En Pays basque français : des équipes de fidèles en prise directe avec leurs interlocuteurs publics en prise directe avec leurs interlocuteurs publics

a/ Les dynamiques des quatre rapports institués : une distinction selon les familles, notamment pour les RI Financement et Commercial

Le RI Achat

La compétence « développement économique » est partagée entre l’Etat, le Conseil régional et le Conseil général. Les politiques actives de l’emploi relèvent de l’Etat à travers Pôle Emploi. Ce dernier, depuis sa création en 2008 résultant de la fusion de l’ANPE158et de l’ASSEDIC159, prend en charge les politiques passives de l’emploi. Celles-ci sont partagées avec le Conseil général, qui se positionne aujourd’hui en tant que chef de file de l’action sociale, et gère à ce titre le Revenu de solidarité active (RSA) qui procure, sous certaines conditions¹⁶⁰ l’assurance d’un revenu minimum à ses bénéficiaires. Dans cet ensemble éclaté, la fonction de prescription auprès de l’IAE est assumée par trois structures qui privilégient chacune des catégories spécifiques de publics. Le Conseil généralprescrit les bénéficiaires du RSA. La Mission Locale, en vertu de sa mission d’accueil et d’accompagnement socioprofessionnel des jeunes âgés de 16 à 25 ans, intervient auprès des publics issus de cette tranche d’âge. Pôle Emploi, qui suit des personnes sans emploi, bénéficiaires ou pas de l’assurance chômage, intervient auprès des demandeurs d’emploi en dehors des deux catégories susmentionnées.

L’insertion par l’activité économique étant définie depuis la loi de 1998 comme un outil majeur des politiques de lutte contre les exclusions, la prescription rassemble les différents intervenants sur des principes communs qui consistent à sortir des logiques d’assistance, à offrir aux personnes en situation d’exclusion la possibilité de bénéficier d’un véritable contrat de travail en milieu productif et d’un retour à un statut social et professionnel. Il convient toutefois de dissocier les cinq familles de l’IAE, car face à cette finalité commune, elles se distinguent par les objectifs poursuivis à court terme, et donc par les logiques de prescription qui leur sont appliquées.

158 Agence Nationale Pour l’Emploi.

159 Association pour l’Emploi dans l’Industrie et le Commerce, chargée notamment de recouvrer les cotisations sociales et d’effectuer le paiement des indemnités de chômage.

160 Sans ressources (ancien Revenu minimum d’insertion, dont les bénéficiaires ont basculé dans la catégorie

RSA socle depuis la création du RSA en 2009), ou disposant de ressources (RSA activité) en dessous d’un certain

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Les ACI accueillent les publics considérés comme étant les plus éloignés de l’emploi, soit les bénéficiaires du RSA sans emploi sur une longue durée et/ou sans qualification professionnelle, et les jeunes sans qualification.

Les AI et les ETTI sont des structures qui mettent du personnel à disposition d’employeurs (particuliers ou entreprises) et à ce titre, elles font appel à des personnes moins éloignées de l’emploi et dont les qualifications (parfois faibles) sont considérées comme suffisantes pour pourvoir les besoins des employeurs ; notons que les ETTI travaillant avec du personnel handicapé permettent aux entreprises qui y font appel de répondre à ce titre à leurs obligations d’emploi de travailleurs handicapés.

Les EI sont considérées comme l’étape préparant immédiatement une sortie vers une entreprise marchande, et elles font appel à des personnes bénéficiant déjà d’une expérience professionnelle, mais dont le parcours a pu connaître une rupture.

Les GEIQ présentent ceci de particulier que tous les contrats sont obligatoirement assortis d’une formation par alternance (professionnalisation, apprentissage), et de ce fait l’orientation des candidats tient compte de leur désir de s’inscrire dans un parcours professionnalisant en vue de développer des compétences pour le métier correspondant.

Les institutions (la DIRECCTE notamment) mettent l’accent sur la possibilité d’utiliser les différentes familles de SIAE afin d’offrir aux salariés des parcours d’insertion par étapes (commencer par un ACI, pour continuer par une AI ou une ETTI, et terminer par une EI ou un GEIQ, sas final avant l’entreprise ordinaire). Mais la réalité d’implantation et de fonctionnement des SIAE en Pays basque dément cette articulation. D’une part, les territoires ruraux sont dotés uniquement d’ACI, ce qui rend difficile, voire impossible, de telles trajectoires, lorsqu’il s’agit de publics précarisés connaissant des problèmes de mobilité. D’autre part, les activités support des SIAE (entretien des milieux naturels, services aux personnes, blanchisserie, restauration, construction) mobilisent des compétences multiples, et ne facilitent pas la réalisation d’un parcours d’insertion progressif en valorisant les complémentarités entre structures. Face à ce constat, trois ACI s’interrogeaient sur l’opportunité de créer une EI, dans le prolongement de leur activité support.

La fonction de prescription, plutôt éclatée, peut exacerber la concurrence entre SIAE, même si la répartition géographique de ces dernières et certaines de leurs ententes en réduisent la portée.

C’est notamment à cet effet que Pôle Emploi anime un comité technique d’animation qui rassemble les SIAE et les acteurs institutionnels. Ceci aide à organiser les prescriptions et le suivi des personnes en tenant compte des besoins des SIAE, dans le but de construire des

parcours cohérents en favorisant dans la mesure du possible le rapprochement des SIAE à l’échelle des bassins de vie.

L’identité du prescripteur, et donc celle des publics accueillis dans les SIAE, n’est pas neutre car elle conditionne les montants et les modalités de financement public (cf. infra).

Le RI Salarial

Deux catégories de personnel doivent être distinguées : le personnel sur des postes productifs, en insertion ou pas, d’une part ; les personnels de direction, d’encadrement et d’accompagnement socioprofessionnel, d’autre part.

Les postes en insertion sont pourvus pour une durée limitée, ne dépassant pas généralement une période de 24 mois. C’est le cas des CAE/CUI161, qui étaient la règle dans les ACI jusqu’en juillet 2014. Cette période de 24 mois peut toutefois faire l’objet d’aménagements, dans le sens d’un raccourcissement si le contrat est interrompu (projet de formation, opportunité d’emploi dans une entreprise marchande, déménagement…), mais aussi plus rarement dans le sens d’une prolongation162. Les contrats en alternance pour le GEIQ (professionnalisation, apprentissage) relèvent de temporalités qui leur sont propres, mais qui n’excèdent pas 2 ans.

Les EI établissent des Contrats à durée déterminée d’insertion (CDDI), pour des durées allant de 4 mois à 24 mois.

Les contrats de travail définissent des durées hebdomadaires de travail distinctes : ils comprennent pour les ETTI les dispositions particulières appliquées au travail par intérim ; pour les GEIQ, en vertu de l’alternance sur une base hebdomadaire entre un centre de formation et l’entreprise, le principe généralement appliqué est celui du temps plein lorsque les salariés se trouvent dans l’entreprise ; dans le cas des EI, la durée de travail hebdomadaire peut aller de 20 heures à 35 heures ; les CAE/CUI (contrats qui s’appliquaient dans tous les ACI jusqu’en 2014) présentent des durées contraintes de 26 heures hebdomadaires. Ce caractère contraint était critiqué par certains responsables d’ACI qui déploraient la difficulté à maintenir une dynamique d’accompagnement en raison des rythmes peu soutenus imposés par les 26 heures hebdomadaires.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme des financements de l’IAE, et dans le droit fil des observations soulevées par le rapport de l’Inspection Générale des Affaires Sociales en

161 Contrats d’accompagnement dans l’emploi / Contrats uniques d’insertion. 162 Notamment pour les personnes handicapées ou âgées de plus de 50 ans.

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2013, la loi du 05 mars 2014163 est venue harmoniser les contrats de travail utilisés dans les SIAE en généralisant le CDDI aux ACI à compter du 01^er juillet 2014.

L’adoption de cette mesure, outre ses conséquences financières sur le financement des ACI (cf. RI financement), aura pour effet de rendre possible des durées hebdomadaires de travail pouvant aller jusqu’à 35 heures, venant ainsi répondre aux critiques formulées à l’encontre des CAE/CUI.

Elle marque aussi la volonté d’un début d’harmonisation des contrats de travail entre structures, tout en s’inscrivant dans le scénario de maintien des différentes de statut présenté dans le rapport de l’Inspection Générale des Affaires Sociales de 2013.

Contrairement à la Communauté autonome basque, les conditions salariales ne sont pas régies par les dispositions s’appliquant au secteur de rattachement de l’activité support. Il n’est pas possible non plus d’interrompre les contrats d’insertion pour des raisons de mauvaises performances économiques des SIAE.

L’engagement contractuel qui lie les SIAE et leurs prescripteurs publics, est à distinguer selon les SIAE, et selon les obligations imposées par les prescripteurs et autres acteurs publics. Le Conseil général délivre par exemple des aides financières supplémentaires aux postes en insertion dans les EI, pour une sortie en contrat à durée indéterminée.

Les modalités d’intervention financières du Conseil général qui privilégient les bénéficiaires du RSA pénalisent le recrutement de certaines catégories de publics comme les jeunes de moins de 25 ans n’ayant jamais travaillé, pour des raisons de calcul financier par les SIAE. Les ACI ont souhaité ne pas choisir les salariés recrutés en fonction d’objectifs de productivité (les ACI du Pays basque sont repérés pour porter ce combat au sein du CACI 64), et ils ont tenu ce cap pendant longtemps. Mais plusieurs dirigeants rencontrés reconnaissent sélectionner aujourd’hui les salariés en insertion, afin d’améliorer les performances productives de leurs structures et d’atteindre les équilibres financiers nécessaires à leur survie économique :

« … la DIRECCTE nous a dit qu’il fallait tant de sorties positives et dynamiques. On a

répondu que les ACI se doivent de prendre les personnes les plus en difficulté. Elle nous dit qu’il y a difficulté et difficulté, ce qui revient à dire qu’on pourrait choisir. Mais alors on n’est plus ACI et on devient EI… ». Gérant d’ACI, St-Jean-de-Luz, le 02/03/2012.

« … jusqu’à présent, on ne sélectionnait pas. C’est un principe au CACI. En réalité, les

encadrants renvoient des difficultés de certains salariés face à certains chantiers. On est plus rigoureux sur comment mettre en place des exigences. On fait l’analyse des postes de travail que l’on peut offrir, avec la MSA et la Médecine du travail… ». Gérant d’ACI,

St-Jean-Pied-de-Port, le 21/02/2012.

« … La DIRECCTE voudrait que l’on embauche des gens plus près de l’employabilité

aujourd’hui. C’est une façon élégante de dire : vos chiffres sont ce qu’ils sont, essayez de les améliorer en recrutant des gens plus faciles… ». Gérant d’ACI, Urt, le 19/03/2012.

« … On reste dans les publics prioritaires, les personnes qui ne peuvent pas avoir de travail

depuis un an et demi mais qui ont beaucoup d’autonomie. Peut-être, les prescripteurs envoient-ils les plus employables en effet. Dans un ACI par exemple, on peut garder des personnes qui ont trois addictions. La chargée de mission de la Maison de l’Emploi continue le suivi de la personne en entreprise. On fait des choix en amont avec le prescripteur… ».

Directrice de la Maison de l’Emploi, Bayonne, le 07/03/2012.

Ce constat peut traduire un glissement des ACI dans le sens d’une banalisation marchande. En ce qui concerne les profils des dirigeants, seuls le GEIQ et les deux EI les plus récemment créées relèvent de parcours (production, commercial) qui les distinguent des travailleurs sociaux. Les autres SIAE (à l’exception toutefois d’un ACI) sont dirigées par des travailleurs sociaux, qui dans certains cas ont dû se former au management après leur prise de fonction. Le profil des professionnels de l’IAE en Pays basque français est marqué par une polarité sociale, comme en témoigne la représentante de la DIRECCTE en charge de l’instruction des dossiers d’homologation. Elle voit en effet se présenter des porteurs de projets (notamment pour la création d’EI) qui sont d’anciens accompagnateurs socioprofessionnels ou des travailleurs sociaux. Elle remet en cause la viabilité de certains de ces projets, en raison d’une maîtrise incomplète de leurs volets économique et financier, qu’elle impute directement aux compétences insuffisantes de leurs promoteurs en matière d’économie et de gestion.

Les postes d’accompagnement sont pourvus par des candidats issus du travail social. En ce qui concerne l’encadrement technique, différents ACI expriment une difficulté à trouver les compétences requises, soit des savoirs techniques spécialisés et la capacité à inscrire une pratique professionnelle dans une logique d’accompagnement de parcours d’insertion. La fidélisation des personnels d’encadrement technique constitue une pierre d’achoppement des ACI. Certains dirigeants en sont parfois conduits à proposer des postes d’encadrement (sur des contrats de type « emploi aidé ») à des salariés ayant connu au préalable un parcours en

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insertion dans la même SIAE. Le taux d’encadrement (hors fonctions de direction), à distinguer selon les familles de l’IAE, est ici en moyenne d’un poste pour 7 personnes en insertion, et il révèle un engagement public plus important que dans le cas de la Communauté autonome basque.

Le RI Financement

Les ressources publiques

Les financements publics bénéficiant aux SIAE se répartissent entre l’Etat, le Conseil régional et le Conseil général, en fonction d’objets distincts (investissement, accompagnement technique, accompagnement socioprofessionnel…), mais aussi de publics spécifiques, rejoignant en cela les logiques de prescription différenciées.

En raison de cet éclatement des interventions financières, et de la nature parfois discrétionnaire des financements octroyés, les partenaires publics ne dégagent pas une enveloppe publique globale affectée au secteur. On peut néanmoins préciser, pour chacun des acteurs publics, l’objet, les conditions et les modalités des financements.

L’Etat intervient de différentes manières. Il contribue au financement des postes d’accompagnement socioprofessionnel et des emplois dits « aidés », pour les contrats en insertion de nature spécifique (CAE/CUI), dont le coût est majoritairement subventionné. Il peut faire bénéficier d’allègements des charges patronales sur d’autres postes, en fonction des niveaux des salaires. Enfin, il intervient à travers une aide différente des précédentes dans ses modalités, puisqu’elle correspond à une enveloppe départementale gérée de manière discrétionnaire par la DIRECCTE, le Fonds départemental pour l’insertion (FDI¹⁶⁴). Son utilisation peut aussi bien viser une aide au démarrage, qu’un investissement immatériel ou matériel en vue de diversifier et de développer l’activité des SIAE.

La mise en place des CDDI pour les ACI mettant fin aux contrats dits « aidés » à compter de juillet 2014, se traduit par le même niveau d’exonération des charges sociales patronales que pour les CAE/CUI. De même les ACI bénéficieront d’une « aide au poste d’insertion » en remplacement à la fois de la prise en charge Etat des contrats « aidés » et de l’aide à l’accompagnement socioprofessionnel. Notons aussi qu’une partie des fonds de l’Etat sont abondés par l’Europe, à travers le Fonds social européen (FSE). Le FSE peut intervenir directement auprès des SIAE, ce qui suppose de leur part une compétence en ingénierie financière, faisant dire à la représentante de la DIRECCTE que ce financement était surtout

164 Le FDI est affecté régionalement, et fait ensuite l’objet d’une répartition départementalisée en fonction des projets et des besoins exprimés par chacune des antennes départementales de la DIRECCTE. La représentante de la DIRECCTE 64 regrettait le caractère non fongible des dotations départementales.

réservé aux EI les plus structurées (en raison de la complexité des dossiers à monter). Le FSE intervient pour partie dans le financement du FDI, et alimente ainsi des dotations régionales d’Etat réparties ensuite au plan départemental.

Le Conseil régional d’Aquitaine intervient sur différents postes : les aides aux investissements matériels (bâtiment, équipements productifs) ; la réalisation d’études (positionnement, études de marché…) réalisées à la création des SIAE ou en phase de développement.

Le Conseil général des Pyrénées-Atlantiques accompagne les SIAE par l’aide au financement des postes d’encadrement technique165, et le financement d’un poste de conseiller emploi-formation, en fonction du nombre de bénéficiaires de RSA salariés au sein des ACI. Il apporte des aides complémentaires pour financer des postes en insertion, dès lors qu’ils correspondent à des bénéficiaires du RSA. Il octroie aussi une aide aux postes d’insertion dans les EI, mais de manière conditionnelle pour une sortie en contrat à durée indéterminée, avec période d’essai validée. Enfin il peut aussi intervenir par des subventions d’équilibre exceptionnelles auprès des ACI, attribuées de manière discrétionnaire.

Des conventions CIVIS¹⁶⁶peuvent être également conclues entre la Mission Locale et les SIAE pour l’embauche de jeunes de moins de 26 ans, et se traduire par des aides aux postes pourvus auprès de ces publics.

Il faudrait rajouter à ces différentes interventions le Dispositif local d’accompagnement (DLA) non spécifique à l’IAE, mais qui bénéficie tout particulièrement aux SIAE de statut associatif. Financé par l’Etat, la Caisse des dépôts et consignations et le Fonds social européen, le DLA relève d’une gestion départementalisée. Il peut être mobilisé pour renforcer la professionnalisation des associations, à travers le maintien et le développement des emplois. Il finance des diagnostics, des études de marché, réalisés par des consultants, et permet ainsi d’accompagner les associations dans leur maturation, leur croissance ou lorsqu’elles rencontrent des difficultés particulières (développement commercial, management, gouvernance interne…).

Globalement, on constate que les modalités de financement varient en fonction des familles de l’IAE. Les ACI sont les SIAE les plus aidées dans leur fonctionnement (hors budget d’investissement), puisque la somme des contributions publiques atteint approximativement 70% de leurs ressources. A l’opposé, on peut détacher les EI pour lesquelles les contributions publiques se situent en moyenne à hauteur de 30% de leur budget de fonctionnement. Les

165 Un poste d’encadrant en moyenne pour 12 personnes bénéficiaires du RSA salariées dans les ACI, avec des dispositions dérogatoires, en fonction de la nature de l’activité support de l’ACI.

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GEIQ sont encore moins aidés par la puissance publique, mais il faudrait dans ce cas tenir compte de la nature spécifique des contrats de travail (contrats de professionnalisation ou d’apprentissage) qui font intervenir les financements des OPCA, ce qui situe la part globalement subventionnée des contrats à un niveau supérieur aux ETTI et aux AI qui ne bénéficient pas de ces fonds de formation professionnelle.167

Si dans le principe, les trois financeurs publics essaient d’articuler leurs interventions afin d’offrir une cohérence aux SIAE, la réalité indique plutôt des pratiques incrémentales, souvent liées aux capacités budgétaires des uns et des autres. L’Etat par exemple (à travers la DIRECCTE) souligne la difficulté à obtenir une dotation départementale pour le FDI permettant de couvrir l’étendue des besoins. Certaines SIAE savent qu’il est préférable d’adresser des demandes (aides à l’investissement ou à l’innovation) en début d’année pour obtenir une réponse positive. La représentante de la DIRECCTE déplorait début 2012 le faible taux de couverture départementale en EI (notamment pour le Pays basque), et dans le même temps indiquait qu’un frein serait probablement porté à leur création, en raison de difficultés financières :

« … J’espère qu’il n’y aura pas de coupe sombre dans l’IAE, car plus le contexte économique devient difficile, plus ce type de dispositif est déterminant. Ce serait bien si on pouvait arrêter d’exister, comme le disent les Enfoirés, mais ces dispositifs ont besoin de se développer … Ce n’est pas la tendance nationale.… ». Chargée de mission de la DIRECCTE, Pau, le

26/01/2012.

«…Les entreprises auraient des possibilités de se développer, mais il manque de crédits. On le voit bien car même s’il y a des porteurs de projet intéressants, notamment des EI, la DIRECCTE est obligée de choisir. L’IAE n’arrive pas à grandir et à changer d’échelle… ».

Directrice du GARIE, Pessac, le 01/02/2012.

Le principe des conventions pluriannuelles d’objectifs liant en théorie le niveau d’intervention financière à des performances de résultats d’insertion est redouté par les SIAE qui craignent qu’il ne préfigure un mécanisme d’ajustement des aides publiques dans le sens de leur réduction. Localement, la DIRECCTE se défend de vouloir l’appliquer, sauf si des directives