Capítulo 4. Financiamiento por desempeño en la educación superior
4.3. Dificultades y beneficios del financiamiento por desempeño
Como se señalaba anteriormente, los problemas que ha enfrentado la política de financiamiento por desempeño radican en la medición de todas las instituciones bajo el mismo estándar, aun cuando sus misiones sean diferentes. Esto genera falta de vinculación con los grupos de interés al centrarse únicamente en la titulación de los estudiantes, sin reconocer otros aspectos de su progreso (National Conference of State Legislatures NCSL, 2015). Con relación a las dificultades identificadas en este mecanismo, un estudio realizado por Rabovsky (2014) muestra que las políticas de financiamiento por desempeño no consideran las preferencias de los líderes de las universidades. Como se mencionaba en los apartados anteriores, el financiamiento por desempeño responde a una política pública, donde el Estado es quien define las áreas prioritarias a ser desarrolladas de manera transversal por las universidades del sistema de educación superior.
Algunos detractores del financiamiento por desempeño afirman que esta política crea competencia innecesaria entre universidades por la matrícula y la obtención de los fondos.
Los críticos consideran que esta política excluye de la discusión a muchos actores
66 institucionales, puesto que las universidades y políticos más poderosos mantendrían su influencia adicional en el diseño. Estos críticos también señalan que esta política ha tenido poco o ningún efecto en los resultados, pero que de igual modo se obliga a las universidades a priorizar significativamente la persecución de fondos (Jones et al., 2017).
Las universidades, al ser organizaciones complejas, necesitan de una definición constante de objetivos que les permita establecer el nivel de eficacia y rentabilidad social del financiamiento destinado al desempeño de sus actividades (Hernández y Pérez, 2015). Al ser un mecanismo de financiamiento que muestra sus resultados en el largo plazo, y que además incentiva la competencia por los recursos entre las instituciones, el escenario generado es complejo para que logre trascender en el futuro.
Burke y Minassians (2002) indican que, en el financiamiento por desempeño, la relación entre la financiación y el rendimiento es estrecha, automática y formulista, ya que, si un público logra un objetivo prescrito o un nivel de mejora en los indicadores definidos, recibe la cantidad designada o un porcentaje de los fondos estatales. Este mecanismo vincula el financiamiento fiscal con el desempeño institucional sobre indicadores como tasas de retención, graduación e inserción laboral, entre otros ya mencionados (Dougherty y Natow, 2009). En resumen, las universidades en lugar de enfrentarse a una multitud de compradores con una multitud de preferencias, hace frente a criterios estandarizados que miden su desempeño en la docencia y la investigación. Este tipo de financiamiento con frecuencia conlleva el apoyo a las evaluaciones, cuyos resultados muestran como es la universidad (Enders et al., 2015).
De acuerdo con los análisis de Dougherty y Reddy (2013), existe evidencia de que los programas de financiamiento por desempeño encuentran un amplio rango de impedimentos, dentro de los cuales destacan: el uso inapropiado de las medidas de desempeño, inestabilidad de financiación, indicadores y medidas; la breve duración de estos programas; bajo niveles y el déficit del financiamiento por desempeño; capacidades institucionales desiguales; distribución disímil de conocimientos y experiencia sobre el financiamiento por desempeño entre las instituciones, y la resistencia y juego de rol de las instituciones. Estas limitaciones dificultan la proyección del mecanismo como parte de una política pública, puesto que requiere de un cierto tiempo para poder mostrar los logros alcanzados, los que no se dan en el corto plazo, sino que más bien en un mediano y largo plazo.
Respecto al financiamiento por desempeño existen perspectivas a favor y en contra.
Dentro de los argumentos a favor están los señalados por Burke (2002: 266-271) que se sintetizan:
• Incorpora el desempeño como un factor del financiamiento estatal que, al otorgar financiamiento para las instituciones de educación públicas, los motiva a ser más efectivas en el uso de sus recursos y brindar mejor respuesta a las necesidades de los estudiantes y del Estado. El dinero significa un apoyo a los programas y prioridades, y cambia la dirección de las preguntas presupuestarias, de lo que el Estado debe hacer por los campus, hacia lo que deben hacer los campus por su Estado.
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• Relaciona la planificación con el presupuesto. Esta vinculación es un objetivo en el financiamiento por desempeño. El financiamiento por condiciones de entrada desconecta el presupuesto de la planificación, y los planes desconectados del presupuesto se quedan en un estante. La planificación propone objetivos y acciones requeridas y necesarias para lograr resultados. Definir objetivos, determinar acciones y asignar presupuesto a las actividades prioritarias, se convierten en la clave de una planificación efectiva. Dos factores pueden limitar el potencial de la vinculación entre la planificación y el financiamiento por desempeño: los montos pequeños alojados en el programa ya que disminuyen el impacto de la planificación; y la baja visibilidad del financiamiento por desempeño en los campus que están bajo administración superior, es decir, cuando los académicos y decanos se encuentran menos familiarizados con este tipo de financiamiento que el rector y los vicerrectores.
• Instruye a los funcionarios de gobierno a identificar prioridades y fomenta su diálogo con los líderes de las instituciones de educación superior. En este contexto los gobernadores y legisladores se ven obligados a considerar las prioridades de las instituciones de educación superior públicas, generándose una oportunidad de diálogo entre ambas partes.
• Fomenta la rendición de cuentas públicas y el mejoramiento institucional.
• Presiona a las universidades a volverse más centrada en el cliente y menos en el proveedor.
• El centro de la atención está en la formación universitaria, en especial en la educación de pregrado.
• Se premia el buen rendimiento de las instituciones de educación superior y se castiga a las que tienen un desempeño pobre.
• Descentraliza la autoridad, sin perder la rendición de cuentas externas. Los Estados aseguran la responsabilidad de esta rendición mediante reglas y regulaciones.
• Estimula la preocupación por el rendimiento institucional por sobre el individual.
Quienes están a favor de este modelo de financiamiento indican que fomenta el aumento del desempeño, a través de la entrega de incentivos fuertes a las universidades para mejorar los resultados de sus estudiantes. Por otra parte, quienes lo critican, se preocupan de que estas iniciativas tiendan a impactar de manera negativa en la calidad y el rigor académico, lo que podría reprimir los esfuerzos para mejorar la diversidad y proporcionar un amplio acceso, o que simplemente podrían ser ineficaces y desviar la atención y los recursos de otras reformas que podrían ser más efectivas (Rutherford y Rabvosky, 2014).
Las políticas de financiamiento por desempeño presentan dos amenazas críticas a la equidad: primero, su apoyo al mérito recompensa a las universidades con privilegios lo que a menudo deja en desventaja a aquellas instituciones con menos recursos; segundo, las experiencias de “valor agregado” ofrecidas por las universidades a los estudiantes, al no considerarse para la asignación de recursos, terminan siendo eliminadas. Por lo tanto, la política debería promover la equidad, de lo contrario se omite la capacidad institucional
68 (Jones et al., 2014). Como política pública, el financiamiento por desempeño genera asimetría en la asignación de los recursos y también en la pérdida del interés en otros aspectos del quehacer institucional que no son considerados en los criterios de desempeño.
Las políticas de financiamiento por desempeño pueden diferir entre un Estado y otro; sin embargo, comparten la premisa de que las universidades públicas son financiadas, al menos en parte, con base en sus capacidades para lograr niveles de desempeño deseables sobre determinados indicadores. Por tal motivo, los líderes de las universidades públicas deben reorientar sus prioridades hacia el fortalecimiento de la educación universitaria (Rabovsky, 2014). Por último, se debe tener en cuenta que las nuevas tendencias políticas en educación superior pueden ser ineficaces y hasta dañinas en algunos casos, particularmente cuando los líderes consideran que estos fracasos se deben a una implementación incorrecta (Birnbaum, 2000).
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