., 2015).

Complementariamente, en el contexto de la Nueva Gestión Pública, la separación de la política y la administración se facilita por medio de la existencia de estos contratos entre el gobierno y la organización que implementa la política, en este caso la universidad.

Estos contratos expresan las tareas que deben llevarse a cabo, además de establecer lo que recibirá el agente como recompensa. El desempeño del agente se expresa a su vez en términos de indicadores de desempeño, tales como número de servicios prestados. La gestión de insumos, por tanto, es reemplazada por una orientación basada en resultados (van Thiel y Leeuw, 2002). Estos contratos basados en resultados son más racionales, particularmente cuando el monitoreo es demasiado poco práctico o costoso. Por tal motivo, estas formas de contratos disminuyen el conflicto de objetivos motivando al agente a buscar que el logro de los resultados sea compatible con los objetivos del director (Kivistö y Zalyevska, 2015).