Chapitre 3- La gestion de la fréquentation nautique de loisir dans les
3.1. Une gestion par défaut
La fréquentation nautique de loisir telle que nous l’avons définie inscrit sa
gestion dans un cadre très large relevant à la fois de la réglementation des
activités nautiques de loisir, de l’aménagement et de la préservation du littoral.
L’espace de la fréquentation nautique de plaisance s’étend principalement du
niveau des plus hautes mers jusqu’à une dizaine de milles nautiques vers le
large : il s’insère dans deux espaces juridiques, le Domaine public maritime
1717
Le DPM peut être naturel ou artificiel. Sur le littoral métropolitain, le domaine naturel est
constitué du sol et sous-sol de la mer, compris entre la limite des plus hautes mers en l’absence
de perturbations météorologiques exceptionnelles et vers le large jusqu’à 12 milles nautiques
(mer territoriale), des étangs salés communiquant avec la mer et des lais et relais de mer. Le
domaine artificiel comprend les ouvrages portuaires et leurs dépendances, les phares et autres
ouvrages liés à la navigation...
55
(DPM) et la mer territoriale (jusqu’à 12 milles nautiques
18).
Ainsi l’État apparaît comme le principal acteur de la gestion des loisirs
plaisanciers et des activités récréatives liées au nautisme. Il est propriétaire du
DPM dont il doit assurer la conservation et la gestion dans l’intérêt de la nation
en tenant compte « de la vocation des zones concernées, et de celle des espaces
terrestres avoisinants, ainsi que des impératifs de préservation des sites et
paysages du littoral et des ressources biologiques » (article L321-5 du code de
l’environnement issu de l’art. 25 de la loi « Littoral » du 3 janvier 1986). Parmi
les principales vocations du DPM, celle du DPM naturel est ancienne
(Ordonnance de la Marine, 1681) et a été rappelée, entre autres, dans l’article
30 de la loi « Littoral » (L.321-9 du code de l’environnement) : celle de
« l’usage libre et gratuit par le public … au même titre que son affectation aux
activités de pêche et de cultures marines ». L’État dispose néanmoins de
moyens juridiques permettant de fixer les modalités d’une utilisation privative
du DPM naturel à travers l’attribution de titres d’occupation domaniale comme
les Autorisations d’occupation temporaire (AOT) pour l’installation de bouées
de mouillage, par exemple. Le DPM artificiel quant à lui a généralement été
aménagé pour la mise en valeur du littoral. Dans le cadre de notre
problématique, au-delà des ouvrages établis dans l’intérêt de la navigation
maritime (balisage en mer), le DPM artificiel est essentiellement représenté par
les ports de plaisance qui sont affectés à l’usage du public. Enfin l’État légifère
dans les eaux territoriales et intérieures où il garantit, entre autres, la sécurité
de la navigation maritime et la préservation des ressources.
Cependant, compte tenu de la diversité des administrations compétentes sur le
milieu marin au niveau central (Ministère de l’équipement, des transports, du
territoire, du tourisme et de la mer, Ministère de l’agriculture, de
l’alimentation, de la pêche et de la ruralité, Ministère de l’écologie et du
développement durable…), l’État gère le Domaine public maritime et la
navigation de plaisance principalement à travers ses représentants locaux, le
préfet maritime et les préfets terrestres (préfet de région et préfet de
département) et les services déconcentrés (Direction départementale de
l’équipement, Direction des affaires maritimes, Direction départementale des
affaires sanitaires et sociales, Direction régionale de l’environnement…) (fig.
16).
Depuis la loi de décentralisation de 1983 et la loi « Littoral », certaines
dispositions prévoient la possibilité d’établir une gestion déléguée pour le
Domaine public maritime aux collectivités locales pour la gestion des ports et
des mouillages notamment et octroient aux maires des compétences dans la
bande des 300 mètres (police des baignades et des activités nautiques). L’État
peut aussi attribuer la gestion du DPM naturel par convention « à des
collectivités ou établissements publics, à des sociétés d'aménagement foncier et
18
La limite extérieure de la mer territoriale est généralement calculée à partir de la ligne des
laisses de basse mer le long de la côte continentale. Lorsque ce littoral est bordé par des îles
côtières située au-delà des 12 milles nautiques, celles-ci sont utilisées pour définir la ligne de
base droite et ce n’est qu’à partir de cette ligne qu’est fixée la limite de la mer territoriale. Les
eaux côtières situées en deçà de la ligne de base droite sont les eaux intérieures (compétence
exclusive de l’État sur ces espaces). Les eaux baignant Ouessant et l’archipel de Molène par
exemple sont des eaux intérieures (fig. 16).
Figure 16- Compétences et limites administratives sur le littoral et en mer (hors zones portuaires)
Les limites administratives en mer, l'exemple de la Mer d'Iroise
Île d'Ouessant Archipel de Molène Île de Sein Ar Men Brest 0 10 km ligne de base ZEE
Source : d'après Mission Parc marin d'Iroise, Espaces naturels n°9, 2005.
Source : Géomer
Conception, réalisation : M. Le Tixerant, I. Peuziat
Limite des 300 mètres Eaux intérieures Eaux territoriales ZEE
EAUX INTÉRIEURES MER TERRITORIALE
DOMAINE PUBLIC MARITIME (sol et sous-sol de la mer)
ZONE ÉCONOMIQUE EXCLUSIVE
ESTRANPréfet de département
300m 100m Baignade Urbanisme Circulation maritime et balisagesGestionnaire du domaine public maritime :
Extraction de matériaux Occupation du domaine (corps-morts fixes, mouillages, cales...) Chasse, extractions sur le DPM Pêche et ressources halieutiques Circulation maritime et sécurité Loi littoral zone inconstructible ZONE DE MARÉE
Ligne de base 12 milles
Répartition des compétences d'intervention sur le littoral
Préfet maritime Préfet de département
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d'établissement rural, ainsi qu'à des organismes régulièrement déclarés d'utilité
publique (…) en vue d'assurer la conservation, la protection ou la mise en
valeur du patrimoine national » (L.51.1 Code du domaine de l’État). La loi du
2 février 2002 (relative à la démocratie de proximité) consacre un titre
spécifique au Conservatoire du littoral pour la gestion du DPM, précisant et
renforçant les pouvoirs de cet organisme dans le cadre de la mise en œuvre de
conventions de gestion précitées (décret du 29 août 2003). L’organisation des
usages du Domaine public maritime peut enfin être mise en œuvre à travers
notamment les Schémas de mise en valeur de la mer (assimilés aux Directives
territoriales d’aménagement) et les plans d’urbanisme (PLU /POS) sous la
responsabilité de l’État ou des collectivités territoriales.
Sur la partie strictement terrestre des îles, les collectivités territoriales (Région,
Département, Commune) sont beaucoup plus impliquées dans la gestion de la
fréquentation ainsi que le Conservatoire du littoral, les propriétaires privés et
des associations (de protection de la nature notamment dans les espaces
protégés).
En dehors des ports insulaires les plaisanciers débarquent généralement au
niveau des côtes basses directement avec leur embarcation de plaisance ou en
annexe. Les espaces qu’ils investissent au-delà du DPM sont dans la plupart
des cas propriété de la Commune, du Conseil général (Département), du
Conservatoire du littoral ou de propriétaires privés (dans le cas des îles privées
notamment). La gestion de la fréquentation sur ces espaces peut être assurée
directement par les propriétaires ou déléguée et ne concerne généralement pas
spécifiquement la fréquentation des plaisanciers. Elle s’inscrit en effet le plus
souvent dans un cadre plus large de gestion des sites à travers les
aménagements et la réglementation de certains usages. Les politiques de
gestion de la fréquentation mises en œuvre sont nombreuses et varient en
fonction des gestionnaires, de leurs objectifs et du statut des sites (privés,
protégés ou non…), aussi reviendrons-nous plus en détail sur certains de ces
aspects, à travers des exemples, dans les paragraphes suivants.
Sur le milieu marin (mer et DPM) le rôle de l’administration de l’État est
prédominant. Il est pourtant difficile de faire le constat d’une politique de
gestion claire et cohérente des activités plaisancières, et de la fréquentation
qu’elle induit, du fait de l’éparpillement des compétences et des responsabilités
ainsi que de la diversité des objectifs de gestion des acteurs (sécurité maritime,
protection de l’environnement, santé publique, développement touristique,
organisation des activités littorales…). On peut par ailleurs noter que les
mesures de gestion actuelles des activités plaisancières en mer et sur le DPM
naturel
19sont principalement réglementaires (réglementation de la navigation
de plaisance, réglementation relative à la pêche de loisir, limitation de vitesse,
interdiction d’installer un mouillage sans titre d’occupation domanial…). Or la
mise en œuvre des pouvoirs de coercition visant au contrôle du respect des
réglementations sur ces espaces est confrontée à plusieurs obstacles :
l’enchevêtrement des compétences en matière de police (tab. 4) d’abord, mais
aussi le fait que l’intervention en milieu marin nécessite des moyens importants
et spécifiques (humains et nautiques notamment).
Tableau 4- Principales autorités compétentes dans les ports et en mer
(d’après J.-M. Bécet et D. Le Morvan, 1991)
Ports maritimes DPM naturel et Mer
Préfets terrestres (Région et/ou Département)
Les préfets terrestres sont compétents dans la création et l’extension :
- des ports d’intérêt national et leur gestion - des ports départementaux et
communaux en l’absence de Schéma de mise en valeur de la mer (SMVM), - des mouillages collectifs.
Ils exercent des pouvoirs de police : - police de la conservation et de l’exploitation,
- police générale des ports maritimes décentralisés pour garder « la sécurité des personnes et des biens si les circonstances l’exigent ».
Le préfet de Région exerce des pouvoirs de police de la pêche et réglemente les pêches et les cultures marines. Il intervient aussi dans la gestion des
espaces protégés (Parcs).
Le préfet de Département exerce des pouvoirs de police de la conservation du DPM (extractions, police des mines…) et de la circulation des véhicules à moteurs sur les rivages.
Il intervient dans la gestion du DPM, son
exploitation et son occupation
(installations de mouillages…).
Préfet maritime
Le Préfet maritime instruit les projets de
création de port et a un pouvoir de
délimitation des infrastructures en mer.
Il est compétent pour la police des
chenaux d’accès aux ports.
Le préfet maritime anime et coordonne l’action en mer des administrations de l’État et la mise en œuvre de leurs moyens. Il est investi du pouvoir de police générale, le préfet a autorité dans tous les domaines où s’exerce l’action de l’État : maintien de l’ordre public, réglementation de la circulation maritime, sauvegarde des personnes et des biens, protection de l’environnement, trafics illicites, police des activités nautiques au-delà de la bande des 300 mètres.
Le préfet maritime donne son assentiment pour l’occupation du DPM, l’exploitation des cultures marines et l’immersion des déblais de dragage. Il donne son avis pour les projets d’extraction.
Président du Conseil Général
Le Président du Conseil Général intervient dans :
- la création et l’extension des ports de pêche et de commerce, ainsi que des ports mixtes si SMVM,
- la gestion des ports pour l’instruction des avant-projets de travaux, les autorisations domaniales, la définition des tarifs des outillages publics, la présidence des conseils portuaires, l’approbation de la délimitation de l’administration du port. Il exerce le pouvoir de police de la
conservation et de l’exploitation.
Le Président du CG joue un rôle important dans la gestion des ports départementaux
(comme c’est le cas dans de nombreuses îles habitées).
Maires
Le Maire est compétent pour la création et l’extension des ports de plaisance si SMVM (aucun aujourd’hui validé ne concerne des espaces insulaires). Il intervient dans la gestion des ports pour l’instruction des avant-projets de travaux, les autorisations domaniales, la définition des tarifs des outillages publics, la présidence des conseils portuaires, la gestion des mouillages.
Il exerce le pouvoir de police de la
conservation, de l’exploitation et du maintien de l’ordre public.
Le Maire est investi du pouvoir de police des baignades et des activités nautiques
dans la bande des 300 mètres.
Autres compétences : approbation des PLU qui s’appliquent en mer.
59
Sans doute, dans les ports et les espaces naturels terrestres insulaires, la gestion
s’effectue-t-elle généralement à une échelle plus locale et avec des moyens
proportionnés, mais on peut s’interroger sur la réelle prise en compte de la
fréquentation spécifique de la plaisance dans la gestion de ces espaces.
L’analyse d’exemples de gestion insulaires nous fournira un éclairage sur cet
aspect de la question.
3.1.2. La gestion de la fréquentation nautique dans les ports insulaires
A l’échelle des espaces insulaires métropolitains habités de la façade
Manche/Atlantique et méditerranéenne, c’est sans doute au sein des ports que
la gestion des activités de plaisance est la plus affirmée dans la mesure où ces
espaces font l’objet d’une délimitation administrative et disposent d’un cadre
juridique spécifique pour leur gestion. Néanmoins la plaisance n’est pas la
seule activité qu’abritent ces ports, et toute la gestion de la plaisance ne
concerne pas la seule gestion de la fréquentation nautique de loisir. Il ne s’agira
pas ici de présenter de manière exhaustive la gestion des ports insulaires,
compte tenu de la grande diversité des situations et leur complexité liée à la
multiplicité des organes qui interviennent (État, collectivités locales,
commissions nautiques, conseil portuaire…). Notre propos visera plutôt à
présenter la manière dont les gestionnaires appréhendent la plaisance et gèrent
la fréquentation au sein de l’espace portuaire.
Le nombre de postes d’amarrage (corps-morts et pontons) réservés à la
plaisance dans les espaces insulaires (fig. 17) s’élève à un peu plus de 5500
postes dont 98 % sont situés dans les espaces portuaires. Dans les espaces
insulaires de la Manche et de l’Atlantique les ports de plaisance à
infrastructures lourdes
20sont relativement peu nombreux. Parmi les 15 îles du
Ponant
21seuls les ports de Port-Tudy (Groix), Le Palais (Belle-Île-en-Mer),
Port-Joinville (Yeu) et dans une certaine mesure le port de l’Île-aux-Moines
22peuvent réellement entrer dans cette catégorie avec des capacités d’accueil
pour les embarcations de plaisance (ponton et corps-mort confondus) d’environ
400-500 places pour les trois ports morbihannais et de 500 pour l’Île d’Yeu.
Dans les autres îles, les équipements d’accueil pour les plaisanciers prennent la
forme de quelques mouillages (cent en moyenne) installés dans l’enceinte du
port. Dans les îles méditerranéennes en revanche, l’essentiel de l’accueil
portuaire pour les embarcations de plaisance se fait au sein de ports de
plaisance à infrastructures lourdes et de taille significative (600-700 places). Il
s’agit des ports du Frioul, de Saint-Pierre (Les Embiez) et de Porquerolles qui
regroupent plus de 90 % des capacités d’accueil des îles côtières des régions
Languedoc-Roussillon et PACA.
20
Ports abrités par des digues et équipés de pontons pour accueillir les embarcations de
plaisance.
21
Le terme îles du Ponant s’applique aux îles habitées de la Manche et de l’Atlantique
(Chausey, Bréhat, Batz, Ouessant, Molène, Sein, Glénan, Groix, Belle-Île-en-Mer,
Île-aux-Moines, Île d’Arz, Houat, Hoëdic, Yeu et Aix).
22
Le port de l’Île-aux-Moines bénéficie de la situation d’abri que lui confère le Golfe du
Morbihan mais ne dispose pas réellement d’infrastructures de protection (digue, brise lame).
Plusieurs pontons y sont cependant installés avec une capacité d’accueil d’environ 400 places.
Île de Bréhat Île Molène Île d'Ouessant Grande-Île (Chausey) Île de Batz Île de Batz Île de Sein Île de Groix Île St-Nicolas (Glénan)
Grande-Île (Chausey)
Île St-Nicolas (Glénan)
Île de d'Yeu Belle-Île-en-Mer Île d'Arz Île-aux-Moines Île de Houat Île d'Hoëdic Île de Port-Cros Île de Porquerolles Les Embiez Les Embiez Archipel du Frioul Île d'Aix 0 100 km N
Figure 18- Gestionnaires des équipements d'accueil pour la
plaisance dans les îles
Manche
Ocean Atlantique
Île de Bréhat Île Molène Île d'Ouessant Île de Batz Île de Sein Île de Groix Île de d'Yeu Île d'Hoëdic Île de Port-Cros Île de Porquerolles Île Saint-Honorat (Îles de Lérins) Île Saint-Honorat (Îles de Lérins) Les Embiez Archipel du Frioul Île d'Aix 0 100 km NFigure 17- Nombre de poste d'amarrage déclarés de plaisance
dans les espaces insulaires (corps-morts et pontons confondus)
Sources : communes, capitaineries, DDE, associations de plaisanciers Conception et réalisation : I. Peuziat, LETG 6554, Géomer - 2003 fond de carte d'après L. Pourinet, LETG 6554, Géolittomer.
Manche
Ocean Atlantique
Mer Méditerranée
Belle-Île-en-Mer Île d'Arz Île-aux-Moines Île de HouatTotal Manche-Atlantique : 3 670 postes environ Total Méditerranée : 1 500 postes environ
Organisme gestionnaire Commune
pontons et corps-morts corps-morts
Département
Chambre de Commerce et d'Industrie Privé (Sté Paul Ricard)
Communauté de communes (Marseille Métropole) SEM (Sagemor)
Parc National de Port-Cros Site
Equipements d'accueil port endigué port naturel, abri
730 400 500 200 100 50
61
La plupart des ports insulaires sont des ports départementaux dont la gestion
est déléguée. Le mode de gestion par les communes est le plus répandu dans
les îles de la Manche et de l’Atlantique. On notera cependant deux exceptions :
les ports de l’Île d’Yeu et de l’Île-aux-Moines qui font l’objet d’une gestion
déléguée, à la Chambre de commerce et d’industrie de Vendée pour le premier,
et à une Société d’économie mixte (Sagemor) pour le second. Les gestionnaires
des ports insulaires méditerranéens sont beaucoup plus diversifiés puisque l’on
peut identifier la communauté de communes Marseille Métropole pour le
Frioul, la société privée Paul Ricard pour Les Embiez, la Chambre de
commerce et d’industrie du Var pour Porquerolles et enfin le parc national pour
l’île de Port-Cros (fig. 18). La gestion des ports et de la fréquentation en leur
sein diffère en fonction des objectifs et moyens des gestionnaires et des
caractéristiques des espaces insulaires (historiques, géographiques,
démographiques, types d’infrastructures portuaires…). On peut néanmoins
distinguer schématiquement trois situations :
- La première est celle des petits ports et abris insulaires disposant de quelques
corps-morts dont la plupart sont occupés par les résidents (permanents ou
secondaires) des îles (fig. 19). Elle regroupe la quasi totalité des îles-relais et
quelques îles-mouillages de la typologie précédemment élaborée (chap. 2). Il
s’agit par exemple des mouillages (disposant du statut de ports communaux) de
La Corderie et de La Chambre à Bréhat, des ports de Batz, d’Ouessant, de
Molène, de Sein, de Houat, d’Hoëdic, d’Arz ou d’Aix. La gestion des postes de
plaisance dans ces sites porte essentiellement sur l’organisation et l’entretien
des mouillages. Elle est assurée par la commune qui, en contrepartie, perçoit
des usagers une redevance annuelle, parfois semestrielle, ou à la nuitée sur les
mouillages réservés aux visiteurs
23. Ces derniers sont généralement peu
nombreux et les ports ne disposent pas d’équipements spécifiques à terre pour
l’accueil des plaisanciers tels qu’un ponton d’accès pour les annexes, des
toilettes, des douches, un affichage de la météo…. Certains de ces services sont
cependant parfois disponibles sur l’île à travers les équipements publics, la
billetterie des navettes de passagers, la mairie ou le camping selon les cas. Si
pour l’instant la fréquentation nautique de plaisance dans ces ports ne fait pas
l’objet d’une gestion particulière, les élus insulaires s’interrogent sur son
développement et sur d’éventuelles mesures pour mieux prendre en compte le
phénomène dans la gestion des îles.
- La seconde situation est celle des sites portuaires disposant d’infrastructures
lourdes, c’est-à-dire de postes d’amarrages sur ponton associés le plus souvent
à un mouillage organisé. Elle concerne les îles-escales (Groix,
Belle-Île-en-Mer, Yeu, Les Embiez, Le Frioul, Porquerolles). Malgré la plus grande
diversité des gestionnaires sur ces sites, on note que quels qu’ils soient, leurs
efforts se sont concentrés, ces vingt dernières années, sur l’aménagement des
ports pour la plaisance (pontons, organisation de mouillages) et la mise aux
normes de la structure pour l’accueil des usagers (WC, douches, laverie…).
Ces ports disposent d’une capacité d’accueil conséquente pour les
embarcations de passage (150 places en moyenne, soit environ 30 % de la
capacité d’accueil totale) mais la fréquentation est très inégale dans le temps.
23
Ce schéma ne vaut pas pour les ports de l’Île de Batz et de l’Île de Sein où les communes ne
perçoivent aucune redevance.
Grande-Île (Chausey)
Île St-Nicolas (Glénan)
Île de Bréhat Île Molène