Chapitre III : L’évolution des politiques de développement régional
III.2. La fabrique idéologique d’un fleuve : de l’ouverture à l’« équité spatiale »
Le fleuve est donc perçu ici comme un vecteur transversal, nécessaire à l’établissement d’un axe de développement économique national. Notamment, le Yangzi, le fil conducteur qui a la particularité de couler transversalement dans un seul pays, témoigne de l’ouverture de la Chine depuis le littoral vers les terres intérieures. Cette approche fournit une hypothèse séduisante en ce qu’elle permettrait de résorber les disparités régionales et de rendre plus cohérent l’ensemble du territoire. Ainsi, lors de l’établissement du premier plan national d’occupation du sol en 1987, l’État chinois a-t-il décidé d’aménager le bassin du Yangzi et de
308 « La croissance économique de la Chine a reposé sur une politique de développement régional dans laquelle certaines zones ont été incitées à s’enrichir avant d’autres », dans Deng Xiaoping wenxuan [Anthologie de Deng Xiaoping], Pékin, Renmin chubanshe, vol. 2, 1994, p. 97.
309 LU Dadao, Quyu fazhan jiqi kongjian jiegou [Le développement régional et l’organisation spatiale], Pékin, Kexue chubanshe, 1999, pp. 221-226.
310 Ibid., p. 8.
174 cimenter le territoire fragmenté en transférant la dynamique de développement du littoral vers l’intérieur des terres, avec pour finalité essentielle de renforcer le pouvoir central et l’unité du pays311.
Pour répondre à la fois à la modernisation du bassin et au besoin d’équité spatiale de cet espace, l’idée de créer un axe économique le long du Yangzi, proposée par l’État avec volontarisme, fait l’objet d’une politique d’aménagement du territoire. Cette politique se traduit par plusieurs directives et stratégies d’échelles variées déroulées sur vingt ans (cf. tableau 11).
311 SHEN Yufang et ZHANG Hao, Report on the industrial development of the Yangtze valley, Shanghai, Shanghai kexue jishu wenxian chubanshe, 2003, p. 4.
175 Tableau 11 : Les principales politiques d’aménagement du territoire mises en place dans le bassin du Yangzi (1980-2010)
Année Politiques territoriales
Domaine Échelle
Autorité chargée de l’aménagement
du territoire
Économie Admini- stration Transport Habitat Ressources en eaux Nationale Supra- bassin Bassin propre Sub-bassin Municipale Autorité centrale Collectivité locale
1979 Directive du Parti communiste en vue d’organiser la
réforme de l’économie
1982 Instauration d’un système de responsabilité de
longue durée pour la production agricole
1984
Lancement de la réforme urbaine
Ouverture des villes côtières de Shanghai et
Nantong
Le Parti communiste décide d’instaurer l’économie de marché sur la base d’une appropriation publique des moyens de production
1985
Ouverture du delta du Yangzi aux investisseurs
étrangers
Fin de la politique centralisée d’achat et de vente
pour les produits agricoles
176 Année Politiques territoriales
Domaine Échelle
Autorité chargée de l’aménagement
du territoire
Économie Admini- stration Transport Habitat Ressources en eaux Nationale Supra- bassin Bassin propre Sub-bassin Municipale Autorité centrale Collectivité locale
1986 La division régionale des Trois Chine par le
VIIe Plan quinquennal (1986-1990)
1987
Projet de construction de l’axe de développement le long du Yangzi mentionné dans la délibération du Plan national de l’occupation du sol
1988
La mise en place des politiques des eaux
Décision du Parti communiste de poursuivre la
régulation des prix par le marché
1990
Création de la Nouvelle Zone de Pudong
Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux du bassin du Yangzi autorisé par le Conseil des affaires d’État
Ouverture de la Bourse de Shanghai
1991
Lancement de la construction de l’axe de développement le long du Yangzi par le VIIIe Plan quinquennal (1991-1995)
177 Année Politiques territoriales
Domaine Échelle
Autorité chargée de l’aménagement
du territoire
Économie Admini- stration Transport Habitat Ressources en eaux Nationale Supra- bassin Bassin propre Sub-bassin Municipale Autorité centrale Collectivité locale
1992
Deng Xiaoping visite le Sud de la Chine pour
relancer la réforme
Shanghai est désignée pour être la ville pionnière
des réformes à venir du bassin du Yangzi
Ouverture des ports fluviaux ainsi que des capitales
provinciales dans le bassin du Yangzi
Décision des autorités du Jiangxi pour la construction du corridor industriel de Nanchang-Jiujiang
Décision de construire le barrage des Trois Gorges
Adoption du concept d’« économie de marché socialiste »
1994
Programme pour la prospective de la Chine du
XXIe siècle
Réforme fiscale redistribuant les impôts entre
gouvernement central et pouvoirs locaux
178 Année Politiques territoriales
Domaine Échelle
Autorité chargée de l’aménagement
du territoire
Économie Admini- stration Transport Habitat Ressources en eaux Nationale Supra- bassin Bassin propre Sub-bassin Municipale Autorité centrale Collectivité locale
1997
Décision des autorités du Hunan pour la construction de la région urbaine Changsha-Zhuzhou-Xiangtan
1999 Lancement du projet de développement de l’Ouest
2000 Lancement d’un port en eau profonde dans les îles
méridionales de Yangshan
2001 Entrée de la Chine à l’Organisation mondiale du
commerce
2002
Révision de la Politique des eaux
Lancement des travaux d’adduction d’une partie
des eaux du Yangzi vers la Chine du Nord
2003 Décision des autorités du Hubei pour la
construction de la région urbaine de Wuhan
2004 Lancement d’une politique de développement des
régions de la Chine centrale
179 Année Politiques territoriales
Domaine Échelle
Autorité chargée de l’aménagement
du territoire
Économie Admini- stration Transport Habitat Ressources en eaux Nationale Supra- bassin Bassin propre Sub-bassin Municipale Autorité centrale Collectivité locale
2004 Planification pour le développement du réseau
ferroviaire à moyen et long termes
2005
Planification du réseau de l’autoroute nationale
Convention de la coopération économique du bassin du Yangzi signée entre les diverses municipalités yangziennes
2006 Lancement d’une politique de développement des
six régions de la Chine centrale
2007
Ratification d’un accord pour la région urbaine de Changsha-Zhuzhou-Xiangtan par le Conseil des affaires d’État
Décision des autorités du Sichuan et de Chongqing pour la construction de la région économique de Chengdu-Chongqing
Décision pour la révision du Schéma directeur
d’aménagement du bassin du Yangzi
180 Année Politiques territoriales
Domaine Échelle
Autorité chargée de l’aménagement
du territoire
Économie Admini- stration Transport Habitat Ressources en eaux Nationale Supra- bassin Bassin propre Sub-bassin Municipale Autorité centrale Collectivité locale
2007 Ratification d’un accord de la région urbaine de
Wuhan par le Comité central du PCC
2010
Ratification d’un accord du corridor industriel de
l’Anhui par le Conseil des affaires d’État
Ratification d’un accord de la région économique de Chengdu-Chongqing par la Commission nationale pour le développement et la réforme
Source : QI Benchao et JING Tihua, Zhongguo quyu jingjifazhan baogao [Rapport de développement régional 2011], Pékin, Shehui kexue wenxian chubanshe, 2011, 342 pages.
181 Suivant le tableau 11, l’éventail de ces politiques contient une idée fondamentale : la planification d’un bassin immense afin de mettre en valeur les ressources naturelles et humaines donne la primauté au développement économique à travers le processus d’industrialisation, d’urbanisation et de protection environnementale. Pour ce faire, l’État a recours à une politique de décentralisation économique. À travers un transfert de pouvoirs économiques de l’État vers les collectivités locales de différents niveaux, ces dernières disposent d’une autonomie économique plus ou moins grande (forte au niveau provincial et municipale mais souvent faible aux niveaux très inférieurs des cantons et villages), tandis que l’État, lui-même, ne s’autorise plus à tout gérer directement en propre. En conséquence, le processus de développement du bassin s’exerce à travers les collectivités locales qui procèdent soit en solo (aux niveaux provincial ou municipal312), soit par des coopérations spontanées émanant des collectivités limitrophes (par exemple, à travers le projet d’aménagement inter-municipal, le développement régional de la municipalité de Nankin dépasse la délimitation provinciale en englobant une partie du territoire de Wuhu de l’Anhui.
cf. carte 22). Face à cette montée en puissance du droit de décision en matière de pouvoir économique des autorités locales, le pouvoir central garde un « droit de regard » : d’une part, il s’attache, quant à la poursuite des intérêts économiques, à ce que les collectivités locales aient des buts compatibles avec les siens ; et ensuite, en vue de conforter l’assise d’un État fort et maintenir l’unité territoriale, les politiques de développement mettent l’accent sur l’équité spatiale. Elles envisagent non seulement de redonner au bassin une cohérence socio-économique, mais aussi tendent à égaliser les chances de développement pour les différentes entités territoriales. Ainsi des conflits inévitables se produisent-ils principalement en matière d’arbitrage entre les préoccupations d’équité et d’efficacité dans la croissance des régions ; la priorité de développement économique que poursuivent systématiquement les collectivités locales est une menace à la volonté d’égaliser les chances de développement à l’échelle régionale313. C’est ainsi que l’État doit maintenir sa surveillance face au renforcement du protectionnisme et du localisme, qui tendent à échapper à son contrôle. Protectionnisme et localisme se nourrissent en effet des propres directives de la politique de décentralisation de l’État central pour tenter de s’en émanciper. La mise en place des stratégies de développement pendant ces trente dernières années peut nous aider à mieux comprendre la situation actuelle :
312 Chaque province ou municipalité disposent de ses propres recettes fiscales et plan de développement économique.
313 NAUGHTON B. « Causes et conséquences des écarts de croissance entre provinces », Revue d’économie du développement, no. 1-2, 1999, pp. 33-70.
182
183 Premièrement, les véritables politiques territoriales mettant l’accent sur l’équité spatiale à l’échelle du bassin du Yangzi ne se constatent qu’à travers très peu de directives officielles : le premier programme national de l’occupation du sol publié en 1987 a conduit plus tard en 1990, à l’édification du Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux du bassin du Yangzi. Puis, la création de la Nouvelle Zone de Pudong, réclamée en 1990 au moment du XIVe Congrès du Parti communiste chinois, a été une force motrice pour stimuler le développement intégral du bassin du Yangzi. Il faut également prendre en compte la construction du gigantesque barrage des Trois Gorges, laquelle a un impact sur l’ensemble du bassin. Pour le reste, il s’agit de politiques s’appliquant exclusivement dans le domaine du transport fluvial, de la gestion des eaux et des énergies hydrauliques, de l’environnement et de l’écosystème. Il est nécessaire d’indiquer que, ni politiquement, ni administrativement, aucune de ces politiques territoriales n’a légitimé et octroyé une gouvernance unifiée et en correspondance avec l’échelle entière du bassin.
Deuxièmement, nous constatons que la recherche d’équité spatiale dans le bassin du Yangzi est suivie par un processus de développement non synchronisé, et soumise souvent à des politiques territoriales et régionales à l’échelle variée et morcelée : le projet de développement de l’Ouest (1999) pour les régions du haut Yangzi, le projet de redressement des régions centrales (2003) pour les régions du moyen Yangzi, le développement à long terme de réseaux ferroviaires (2005) et routiers (2005) pour l’ensemble du bassin. Cependant, toutes ces directives ne sont pas axées sur le bassin lui-même, elles ont toutes leurs propres finalités ou s’appliquent à des domaines spécialisés. Il est nécessaire d’indiquer qu’à partir du lancement du projet de développement des régions sous-développées de l’Ouest à la fin du XXe siècle, l’intérêt du rééquilibrage territorial à travers l’aménagement du bassin du Yangzi semble avoir été délaissé. L’État confère de moins en moins d’importance à cet espace transversal. Dans le domaine de la recherche, les statistiques montrent qu’à partir de l’an 2000, peu de travaux scientifiques ont été menés (en termes de débats, publications ou projets de recherche) à propos du développement de l’équité spatiale dans le bassin du Yangzi (sauf les études portant sur la question de l’eau), ce qui contraste avec les années 1990, qui étaient l’époque la plus florissante pour les débats portant sur l’axe de développement du Yangzi314. À titre d’exemple, dans le projet du développement de l’Ouest, la province du Sichuan et la municipalité de Chongqing tendent à gommer leur appartenance aux régions du moyen
314 Résultat obtenu par le lancement d’une recherche à partir du mot clé « développement économique du bassin du Yangzi » (changjiang liuyu jingji fazhan) sur le système CNKI en juin 2011 : 89 ouvrages publiés entre 1990 et 1999, contre 21 ouvrages entre 2000 et 2011.
184 Yangzi en mettant en avant leur statut de « région ouest » afin de pouvoir participer à plusieurs politiques préférentielles. La surenchère des projets de développement régionaux a réorienté l’intégration du Sichuan dans la zone d’influence du delta de la rivière des Perles (700 km au sud de Chengdu) au lieu de celle du delta du Yangzi (2 000 km à l’est de Chengdu)315. Tout cela est imputable à une politique de développement trop précipitée, laquelle ne tient pas compte de la réalité du rythme de développement du fait de l’immensité territoriale, elle est portée par l’idéologie d’équité spatiale que désire le gouvernement central et récupérée par les collectivités locales dans leur poursuite de gains économiques.
À première vue, nos analyses des politiques territoriales semblent devoir se munir d’outils supplémentaires pour être perspicaces. Afin de mieux analyser les répercussions des politiques territoriales sur le bassin du Yangzi et mesurer les capacités des autorités chinoises à maîtriser le territoire, nous allons mettre en œuvre une recherche plus affinée en analysant les recompositions spatiales de l’urbain dans le bassin du Yangzi.