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Carmen Aurora Araneda Guirriman
Doctorado en Educación
Implementación de los convenios de desempeño en las universidades chilenas y su impacto en los
resultados académicos y en la gestión institucional
Carmen Aurora Araneda Guirriman
Directores de Tesis: Dr. Joaquín Gairín Sallán y Dra. Carme Armengol Asparó
Noviembre, 2018
i Dr. JOAQUÍN GAIRÍN SALLÁN, catedràtic del Departament de Pedagogía Aplicada, amb seu a la Facultat de Ciències de l’Educació de la Universitat Autònoma de Barcelona.
Dra, María Carme Armengol Asparó, professora titular del Departament de Pedagogía Aplicada, amb seu a la Facultat de Ciències de l’Educació de la Universitat Autònoma de Barcelona.
FAIG CONSTAR QUE:
La Investigació realitzada, sota la direcció del signant, pel Llicenciat Carlos Enrique Mondaca Rojas, amb el títol “Implementación de los convenios de desempeño en las universidades chilenas y su impacto en los resultados académicos y en la gestión institucional”, reuneix tots els requeriments científics, metodològics i formals exigits per la legislació vigent per a la seva Lectura i Defensa pública davant la corresponent Comissió, per l’obtenció del Grau de Doctor en Educació per la Universitat Autònoma de Barcelona, per tant considerem procedent autoritzar la seva presentació
Firma del Director Firma del Director
Dr. Joaquín Gairín Sallán Dra. Carme Armengol Asparó
Firma del Doctorando Carmen Araneda Guirriman
Bellaterra, 15 de noviembre de 2018
ii
iii AGRADECIMIENTOS
A mi madre, Nora Guirriman Carrasco por sus consejos, orientación, amor y apoyo en todo este proceso.
A mi marido, David Rivas Ormeño, por su amor, comprensión y complicidad.
A mis abuelos, Juan Guirriman y Nora Carrasco, por todo el amor que me han dado.
A mi padre, Donato Araneda, por su preocupación y cariño en esta etapa.
Al profesor Dr. Joaquín Gairín Sallán por guiar la realización de este trabajo con agudeza y reflexión intelectual.
A la profesora Dra. Carme Armengol Asparo por su apoyo en esta etapa formativa.
A mi querida colega y amiga Dra. Liliana Pedraja Rejas, por su motivación, consejos y apoyo intelectual en este proceso.
Al Dr. Emilio Rodríguez Ponce, por sus consejos y por la oportunidad brindada para ser parte de la Universidad de Tarapacá.
A Guadalupe y Antu por ser compañeros incondicionales de las extensas jornadas de trabajo.
iv
v DEDICADO A:
Mi abuela Nora, por inculcarme la agudeza y la reflexión.
Mi madre Nora Guirriman por su infinito amor Mi esposo, David Rivas por su complicidad y amor.
vi
vii ÍNDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN ... 13
A. PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN ... 19
Capítulo 1. Planteamiento general de la investigación ... 21
1.1. Planteamiento general de la investigación ... 21
1.2. Objetivos y diseño general de la investigación ... 27
1.3. Metodología general de la investigación ... 28
B. MARCO TEÓRICO ... 33
Capítulo 2. La educación superior sentido y significado ... 36
2.1. Masificación de la educación superior ... 38
2.2. Educación superior y su rol en el contexto actual ... 41
2.3. Educación superior en Chile ... 42
Capítulo 3. Política de financiamiento de la educación superior ... 45
3.1. Modelos de financiamiento en diversos contextos ... 47
3.2. Financiamiento de la educación superior en Chile ... 50
Capítulo 4. Financiamiento por desempeño en la educación superior ... 55
4.1. Tipos de financiamiento por desempeño ... 57
4.2. Experiencias de financiamiento por desempeño ... 60
4.3. Dificultades y beneficios del financiamiento por desempeño... 65
Capítulo 5. Factores que explican el financiamiento por desempeño ... 69
5.1. Teoría del agente principal ... 69
5.2. Autonomía en la teoría del agente principal ... 71
5.3. Rendición de cuentas públicas en la educación superior ... 72
Capítulo 6. Resultados académicos de las universidades y evaluación ... 79
6.1. Resultados académicos ... 79
6.2. Gestión institucional y financiamiento por desempeño ... 80
6.3. Indicadores para la medición del desempeño ... 81
6.4. Evaluación de impacto ... 83
Síntesis del marco teórico ... 90
C. MARCO APLICADO: DISEÑO ... 91
Capítulo 7. Diseño y desarrollo del estudio de campo ... 93
7.1. Diseños de los estudios cualitativos y cuantitativos ... 95
7.2. Técnicas de recolección de información ... 96
Capítulo 8. Desarrollo del estudio de campo ... 109
8.1. Levantamiento de datos ... 109
Capítulo 9. Aplicación de los cuestionarios ... 119
9.1. Validación del cuestionario ... 122
9.2. Construcción final del cuestionario ... 129
D. MARCO APLICADO: RESULTADOS ... 137
Capítulo 10. Convenio de desempeño y política de financiamiento ... 141
10.1. Política de financiamiento por desempeño ... 143
10.2. Plan de Desarrollo Estratégico ... 144
10.3. Diagnóstico inicial ... 145
10.4. Negociación ... 146
Capítulo 11. Implementación de los convenios de desempeño... 149
11.1. Organización ... 149
11.2. Control y Seguimiento ... 151
11.3. Relación con el Ministerio ... 152
11.4. Rendición de cuentas ... 154
viii
12.1. Logros notables ... 160
12.2. Apalancamiento de los recursos ... 162
12.3. Creación de capacidades ... 163
12.4. Carreras académicas ... 164
Capítulo 13. Complejidades identificadas en la implementación de los convenios de desempeño 167 13.1. Dificultades ... 168
13.2. Burocracia ... 169
13.3. Institucionalización ... 170
13.4. Flexibilidad ... 172
13.5. Autonomía ... 173
13.6. Lecciones aprendidas ... 174
13.7. Liderazgo ... 176
Síntesis del marco aplicado: diseño y resultados... 177
E. MARCO CONCLUSIVO ... 179
Capítulo 14. Discusión de los resultados ... 181
14.1. Política de financiamiento ... 181
14.2. Implementación... 183
14.3. Impacto ... 186
14.4. Complejidades... 192
Capítulo 15. Conclusiones, limitaciones y nuevas propuestas ... 203
15.1. Conclusiones ... 203
15.2. Limitaciones ... 210
15.3. Propuesta de buenas prácticas ... 211
Referencias ... 217
Anexos ... 237
Anexo 1. Cuestionario ... 237
Anexo 2. Validación del instrumento ... 243
Anexo 3. Formulario de consentimiento informado de la encuesta ... 253
Anexo 4. Formulario de consentimiento informado de la entrevista ... 254
ix Índice de Cuadros
Cuadro 1. Tópicos para la construcción de la pauta de entrevista. ... 97
Cuadro 2. Preguntas tentativas para la entrevista. ... 98
Cuadro 3. Dimensiones e ítems. ... 100
Cuadro 4. Muestra seleccionada ... 110
Cuadro 5. Entrevistados y universidades. ... 111
Cuadro 6. Pauta de entrevista aplicada: ... 114
Cuadro 7. Dimensiones e ítems del cuestionario ... 120
Cuadro 8. Aspectos para evaluar el instrumento ... 123
Cuadro 9. Dimensión Política de Financiamiento por Desempeño. ... 129
Cuadro 10. Dimensión Implementación de Convenios. ... 130
Cuadro 11. Dimensión Impacto de los Convenios de Desempeño. ... 130
Cuadro 12. Dimensión final de Política de Financiamiento por Desempeño. ... 132
Cuadro 13. Dimensión final de Implementación de Convenios de Desempeño. ... 132
Cuadro 14. Dimensión final de Impacto de los Convenios de Desempeño. ... 133
Índice de Tablas Tabla 1. La etapa de negociación del CD con el Ministerio fue crucial para la definición de los compromisos notables adquiridos en el proyecto. ... 107
Tabla 2. Cuestionarios aplicados en las instituciones A y B ... 113
Tabla 3. Relevancia de la dimensión política de financiamiento. ... 124
Tabla 4. Coherencia de la dimensión política de financiamiento. ... 124
Tabla 5. Claridad de la dimensión política de financiamiento. ... 125
Tabla 6. Relevancia de la dimensión Implementación de Convenios de Desempeño. 125 Tabla 7. Coherencia de la dimensión Implementación de Convenios de Desempeño. 125 Tabla 8. Claridad de la dimensión Implementación de Convenios de Desempeño. .... 126
Tabla 9. Frecuencias de la dimensión Implementación de Convenios de Desempeño. 126 Tabla 10. Estadísticos de contraste de la dimensión Implementación de Convenios de Desempeño. ... 127
Tabla 11. Relevancia dimensión Impacto de los Convenios de Desempeño. ... 127
Tabla 12. Coherencia dimensión Impacto de los Convenios de Desempeño. ... 128
Tabla 13. Claridad dimensión Impacto de los Convenios de Desempeño. ... 128
Tabla 14. Frecuencia dimensión Impacto de los Convenios de Desempeño. ... 128
Tabla 15. Estadísticos de contraste dimensión Impacto de los Convenios de Desempeño. ... 129
Tabla 16. Fiabilidad del instrumento ... 131
Tabla 17. KMO y prueba de Bartlett. ... 134
Tabla 18. El Convenio de desempeño (CD) como política de financiamiento logró responder a las necesidades de la universidad. ... 144
Tabla 19. El Convenio de Desempeño estaba alineado con el plan estratégico institucional de la universidad. ... 145
Tabla 20. Los compromisos asumidos en cada Convenio de Desempeño fueron pertinentes para el cumplimiento de los objetivos del plan estratégico institucional. .. 145
Tabla 21. El CD logró responder a las necesidades institucionales evidenciadas en el diagnóstico inicial realizado. ... 146
Tabla 22. La etapa de negociación del Convenio de Desempeño con el Ministerio fue crucial para la definición de los compromisos notables adquiridos en el proyecto. .... 147
x implementación de los Convenios de Desempeño. ... 150 Tabla 25. La universidad generó mecanismos de control interno para lograr una eficiente ejecución de los Convenios de Desempeño. ... 152 Tabla 26. El control del Ministerio sobre el uso de los recursos fue necesario para el fiel cumplimiento de los hitos del Convenio de Desempeño. ... 152 Tabla 27. La relación Universidad-Ministerio en la implementación del Convenio de Desempeño fue colaborativa y abierta a encontrar soluciones. ... 153 Tabla 28. La rendición de cuentas periódicas del Convenio de Desempeño hacia el Ministerio generó resistencias en el interior de la universidad. ... 155 Tabla 29. El negociador contribuía con la mirada académica requerida en la relación entre la universidad y el Ministerio. ... 156 Tabla 30. La figura del negociador fue un acierto para la definición e implementación de los primeros Convenios de Desempeño. ... 157 Tabla 31. ANOVA de un factor: Implementación. ... 158 Tabla 32. El Convenio de Desempeño como un instrumento de financiamiento tuvo un alto impacto en los resultados de docencia alcanzados por la universidad. ... 161 Tabla 33. El Convenio de Desempeño como un instrumento de financiamiento tuvo un alto impacto en los resultados de investigación alcanzados por la universidad. ... 162 Tabla 34. El Convenio de Desempeño como instrumento logró generar el apalancamiento de recursos con otras fuentes de financiamiento en el interior de la universidad. ... 163 Tabla 35. El Convenio de Desempeño permitió la creación de capacidades en el ámbito de docencia. ... 164 Tabla 36. El Convenio de Desempeño como instrumento de financiamiento influyó considerablemente en la construcción de carreras académicas exitosas de un conjunto de académicos que participó activamente en su implementación. ... 166 Tabla 37. ANOVA de un factor: impacto... 166 Tabla 38. La sustentabilidad de las iniciativas desarrolladas en el CD resulta compleja una vez finalizado el aporte ministerial debido al alto costo que debe asumir la universidad. ... 168 Tabla 39. La burocracia fue una característica difícil de sobrellevar para la academia en los procesos administrativos de ejecución instalados por el Ministerio. ... 170 Tabla 40. La institucionalización de las iniciativas desarrolladas en los Convenios de Desempeño es sólo para aquellas que tienen un alto impacto en los objetivos estratégicos de la Universidad. ... 171 Tabla 41. Para la exitosa implementación de un Convenio de Desempeño se requiere flexibilidad de parte del Ministerio, que permita a las universidades introducir cambios que no afecten los compromisos adquiridos. ... 173 Tabla 42. El control y seguimiento del CD ejercido por el Ministerio ha restringido la autonomía institucional de la universidad a un marco limitado de acción. ... 174 Tabla 43. Los aprendizajes organizacionales alcanzados con la experiencia de los Convenios de Desempeño son fundamentales para una exitosa implementación de los Convenios Marco. ... 176
xi
Figura 1. Modelo Teórico ... 35
Figura 2. Desafíos de la educación superior. ... 37
Figura 3.Evolución del sistema de educación superior, según matrícula ... 40
Figura 4. Financiamiento y masificación de la educación superior ... 46
Figura 5. Tipo de financiamiento público ... 52
Figura 6. Tipos de financiamiento por desempeño... 58
Figura 7. Negociación en el Convenio de Desempeño ... 64
Figura 8. Teoría de agente principal y financiamiento por convenio de desempeño ... 71
Figura 9. Tipos de indicadores de desempeño. ... 82
Figura 10. Fases de la investigación ... 95
Figura 11. Ejemplo de codificación ... 104
Figura 12. Ejemplo codificación método de comparación constante ... 106
Figura 13. Ejemplo de integración ... 107
Figura 14. Entrevistados en software NVivo... 115
Figura 15. Casos de los entrevistados ... 116
Figura 16. Codificación abierta y axial. ... 116
Figura 17. Codificación selectiva. ... 118
Figura 18. Códigos centrales de análisis. ... 139
Figura 19. Diagrama de Análisis. ... 140
INTRODUCCIÓN
15
INTRODUCCIÓN
Alrededor del mundo, los sistemas de educación superior se enfrentan a una serie de cambios que van desde la expansión y masificación, hasta la universalización en el acceso. Como resultado, la mayor cantidad de estudiantes matriculados, junto con un creciente número de instituciones de educación superior, se han transformado en un desafío para los Estados.
Junto con lo anterior, se debe considerar, además, el rol que desempeña el conocimiento en la sociedad, por ser un catalizador de la economía y una clave para el desarrollo de las naciones. Las universidades tienen; al respecto, la importante misión de formar el capital humano avanzado necesario para el desarrollo, y también la responsabilidad de crear y difundir el conocimiento requerido para el funcionamiento de la economía del conocimiento.
Inmersas en contextos locales nacionales y globales cambiantes, las universidades se ven influenciadas por la noción de la economía del conocimiento (Maassen et al., 2018). A esto se le suma, además, el desafío de financiar la educación superior como un asunto de interés nacional e internacional. Los recortes presupuestarios experimentados por muchas instituciones públicas durante los últimos 15 años han cambiado la percepción de la educación superior de un bien público a uno privado, que debe ser financiado por el individuo o la familia del estudiante (Manning, 2017).
Diversas reformas se han implementado en el sistema de educación superior en países tales como Reino Unido, Nueva Zelanda, Estados Unidos (Tilak, 2015; Mitchell et al., 2014). Durante las últimas dos décadas, los países de América Latina han intentado por introducir cambios en sus sistemas nacionales de educación superior. A partir de debates públicos todavía en curso, países como Chile, Ecuador y Colombia, han implementado o propuesto reformas estructurales (Bernasconi, 2017).
Chile ha destacado por la implementación de políticas públicas educacionales amparadas en los fundamentos del modelo neoliberal, que han acortado el presupuesto en pos de un incremento hacia el sector de educación primaria (Espinoza, 2017). No obstante, la OCDE (2017) señala que las inversiones en educación superior son relativamente altas. No obstante, el gasto en educación pública asociado con el PIB de Chile es menor que el promedio de la OCDE, lo cual podría deberse a su bajo gasto público. En este contexto, Chile en el año 2016 adoptó la política de gratuidad, la que no es tan amplia en su alcance, puesto que los legisladores incorporaron una serie de características que limitan su costo restringiendo las instituciones que participan y los estudiantes beneficiados (Deslile y Bernasconi, 2018).
En Chile, cabe precisar, las políticas de educación superior varían mostrando cambios en tres ámbitos: primero, cambios menores correspondientes al ajuste de instrumentos;
segundo, cambios instrumentales que se pueden observar en la evolución de los Programas de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior
16 (MECESUP); Por último, cambios de mayor envergadura, motivados por un nuevo paradigma de políticas. Como parte del segundo tipo de ajuste en la política, se encuentra la introducción de los convenios de desempeño, producto del abandono de los subsidios no condicionados, en una lógica de calibración de los instrumentos (Brunner, 2015). Es así como al interior de esta variedad de políticas públicas chilenas, en el año 2007 surgen los convenios de desempeño, cuya finalidad es incrementar la efectividad del gasto público, alinear los objetivos de las instituciones con los de interés nacional, facilitar la rendición de cuentas públicas y vincular el mejoramiento de desempeño de la institución a través del financiamiento (Reich et al., 2011).
En este contexto se encuentra el presente trabajo de tesis titulado “Implementación de convenios de desempeño en las universidades chilenas y su impacto en los resultados académicos y en la gestión institucional: evidencia empírica”, que tiene por objetivo estudiar el impacto del programa de financiamiento público “Convenio de Desempeño”
sobre la gestión y los resultados académicos en universidades participantes.
La motivación para realizar este trabajo se debe principalmente al interés por profundizar en el mecanismo de evaluación de políticas públicas en Chile en el ámbito de la educación superior, ya que éstas se crean, modifican o transmutan, sin generar o rescatar, en la mayoría de los casos, los aprendizajes organizacionales que podrían ser útiles para los equipos universitarios a cargo de la gestión e implementación de las nuevas políticas e instrumentos definidos por el gobierno. Se observa, por tanto, la necesidad del desarrollo de una evaluación o revisión en mayor profundidad, al momento de efectuar modificaciones en estas políticas y programas, a fin de sistematizar y develar, tanto los aspectos positivos como negativos que permitan dilucidar su impacto, sin limitarse a observar sólo el cumplimiento de las actividades y resultados comprometidos.
Este análisis se torna relevante para develar y levantar las buenas prácticas y experiencias exitosas respecto a los resultados académicos y de gestión institucional alcanzados al interior de las universidades mediante las políticas de financiamiento, en este caso de financiamiento por desempeño.
Desde una perspectiva funcional, interesa ahondar en las relaciones de intercambio que se establecen entre la universidad y el Ministerio de Educación en el contexto de la implementación del financiamiento por desempeño. En esta investigación se pretende además abordar la forma en que las universidades toman decisiones en cuanto a la definición de los resultados a lograr y el uso de los recursos. Asimismo, ahondar en la relación entre la universidad y el Ministerio, y cómo este último concibe las modificaciones en los compromisos de los convenios de desempeño.
Se observará lo ocurrido con la autonomía de la universidad, cuando a cambio de los recursos se le pide lograr resultados notables en áreas de interés que son definidas por el Estado. Por último, se analizará de qué forma se lleva a cabo la rendición de cuentas, y qué tan eficiente es el gasto de los recursos.
Como consecuencia, se destacarán las buenas prácticas de la implementación de los convenios de desempeño, rescatando los aprendizajes organizacionales obtenidos, las
17 lecciones aprendidas y las dificultades experimentadas al interior de las universidades.
Esto con el fin de que puedan ser utilizadas como un insumo para la ejecución e implementación de otros mecanismos de financiamiento, como los Convenios Marco de las universidades estatales, mecanismo definido por el Estado como una nueva forma de asignación de recursos para las universidades estatales chilenas, que deriva de la implementación de los convenios de desempeño, de acuerdo con lo establecido por la Ley Nº 20.882, considerado además en el artículo 56 referido a las fuentes de financiamiento de la Ley N° 21.094.
Por lo tanto, rescatar las lecciones aprendidas adquiere relevancia al momento de traspasar el conocimiento organizacional, es decir, transferir el know-how almacenado en las personas a la propia institución, para compartir dicho conocimiento. Por lo tanto, identificar las buenas prácticas, así como también las dificultades enfrentadas, es un insumo, no solo para las universidades involucradas en esta investigación, sino que también para otras instituciones del sistema de educación superior nacional. Más aún si se consideran los planteamientos de Krüger et al., (2018) quienes ponen de manifiesto la ausencia de evidencia científica social sobre el impacto de las reformas en el desempeño de las instituciones de educación superior.
Existe, al mismo tiempo, la motivación de emplear el Método de la Teoría Fundamentada para analizar las percepciones de la comunidad académica respecto al impacto de los convenios de desempeño.
Finalmente, cabe mencionar que el trabajo fue desarrollado y estructurado para cumplir con los puntos señalados de la siguiente forma:
• Planteamiento general de la investigación donde se desarrollan los argumentos que sustentan el problema de investigación, los objetivos y las preguntas de investigación que condujeron el trabajo investigativo.
• Marco teórico, donde se revisa y se presenta la literatura que da cuenta del estado del arte desarrollado y actualizado referente al financiamiento por desempeño en las universidades, abordando las perspectivas teóricas que ayudan a comprender la problemática analizada, y los resultados empíricos obtenidos de otros contextos y de Chile.
• Marco metodológico, donde se presenta el diseño del estudio de campo, su desarrollo y la presentación de resultados.
• El marco conclusivo, se inicia con la discusión de los resultados, para posteriormente presentar las principales conclusiones de la investigación, sus limitaciones, las acciones futuras, y la contribución de las buenas prácticas obtenidas del estudio.
• Finalmente, hay un capítulo dedicado a recoger las referencias bibliográficas y los anexos con la documentación complementaria.
A. PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA
INVESTIGACIÓN
21
CAPÍTULO 1. PLANTEAMIENTO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN
1.1. P
LANTEAMIENTO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓNEn el presente apartado se presentan los argumentos que fundamentan y contextualizan la investigación. Se explica y fundamenta el problema de investigación, es decir, se hace referencia al objeto de estudio. Se exponen además las corrientes teóricas que permiten la construcción conceptual de dicho problema; se presentan los objetivos específicos, las preguntas de la investigación y el diseño general de la investigación.
1.1.1. Planteamiento del problema
La problemática por explorar en esta investigación se desarrolla en el contexto de la masificación, expansión, privatización, y la restricción del financiamiento público para las instituciones de educación superior. Debido a esto, las universidades se ven en la necesidad de buscar recursos y a su vez competir por estos. La implementación del financiamiento por desempeño al pretender el logro de resultados notables en la universidad puede ser determinante para la consecución de un rendimiento extraordinario en el ámbito académico y la gestión, y fomentar la eficiencia del uso de los recursos al incorporar la rendición de cuentas propia de la Nueva Gestión Pública.
Las universidades deben, además enfrentar grandes desafíos como lo son la globalización, la expansión y las incertidumbres económicas. El actual sistema de financiamiento de las universidades se ha caracterizado por una reducción cada vez mayor de los recursos públicos, por tanto, se vuelve necesario tener una fuente de financiamiento más sostenible (Siemens et al., 2010). Asimismo, durante las últimas décadas se ha llevado a cabo una reestructuración de la educación a través de casi todo el mundo, cambiando la relación entre las instituciones de educación superior y el Estado. Esto ha implicado modificaciones significativas en el rol de la educación superior y nuevos mecanismos para dirigirla, que frecuentemente involucran un nuevo marco regulatorio y la introducción de nuevos instrumentos diseñados para crear, al igual que en el mercado, competencia dentro de un mismo sector (Reed et al., 2013). En este contexto, el financiamiento por desempeño en las universidades es percibido como una herramienta útil para conectar a la financiación con indicadores medibles e incentivar y premiar el logro de objetivos específicos (Estermann y Claeys-Kulik, 2016).
Durante el año 2013, los recursos recibidos por las universidades del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas correspondieron al 24% de los fondos basales recibidos por estas instituciones (Araneda-Guirriman y Pedraja-Rejas, 2016).
A partir de lo expuesto se formula la siguiente pregunta de investigación, ¿De qué forma la implementación de este instrumento de financiamiento por desempeño logra impactar
22 de manera significativa en la gestión institucional y en los resultados académicos de las instituciones de educación superior?
Esta investigación pretende realizar una contribución al acervo de conocimiento respecto al impacto que tiene el mecanismo de financiamiento basado en desempeño en las universidades chilenas. Este tema resulta particularmente relevante dado que entrega una perspectiva de análisis desde el contexto nacional chileno, donde existen pocos estudios acabados sobre las repercusiones de este tipo de financiamiento (ver por ejemplo a Reich et al., 2011) como sí lo hay en otros países, particularmente en Estados Unidos. Por tanto, se pretende contribuir con la identificación de buenas prácticas en la implementación de estos programas y generar oportunidades de mejorar el sistema de educación superior y la definición de políticas públicas de financiamiento.
1.1.1.1. Teoría
Esta investigación se sustenta en tres corrientes argumentales: la Teoría de la Acción, que permite comprender la relación que se da entre el principal y el agente, en este caso, el principal sería el Ministerio de Educación y la universidad, el agente. La segunda corriente se refiere a la masificación de la educación superior, donde se explica la ampliación en el acceso a la educación superior por un grupo diverso de estudiantes. Por último, se encuentra la restricción del financiamiento fiscal por parte del Estado a las instituciones de educación superior.
i. Teoría de la acción
El diseño de una política pública juega un rol importante en el impacto de ésta (Dougherty y Reddy, 2013). Más aún, la literatura sugiere una amplia lista de factores que apoyan o perjudican su sustentabilidad. Uno de estos factores hace referencia al diseño del proyecto y su implementación. Por lo tanto, esta política debiera incluir una clara definición de la población objetivo, las necesidades a ser cubiertas, los resultados esperados y las intervenciones esperadas para lograrlo. De igual modo, se hace necesaria la eficacia demostrable, ya que para movilizar los recursos no basta con que el programa alcance sus objetivos, sino que debe ir más allá (Savaya et al., 2008).
El financiamiento por desempeño se enmarca en la denominada Teoría de la Acción, con la expectativa de que el desempeño de las instituciones de educación superior mejore a través de incentivos económicos, similar al efecto de la motivación del lucro en las empresas. En este sentido, en Washington, los legisladores fueron los principales proponentes del financiamiento por desempeño implementado en el año 1997, donde la idea subyacente era obtener un rendimiento alterado por el dinero, es decir, se pensaba que al disponer de un incentivo económico los individuos serían capaces de cambiar su comportamiento a fin de obtenerlo (Dougherty y Reddy., 2011).
La teoría de la acción desde una perspectiva económica presupone una conceptualización cultural del individuo, donde se vinculan los resultados de la acción con las variables
23 estructurales de la gobernanza (Wilkesmann y Schmid, 2012). El rol de la participación financiera es clave para comprender las teorías de la acción y la implementación de herramientas asociadas al sistema de rendición de cuentas públicas (Elmore, 2004). Un estudio realizado por Dougherty et al (2014) en Estados Unidos, revisa las teorías de la acción adoptadas por los defensores del financiamiento por desempeño a nivel estatal y en los estados de Indiana, Ohio y Tennessee. En este estudio se encontró que las teorías de la acción no se encuentran completamente articuladas, pues presentan importantes lagunas en la especificación del instrumento de la política, los cambios institucionales deseados y los posibles obstáculos e impactos no deseados que deben ser contrarrestados.
La teoría de la acción también comprende el conocimiento organizacional. El conocimiento organizacional no es solo un conjunto de tareas, sino que hace referencia a formar parte de rutinas, y prácticas que puede ser inspeccionadas y descodificadas incluso cuando los individuos que las realizan son incapaces de ponerlas en palabras. Por tanto, cualquier organización representa respuestas a un conjunto de preguntas o soluciones a un conjunto de problemas. Tal conocimiento puede ser representado de diversas maneras, como sistemas de creencias que subrayan la acción y como prototipos que derivan en acciones. Por consiguiente, este conocimiento tiene la ventaja de incluir estrategias de acción, los valores que rige la elección de las estrategias y los supuestos sobre los cuales se fundamentan. La teoría de la acción define una situación particular S, una consecuencia particular prevista en esa situación, C, y una acción estratégica A para lograr la consecuencia C en la situación S. La teoría de la acción, en términos generales plantea, si lo que se quiere es producir la consecuencia C en la situación S, entonces debes realizar A (Argirys y Schön, 1996).
En efecto, uno de los mecanismos más relevantes de la implementación de la política de financiamiento por desempeño, es la creación de capacidades en las universidades para participar en el aprendizaje organizacional. No obstante, aún persiste la evidencia de que las universidades difieren en su capacidad institucional para participar en el aprendizaje organizacional y que estas diferencias afectan su capacidad para responder de manera efectiva al financiamiento por desempeño (Dougherty y Reddy, 2013).
ii. Masificación de la educación superior
Durante las últimas décadas la competencia nacional e internacional en la educación superior ha tenido un impacto significativo sobre la expansión de la educación superior a través de diferentes países alrededor del mundo. En este período se ha observado una clara expansión de la educación superior en Asia, que resultó en la masificación y mercantilización de la educación superior (Mok y Jiang, 2017b). Esta situación también ha ocurrido en Chile, en donde la educación superior se ha expandido fuertemente en las décadas recientes, principalmente a través de la contribución privada de los estudiantes y sus familias, acompañado de un creciente número y variedad de instituciones de educación terciaria (Leihy y Salazar, 2017). Esta expansión de la educación superior privada es evidente en América Latina, África, Asia e incluso algunas partes de Europa,
24 donde la creciente cantidad de estudiantes esperando por acceder a la educación superior ha generado un estrés en las universidades públicas tradicionales (Teixeira et al., 2017).
La masificación de la educación superior ha provocado un punto de inflexión al interior del sistema de educación superior, puesto que ha implicado un distanciamiento de lo que originalmente se consideraba como propio de las universidades, es decir la generación de nuevo conocimiento, selección de las elites, formación y difusión del sistema dominante de creencias, debido al incremento de los costos de la educación superior derivados de esta expansión, situación que afectó su rol de selectividad de las elites socioeconómicas y políticas (Maassen y Stensaker, 2011) que tradicionalmente había caracterizado al sistema de educación superior.
iii. Restricción del financiamiento fiscal
Significativas reformas en el financiamiento de la educación superior han sido consideradas en las agendas de muchos países en el último tiempo (Barr, 2004). Lo anterior, debido a las políticas de reforma económica o por la racionalidad detrás de la reducción del rol del Estado en el financiamiento de la educación superior. En este ámbito se han efectuado recortes importantes en los presupuestos públicos para la educación superior. Esta tendencia existe en las siguientes áreas: gasto público total en educación superior, gasto por alumno, participación del gasto público en educación superior respecto al gasto, o gasto presupuestario total del gobierno, asignaciones en términos absolutos o relativos a programas que consideran la investigación, becas, entre otros. Esta disminución no se circunscribe únicamente a los países en desarrollo, donde es más frecuente, que en los países desarrollados. Sin embargo, ha habido una reducción significativa en países desarrollados como el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, con un mayor declive en países como Botsuana, Jamaica, Hungría y Nueva Zelanda (Tilak, 2015).
Estados Unidos ha reducido el financiamiento de la educación superior desde el inicio de la recesión. Esta reducción es producto de un colapso en los ingresos debido a la desaceleración económica y decisiones políticas equivocadas, situación que podría haberse evitado con una combinación equilibrada de recorte de gastos y aumento de ingresos para equilibrar los presupuestos. Para compensar la pérdida de fondos estatales las universidades incrementaron la matrícula y redujeron el gasto, situación que pudo afectar la calidad de la educación y los resultados de los estudiantes (Mitchell et al., 2014).
Como los costos de la educación superior se han incrementado rápidamente, resulta clave a discutir como debiera ser financiada. Debido a las limitaciones financieras, muchos gobiernos tienen dificultades para satisfacer la demanda de la expansión de los programas de asistencia social y son renuentes o no están dispuestos a gastar los escasos recursos públicos en educación. Otro elemento crítico es la regulación. En el complejo escenario de una expansión y diversificación de educación superior, la intervención del gobierno a través de la regulación necesita ser reevaluada y adaptada (Teixeira et al., 2017). Esta expansión de la educación superior en los países de la OCDE y más allá, es necesaria y
25 deseable, pero es costosa y enfrenta imperativos de competencia para el gasto público.
Por lo tanto, las finanzas de la educación superior son importantes y políticamente sensibles (Barr, 2004).
A esto se debe sumar la reducción del gasto público en educación superior, lo cual ha generado una crisis global y la más importante tendencia (Tilak, 2015). Países liberales como Estados Unidos o Inglaterra, y sociedades social demócratas como Noruega o Suecia, se dirigieron a la educación superior de matrículas de masas, el primer caso se caracteriza por un importante aumento del financiamiento privado, y el segundo por un incremento significativo del financiamiento público. Por otra parte, se considera que Alemania ha continuado con la estrategia de dirigir la educación de masas hacia el sistema de formación profesional del país, manteniendo una alta proporción de financiamiento público para la educación superior y bajos niveles de financiación para la educación superior pública, a costa de restringir la matrícula en estas universidades (Schulze-Cleven y Olson, 2017).
Por ende, los patrones tradicionales de financiamiento para la educación superior y la investigación están cambiando, como sucede en Europa, por ejemplo, donde es una respuesta al desarrollo económico y social. Competir por los recursos y la eficiencia en el uso estos es un tema recurrente en la educación superior, como ocurre en Europa donde el apoyo público se está volviendo más urgente. En general, está tendencia donde las autoridades necesitan obtener más respecto al dinero invertido en las universidades (Estermann et al., 2013).
El entorno fiscal actual ha obligado a los Estados a considerar cuidadosamente como se gastan los limitados recursos en educación superior. Tradicionalmente, los Estados han asignado fondos sobre la base de las matrículas, un proceso que refuerza su compromiso con el acceso a la educación universitaria y asegura una distribución relativamente equitativa del gasto por estudiantes entre instituciones. No obstante, la matrícula ha sido un pobre predictor del desempeño institucional general. Por otra parte, los recortes presupuestarios continuos, junto con el estancamiento de las tasas de graduación y la creciente demanda nacional de trabajadores altamente educados hacen que cada vez sea más importante que los Estados inviertan en la finalización de los estudios (Miao, 2012).
En este contexto, el financiamiento basado en desempeño se ha consolidado como una nueva estrategia de financiamiento de educación superior (Jones et al., 2017), puesto que se configura como un sistema basado en la asignación de una proporción del presupuesto de educación superior de un Estado, de acuerdo con medidas de desempeño específicas como lo son las tasas de graduación, el logro de créditos, en lugar de asignar fondos basados únicamente en las matrículas (Miao, 2012).
En consecuencia, resulta interesante abordar, desde el contexto del sistema de educación superior chileno, el impacto que tiene la implementación de la política pública de financiamiento, particularmente a través de su programa de financiamiento por desempeño, implementado a partir del año 2007 en el país. El Gobierno, pretende maximizar el rendimiento de los recursos estatales través de la implementación de este
26 programa, esperando con ello que las instituciones mejoren su rendimiento y resultados en un período limitado, y que a su vez se le dé continuidad a las acciones y resultados alcanzados.
La implementación reciente del financiamiento por desempeño en la educación superior chilena genera una oportunidad para investigar en este contexto, debido a que las investigaciones referidas al tema son en su mayoría efectuadas en Estados Unidos y otros países, es decir, en otros sistemas de educación superior, por ende, no existe evidencia acabada respecto a la implementación y ejecución de esta política pública referida al sistema de educación superior nacional. Es evidente que las investigaciones realizadas en otros países y sus resultados dan señales en términos globales respecto a las consecuencias y efectos de la implementación de este tipo de políticas públicas de financiamiento de la educación superior, sin embargo, los resultados no son concluyentes. Dicho esto, las preguntas a responder en la presente investigación son las siguientes:
• ¿De qué forma la implementación del programa de financiamiento por desempeño, denominado “convenio de desempeño” ha logrado impactar a la gestión institucional y en los resultados académicos de los estudiantes de las universidades chilenas?
• ¿Cómo fue la relación universidad – Ministerio de Educación en la formulación, negociación y ejecución del Convenio de Desempeño en las universidades?
• ¿Ha tenido experimentado algún cambio en la relación Universidad – Ministerio de Educación desde la implementación de la experiencia piloto?
• ¿Cuáles han sido las principales dificultades que se han experimentado en las universidades con la implementación de los convenios de desempeño?
• ¿Cómo es percibida la situación de la universidad, previa la implementación de los convenios de desempeño?
• ¿Qué ocurre con la gestión institucional de las universidades con la implementación de los convenios de desempeño?
Para responder a estas interrogantes es importante que guiarán la investigación, se hace necesario primero que todo realizar una construcción actualizada del marco teórico con el fin de generar una mirada sistémica e integrador abordando aspectos que permita establecer las relaciones entre el financiamiento basado en desempeño y la teoría de agente principal. Esta revisión contribuye a una mejor comprensión de las relaciones entre el ministerio de educación (Principal) y las universidades (agente). Se aborda de igual modo, las ventajas y desventajas que presenta este tipo de financiamiento identificadas en estudios realizados en otros países. También el rol de la rendición de cuentas públicas.
En esta revisión teórica se incorpora además la definición de las variables a considerar en el estudio como lo son los resultados académicos y la gestión institucional. De igual modo, se analiza en profundidad, a partir de la percepción de la comunidad académica, el impacto del financiamiento basado en desempeño en el contexto del sistema de educación superior chileno, por lo tanto, la evidencia empírica generada resulta un real aporte para la implementación de políticas públicas de financiamiento público en la educación superior.
27 Por consiguiente, con la respuesta a la pregunta inicial se pretende contribuir al acervo de conocimientos y retroalimentar así a la implementación del financiamiento basado en desempeño en las universidades, a través de la identificación de las buenas prácticas y las percepciones de la propia comunidad académica. Del mismo modo, se busca generar una contribución y retroalimentación a los procesos de definición de políticas públicas de financiamiento de la educación superior.
1.2. O
BJETIVOS Y DISEÑO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓNLa investigación tiene un propósito exploratorio y descriptivo. Exploratorio, en una primera fase cualitativa, debido a la poca evidencia en cuanto a la percepción de impacto que tienen los convenios de desempeño en Chile. En la segunda fase de la investigación (cuantitativa) la investigación adquiere un propósito descriptivo, ya que se pretenden describir, con una mayor profundidad, las percepciones que tienen los miembros de la comunidad académica respecto al impacto de la implementación de los convenios de desempeño en los resultados académicos y la gestión institucional de sus universidades.
Se pretende, por lo tanto, responder a las siguientes preguntas de investigación:
• ¿Cuál es la percepción que tienen los miembros de la comunidad académica universitaria respecto al impacto de la implementación de los convenios de desempeño en los resultados académicos al interior de las universidades analizadas?
• ¿Cuál es la percepción que tienen los miembros de la comunidad académica universitaria respecto al impacto de la implementación de convenios de desempeño sobre la gestión dentro de las universidades analizadas?
Para responder las preguntas planteadas y contribuir a la comprensión de la problemática de investigación presentada anteriormente, se define, un objetivo general y posteriormente los objetivos específicos, que estructuran o dan forma a los aspectos abordados en esta investigación.
1.2.1. Objetivo general
De esta forma el objetivo general de la investigación es: “Analizar el impacto del programa de financiamiento público ‘Convenio de Desempeño’ sobre la gestión y los resultados académicos en universidades chilenas”.
Con este objetivo general se pretende ahondar en las percepciones de impacto que tienen los miembros de las comunidades académicas respecto a la experiencia de implementación de convenios de desempeño en su universidad. Esta percepción de impacto se analizará en los resultados académicos que logran principalmente en docencia e investigación, y por otro en la percepción de impacto en la gestión institucional como resultado de la implementación de convenios de desempeño, que al ser un mecanismo de financiamiento público otorgado en base al cumplimiento de ciertos resultados notables, pretende impulsar el logro de estos en un corto período de tiempo en las universidades.
28 Para cumplir con el objetivo general de esta investigación, se requieren de los siguientes objetivos específicos que se enuncian a continuación:
1.2.2. Objetivos específicos
1. Situar los convenios de desempeño como mecanismo de financiación universitaria en el contexto nacional e internacional
2. Caracterizar la situación inicial de las universidades, previa a la implementación de los convenios de desempeño.
3. Describir el proceso institucional de formulación de los objetivos, compromisos y resultados del convenio de desempeño.
4. Caracterizar la relación Universidad – Ministerio de Educación, desde el proceso de formulación del convenio de desempeño piloto hasta el presente.
5. Identificar los logros y aprendizajes alcanzados en la gestión institucional con la implementación de los convenios de desempeño.
6. Comparar las situaciones iniciales y finales, en las instituciones de educación superior analizadas
7. Determinar las dificultades experimentadas en las universidades con la implementación de los convenios de desempeño.
8. Proponer un manual de buenas prácticas para la implementación de convenios de desempeño en las universidades chilenas.
Los objetivos específicos planteados tratan de responder a las preguntas de investigación señaladas anteriormente y se vinculan estrechamente al planteamiento del problema de investigación. Asimismo, estas interrogantes se asocian al nivel de conocimientos existentes en relación con el fenómeno de financiamiento por desempeño de la educación superior en Chile.
1.3. M
ETODOLOGÍA GENERAL DE LA INVESTIGACIÓNEn primera instancia se presenta un marco referencial actualizado respecto a la problemática de esta tesis. Para cumplir con el propósito y objetivo de la investigación, se definen los conceptos claves que construyen el objeto de estudio y que resultan claves al momento de elaborar los instrumentos de recolección de información en las fases cualitativa y cuantitativa.
Los tópicos que son abordados en el marco teórico son los siguientes:
• Educación superior, en esta tesis hace referencia al marco contextual que permite comprender las políticas públicas y los procesos que se llevan a cabo al interior de los sistemas de educación superior. Para este fin se analizan los cambios acaecidos en los últimos años, referente al fenómeno de la masificación y universalización en el acceso, en diversos países y en Chile.
29
• Financiamiento de la educación superior, se refiere a las políticas y mecanismos que existen para financiar la educación superior, los cambios que han ocurrido en esta esfera, con la consiguiente introducción de una diversificación de fuentes de financiamiento.
• Financiamiento por desempeño de la educación superior, donde la entrega de recursos por parte del Estado a las universidades en contra resultados, es decir, asociado al rendimiento de estas instituciones. La entrega de los recursos asociados al desempeño busca maximizar la eficiencia en el uso de los recursos fiscales.
• Rendición de cuentas, en el contexto de la Nueva Gestión Pública donde está el imperativo de reportar a otros respecto al uso de los recursos.
• Teoría del agente principal, permite comprender de qué forma se dan las relaciones de agencia a través de un contrato (Convenio de desempeño en este caso),
• Resultados académicos y Gestión institucional, dentro de los resultados académicos se consideran los logros alcanzados en el ámbito de la docencia y la investigación. Con relación a la gestión institucional hace referencia al conjunto de estructuras destinadas a organizar el funcionamiento interno de la institución.
• Evaluación de impacto, con el fin de poder reconocer las principales herramientas y mecanismos utilizados para efectuar las evaluaciones de políticas y/o programas implementadas.
La metodología planteada corresponde a una aproximación de naturaleza mixta. Este enfoque se caracteriza por utilizar técnicas cualitativas y cuantitativas. Además, busca a través de este doble enfoque responder a un propósito exploratorio, en la fase cualitativa, y al descriptivo en la fase cuantitativa de la investigación.
La mixtura de técnicas se aplica tanto en el muestreo, como en la recolección, el procesamiento y el análisis de la información. En este sentido, ambas perspectivas metodológicas, con sus respectivas técnicas, permiten recopilar la información junto con su análisis. Más específicamente, ambas metodologías complementan la información para generar un solo constructo del fenómeno analizado.
Por consiguiente, este enfoque se caracteriza por ser mixto y secuencial, también denominado por Creswell (2009) Concurrent Embedded Strategy. La investigación parte de manera exploratoria utilizando el Método de la Teoría Fundamentada para la etapa cualitativa. En esta etapa y en nuestro caso, además de realizar las entrevistas, se recopila la documentación secundaria para complementar y contrastar la información.
Posteriormente, y a partir de los resultados cualitativos se construye el cuestionario con preguntas de tipo Likert, con un propósito descriptivo confirmatorio.
Los resultados de ambas fases de la investigación se integran en el análisis, con el fin de ir contrastando los hallazgos y generar un cuerpo consolidado para el análisis de los conceptos y códigos identificados. Luego, se procede a elaborar un consolidado con una
30 propuesta de buenas prácticas, a partir de los elementos claves para la buena ejecución de proyectos de financiamiento por desempeño identificados en la investigación.
1.3.1. Cronograma
La realización del estudio se planificó con una extensión aproximada de tres años y medio, como se detalla a continuación en los cronogramas seguidos en cada año:
Fase 1: Revisión y ajuste del modelo general de la tesis.
Fase 2: Actualización de marco referencial y diseño del instrumento cualitativo.
Fase 3: Estudio documental y cualitativo.
Fase 4: Estudio cuantitativo e integración de resultados.
En cada una de las fases de esta investigación fue necesario realizar ajustes, lo cual requirió de flexibilidad cognitiva por parte del investigador para poder ir adaptando las actividades diseñadas en la programación con los elementos coyunturales que fueron
Noviembre Diciembre 1 2 3 4 1 2 3 4 Revisión y ajustes del proyecto de investigación
Revisión de modelo general de la tesis Actualización de la bibliografía
Semanas 2015 Actividades
1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 Actualización de bibliografía
Revisión de modelo general de la tesis Participar en actividades de interés Preparación de artículo teórico Definición y operacionalización de variables Diseño de instrumentos cualitativos Recopilación de información secundaria Análisis de información secundaria Aplicación de pretest Ajuste a los instrumentos
Febrero Marzo Abril Mayo junio julio
Semanas 2016
Octubre Noviembre Diciembre Actividades
Septiembre agosto
Febrero
Septiembre
1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 Actualización de bibliografía
Ajustes a la metodología diseñada Análisis información secundaria Coordinación de entrevistas Elaboración de pauta de entrevista Muestreo
Realización de entrevistas Transcripción de las entrevistas Procesamiento
Análisis preliminar
Artículo con los resultados cualitativos Participar en actividades de interés Elaboración de encuesta Definición de muestra Muestreo
Validación de instrumento Aplicación de instrumento cuantitativo Tabulación
Procesamiento
Lectura de los resultados cuantitativos Discusión de resultados
Enero
Semanas 2017
Abril Mayo agosto
Actividades
Octubre Noviembre Diciembre
Marzo julio
Febrero junio
1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 5 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Estancia de investigación UAB
Integración de resultados Participar en actividades de interés Estructuración documento tesis Correcciones
Entrega de documento final preliminar Revisión del documento final preliminar Incorporación de observaciones y corrección Revisión de las correcciones y observaciones Entrega de tesis en su versión final
Actividades
Diciembre Semanas 2018
Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Abril Mayo
Enero Febrero Marzo Junio
31 surgiendo, tales como las movilizaciones, cambios de equipos directivos al interior de las universidades, entre otros aspectos. Trabajar con el Método de la Teoría Fundamentada además generó cierta incertidumbre en el sentido de que a priori no estaba tan claro cuando finalizaba dicha etapa, puesto que depende de cómo resulte el trabajo empírico y de codificación analítica hasta llegar a la saturación teórica.
Sin dudas fue la fase cualitativa fue la más compleja de llevar a cabo debido a la magnitud del trabajo a realizar para saturar la información respecto a las percepciones que tienen los miembros de las comunidades académicas respecto al impacto en los resultados académicos y la gestión institucional como resultado de la implementación de los convenios de desempeño al interior de sus universidades.
B. MARCO TEÓRICO
35 A continuación, se presenta el marco teórico de referencia. En este se desarrollan los conceptos relacionados al financiamiento por desempeño, las perspectivas teóricas vinculadas, así como los resultados de investigaciones en contextos nacionales e internacionales. En otras palabras, el estado del arte actualizado de la problemática investigada. El modelo teórico que se seguirá en esta revisión será el expuesto en la figura 1:
Figura 1. Modelo Teórico
Fuente: Elaboración propia.
36
CAPÍTULO 2. LA EDUCACIÓN SUPERIOR SENTIDO Y SIGNIFICADO
El rápido desarrollo económico y la globalización han conducido a la población al mercado laboral incrementado la demanda de mano de obra con mayor capacitación, habilidades y conocimiento, por lo tanto, son más las personas que buscan opciones de educación superior (Ratanawijitrasin, 2015) con el consiguiente aumento en la demanda de la educación alrededor del mundo (Couturier, 2002). La cobertura, se pasa de un sistema de elite de acceso restringido, a uno de masas (Altbach, 2014; Mok, 2016; Mok y Jiang, 2017ª), donde la masificación es la “ley de hierro” del siglo veintiuno en la educación superior de cualquier lugar, y no puede ser detenida (Altbach, 2013: XV).
La masificación de los sistemas de educación superior se configura como uno de los cambios que experimenta la educación superior (Alexander, 2000; Teixeira et al., 2012;
Reisz, 2015), junto con la limitación del gasto público en esta esfera (Alexander, 2000).
La expansión ha ocurrido tanto en Estados Unidos, Australia, Japón, España, Polonia, Finlandia como en Chile (Kwiek, 2014; Mora et al., 2015; Yonezawa, 2014; Donoso y Schiefelbein, 2015; Baker, 2015).
Según Rena (2010) la educación superior está experimentando una serie de reformas, en las áreas de financiamiento y de gestión en cinco principales temas: expansión y diversificación (matrícula, tasa de participación, número y tipo de instituciones); presión fiscal (que mide el bajo y decreciente gasto por estudiante y su superpoblación; bajos sueldos del cuerpo académico; falta de equipamiento académico y bibliotecas, junto con espacios físicos en mal estado); mercado, con el ascenso de las orientaciones y las soluciones de mercado y la búsqueda de ingresos no gubernamentales; la demanda de una mayor rendición de cuentas por parte de instituciones y académicos, en favor de los estudiantes, empleadores y quienes pagan; y, por último, la demanda de una mayor calidad y eficiencia (más rigor, más relevancia y mayor aprendizaje). Esto se puede observar en la siguiente figura 2:
37 Figura 2. Desafíos de la educación superior.
Fuente: Elaboración propia basado en Rena, 2010.
Junto con estas reformas, los Estados están complementando los mecanismos tradicionales de transferencia presupuestaria con fórmulas de asignación de recursos, con el fin de fomentar una mayor autonomía institucional y un mejor desempeño, con mecanismos de control más eficientes y mejoramiento de la calidad (Salmi, 2015b). Esta mercantilización de la educación superior es descrita como un cambio que va desde un trabajo relativamente autónomo de la organización académica, a otro basado en ideas de negocios que gobiernan la gestión de la institución y la forma en que los resultados son medidos, donde, además, los actores privados son invitados a formar parte de las actividades educativas (Ek et al., 2013). Estos cambios en el entorno sin duda tienen un impacto en las decisiones que se toman al interior de los sistemas de educación superior, puesto que se introducen aspectos como la medición de resultados y el control en el uso de los recursos.
A modo de ejemplificar lo señalado anteriormente, en los últimos cuarenta años el mercado de la educación superior del Reino Unido ha experimentado cambios profundos y acelerados durante la última década. Los más significativos implican: un triple aumento de la demanda de matrícula de las universidades desde 1960 con un incremento en la cantidad de proveedores, con lo cual provocó un cambio irrevocable en el balance entre el financiamiento público y privado, ya que al inicio de los años sesenta las universidades eran financiadas por recursos en su mayoría públicos. Cambiaron también los mecanismos para otorgar fondos públicos con mayores requisitos de regulación y cumplimiento para las instituciones de educación superior (Greenaway y Haynes, 2003).
La educación superior del Reino Unido se ha movido, por consiguiente, de un sistema financiado de manera pública, a uno mixto, donde el sistema se financia de manera pública y privada. Es decir, el sistema es regulado como un mercado de consumo sustentado en préstamos de matrícula, de manera que, las instituciones de educación
Diversificación y expansión
Presión fiscal Desafíos de
la Educación superior
Orientaciones de mercado
Rendición de cuentas
Mayor calidad y eficiencia
38 superior, los estudiantes y graduados son responsables de una proporción significativa de los costos totales. Este sistema se encuentra sujeto a un contundente control gubernamental (Marginson, 2018). Chile también manifiesta estos cambios en su sistema de educación superior. Ejemplo de esto es la propuesta de reforma a la educación superior presentada al congreso durante el año 2016. Asimismo, se tramitó una ley que regula las universidades estatales. Ambas propuestas, han dejado en la agenda pública una serie de temas relacionados con el financiamiento de estudiantes e instituciones, la regulación del lucro y la calidad (Bernasconi, 2017).
Debido a la restricción de los recursos públicos experimentada en Europa, las fuentes de financiamiento tradicionales han cambiado, y las instituciones de educación superior que reciben subvenciones públicas también son las que reciben mayores exigencias (Teixeira et al., 2014). Estos cambios tienen como consecuencia que diversos países alrededor del mundo tiendan a considerar la educación superior como un bien privado. Muchos países europeos mantienen su compromiso de entregar subsidios a las universidades públicas, mientras otras naciones, como Chile, están a punto de retirarse de la extrema versión de privatización universitaria (Marginson, 2016b). El financiamiento de los sistemas de educación superior se configura como un desafío permanente que deben enfrentar las universidades, con cambios en las políticas, un entorno económico adverso y una marcada restricción de los recursos públicos asignados. Lo anterior, acompañado de una mayor presión por alcanzar la eficiencia en el uso de los recursos, torna compleja la gestión y funcionamiento de estas instituciones.
América Latina y el Caribe, por ejemplo, ha evidenciado un crecimiento en la cantidad de estudiantes, con un aumento en la cobertura. En este escenario el desafío de superar una tasa bruta de matrícula del 50% sigue siendo un aspecto pendiente por resolver. En relación con la expansión de la educación superior en esta región, cabe precisar que el 51% de los estudiantes se encuentran matriculados en instituciones privadas (Rodríguez- Ponce, 2018).
Existe un punto común caracterizado por una mayor exigencia de eficiencia y eficacia respecto al uso de los recursos con que se financia la educación superior para enfrentar los desafíos que resultan ser transversales a los sistemas de educación superior alrededor del mundo. A continuación, se desarrollan los principales puntos que contextualizan la situación actual del sistema de educación superior.
2.1. M
ASIFICACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIORLa masificación es una influencia global ampliamente propagada durante los últimos cincuenta años. El mayor exponente de este fenómeno es Estados Unidos, al ser el primer país en el mundo en presentar tempranamente un sistema de educación superior de masas, a partir del año 1920, seguido de Europa en los sesenta, Asia en la década siguiente, y por último los países en vías de desarrollo que se sumaron a esta tendencia (Altbach, 2015).
La masificación de la educación superior ha generado mejoras en cuanto al acceso a la educación superior en muchos países, beneficiando a grupos de la población que
