Un exemple de carte du Compstat

La deuxième étape est la présentation de ces cartes au cours de séances hebdomadaires réunissant l’ensemble des dirigeants des circonscriptions policières. Sophie Body-Gendrot [1998a, p. 92] a assisté à l’une de ces séances :

« Deux fois par semaine, à sept heures du matin très exactement, une centaine d’officiers supérieurs de la police, de substituts du procureur et de représentants d’autres administrations se retrouvent au huitième étage de l’immeuble sis au 1, Police Plaza du sud de Manhattan afin de se réunir dans la « chambre de guerre » du Comcon (Command and

Control). Lorsque j’ai assisté à l’une de ces séances par autorisation exceptionnelle, l’ordre du

jour portait sur Washington Heights, quartier d’immigration dominicaine bien connu des services de police.

Les séances se déroulent de la manière suivante : d’immenses cartes étant projetées sur les murs, avec des zooms sur des immeubles, chacun des participants peut immédiatement

tracées grâce aux systèmes GIS (Geographic Information System). Les données comportent la plupart du temps des informations géographiques qui permettent de localiser les affaires sur des plans, les renseignements fournis pouvant être organisés par Etat, comté ou grand quartier aussi bien que selon les circonscriptions, les arrondissements ou les rues et l’heure des incidents consignés, la juridiction compétente, le type de délit commis, les dispositions du Code pénal, l’adresse du lieu du délit, etc., étant également précisés. […]

Les dossiers d’actualité leur ayant été remis trente-six heures plus tôt environ pour qu’ils aient le temps de les étudier, les supérieurs hiérarchiques posent une multitude de questions à tous ceux qui sont chargés de maintenir la sécurité dans les quartiers : avec force et rudesse, mais également avec gaieté et humour, ils interrogent les patrouilles regroupées sur une estrade, les policiers en civil, les agents de la brigade des stupéfiants, les membres de la PJJ12_{, etc. Parce} que l’hésitation n’est pas tolérée, quiconque se risquerait à proposer une réponse évasive serait aussitôt rabroué devant une centaine de témoins : tous les participants s’encouragent manifestement à avoir un rendement accru via diverses pressions symboliques ».

D’autres villes comme La Nouvelle Orléans, Philadelphie, Newark, Minneapolis, Baltimore se sont progressivement dotées d’un Compstat, en adoptant le même principe de management des policiers.

L’installation du Compstat a été suivie dans les statistiques d’une baisse de la délinquance. La mise en place du Compstat a, certes, permis de souder le corps policier dont le travail est reconnu par le maire. Cependant « le vocabulaire employé est également militaire et discriminatoire. L’état major considère qu’il doit mener une guerre à outrance contre les délinquants qu’il tourne fréquemment en ridicule. » [Body-Gendrot S., 1998a, p. 95]. En effet, les violences policières ont considérablement augmenté et les minorités ethniques en sont les premières victimes. Au début des années 1990, Amnesty International rend un rapport accablant sur les dérapages brutaux et sanglants de la police de New York. Il ne s’agit donc pas d’une éthique de police de proximité, mais au contraire d’une police qui se situe dans un rapport d’affrontement. « La qualité première de ces actions [de police] semblerait moins résider dans la suppression de la délinquance que dans le harcèlement préventif et ininterrompu des délinquants.» [ibid, p. 96]. Enfin, la mesure de la réussite de cette politique est basée sur les statistiques dont on a vu la fiabilité relative (cf. Partie I - § 2). « Toujours prompte à tirer parti de toutes les statistiques, la police proclame que les mesures de dissuasion sont efficaces quand les arrestations croissent ; quand elles baissent, elle argue au

contraire que c’est parce que le nombre des homicides avec usage d’armes a décru. » [ibid, p. 97].

Une illustration originale de la généralisation de ces outils cartographiques est l’utilisation qui en est faite dans la série télévisée policière : The District, diffusée sur CBS (qui a donné en Français la série télévisée Washington police). La série montre l’intégration progressive du SIG dans le service et son utilisation pour combattre la délinquance. Les fonctions de base (localisation des délits), mais également les fonctions les plus avancées des logiciels SIG sont utilisés (visualisation des déplacements de patrouille en temps réel, image en 3D, intégration de photographies aériennes pour observer la topographie des lieux, animation…).13

2.2.1.2. Allocation des ressources, compréhension et évaluation des actions menées.

La cartographie des phénomènes délinquants a pour objet, dans une optique opérationnelle et tactique, de répartir les ressources au mieux sur le territoire. La cartographie aide également les policiers à mieux comprendre leur territoire. « Le programme de cartographie des phénomènes de délinquance et d'incivilités a été conçu à Roubaix pour être un outil d'assistance à la conduite tactique des forces de sécurité publique nationales et municipales, un outil de management des professionnels […]. La cartographie devra être une des clés de répartition des effectifs sur le territoire, et une aide à la priorisation des cibles. […] Cette technologie […] présente un intérêt économique non négligeable. Le retour sur investissement doit se retrouver dans la gestion optimisée des effectifs, dans ce que l'on appelle l'allocation des ressources humaines et matérielles puis leur ré-allocation. » [Besson J.-L., 2002, pp. 37-38]. La carte doit permettre aussi de faire comprendre aux forces sur le terrain la pertinence de l’action engagée. Comme le note le commissaire Emmanuel Roux [2002, p. 2], cela permettra au donneur d’ordre de réunir ses collaborateurs « autour d'un objectif qui aura toutes les apparences d'un objet issu d'un processus scientifique et rigoureusement établi ». Les policiers opposent souvent aux cartes la connaissance qu’ils ont eux-mêmes du terrain. Une étude comparant les zones perçues comme criminogènes par la police d’une part et par l’analyse cartographique d’autre part, a été menée à Nottingham. Elle

a montré que les connaissances des policiers étaient exactes pour certains types de délits, tels que les cambriolages en zone résidentielle, contrairement à d’autres, tels que les vols de voiture et les cambriolages de bâtiments industriels et commerciaux [Ratcliffe J.H. et McCullagh M.J., 1999].

La carte est donc utilisée dans une phase de diagnostic, pour déterminer l’action à mener, dans une phase de communication, pour faire connaître et comprendre cette action, puis dans une phase d’évaluation, pour estimer l’impact de l’action.

Reste la question du personnel en charge de l’élaboration et de l’analyse des cartes. A Montréal, par exemple, certains anciens agents de patrouille ont été formés à l’analyse, activité à laquelle ils se consacrent désormais entièrement. Dans les postes de quartiers, des agents spécialisés sont responsables de la saisie de l’information sur les crimes, délits et incivilités enregistrés dans le quartier. Ces informations "remontent" aux agents-analystes qui sont capables de cartographier les données, de mettre au jour des systèmes opératoires semblables ou des localisations intéressantes. Ces analyses permettent d’augmenter le nombre de faits élucidés, « l’immobilisation en nombre de fonctionnaires analystes est contrebalancée par le gain de productivité du système. » [IHESI, 2001, p. 81].

2.2.2. Usage stratégique, des cartes pour une réflexion sur le long terme

Cartes et analyses spatiales des phénomènes de délinquance peuvent aussi être élaborés dans une optique stratégique. Il s’agit alors d’une observation sur un temps plus long (plusieurs semaines, plusieurs mois). L’étude des lieux sensibles à la délinquance doit se doubler d’une analyse du contexte (population locale, type d’utilisation du sol, environnement urbain) pour essayer d’identifier des facteurs criminogènes.

Ces analyses sont les préalables à la mise en œuvre d’un plan d’action sur un moyen ou long terme. Ce plan d’action peut se traduire par une modification des lieux et périodes des rondes de police, mais aussi par un réaménagement de certains espaces. Ce type d’analyse doit également permettre d’élaborer un suivi ou une évaluation des plans d’actions précédemment mis en œuvre. Elles doivent permettre par exemple d’appréhender les transferts de délinquance (cf. § 1.3.3) [Canter P., p. 5].

La mise en œuvre des Contrat Locaux de Sécurité en France a sans aucun doute permis de diffuser l’utilisation de la cartographie à usage stratégique. La cartographie peut intervenir au moins à trois occasion dans les CLS : tout d’abord, lors du lancement pour évaluer la

situation au moment du diagnostic local de sécurité ; ensuite, tout au long du contrat pour le pilotage des actions décidées ; et enfin, pour l’évaluation. Si ces trois phases rappellent celles présentées pour l’analyse tactique, le CLS se place dans une démarche stratégique et non tactique.

Dans la phase de diagnostic, moment de confrontation des visions des différents acteurs, l’outil cartographique peut aider au débat. Chaque partenaire propose sa vision du territoire transcrite sur une carte. La carte sert alors de point de départ à l’élaboration des plans d’actions du CLS [IHESI, 2001, p. 20]. Elle permet de mener ces actions dans certaines parties du territoire qui se sont révélées sensibles lors du diagnostic. L’usage de la cartographie a été fortement recommandé par le ministère de l’Intérieur pour la phase de diagnostic local de sécurité.

Une fois le type d’action et le territoire d’action définis, le pilotage ou le suivi des démarches instaurées garantit sur le long terme l’adéquation des actions aux besoins. Ce suivi oblige souvent les partenaires à mettre en place des outils statistiques complétant ceux qui existent déjà. Ce recueil statistique se fait souvent à travers la création d’un "observatoire". Les données recueillies doivent « aider les décideurs à faire évoluer régulièrement le contenu des contrats, sous forme d’avenants, pour que celui-ci s’adapte et corresponde le plus possible avec les réalités du terrain. » <http ://www.cls.interieur.gouv.fr>. Malgré ces recommandations, seuls 30% des CLS ont mis en place une structure permanente de suivi statistique.

Enfin, une fois que les actions ont été définies et menées, il est nécessaire d’évaluer leur impact. Pour cela la cartographie à deux dates différentes permet de mesurer des variations du nombre de délits ou d’incivilités dans les lieux sur lesquels l’action était centrée ou des transferts d’un lieu à l’autre. Il est ainsi possible d’apprécier l’efficacité des politiques mises en œuvre et d’adapter le CLS à l’évolution de la situation.

2.2.3. Usage de communication

Les cartes représentent de puissants supports de communication à propos d’un territoire. Dans le cadre des CLS, il s’agit de communiquer les données entre partenaires d’une part et à la population d’autre part. Pour une communication efficace, la carte doit présenter une

plutôt au niveau du quartier. De plus il s’agit généralement de présenter la situation de la délinquance pour une période de temps assez longue et non pas la situation d’une semaine à l’autre.

2.2.3.1. L’échange de données et la communication entre partenaires.

Pour le commissaire Eric Chalumeau [IHESI, 2001, p. 22], « chaque institution a sa carte mentale des problèmes ». En dehors des services de Police et de Gendarmerie, un certain nombre de partenaires des CLS, comme les bailleurs sociaux, les transporteurs, les associations de médiation sociale ou de prévention spécialisée, les centres sociaux, les établissements scolaires enregistrent des données ayant trait à la délinquance ou aux incivilités (cf. Partie I - § 2.3).

Le SIG permet dans un premier temps de réunir et stocker les données des différents partenaires. Pour cela, il est nécessaire que les partenaires du CLS acceptent de confier à l’un d’eux « la mission de rapprocher les différentes sources d’information et d’analyser en continu les données transmises par chacun de façon à en assurer la synthèse et leur exploitation. » [Turkewicz M., 2002].

Il est possible ensuite de représenter conjointement les données des différents partenaires sur une carte. Il ne s’agit alors plus de se situer dans une simple logique de répartition de la délinquance pour se placer dans une logique de mesure de l’"insécurité". En effet, la prise en compte conjointe des données de la sécurité publique (crimes et délits), des incivilités (relevées dans la base SAIVU par exemple), des nuisances relevées par les différents gestionnaires de l’espace (bailleurs, transporteurs), des dégradations de l’environnement physique (dégradation des abribus ou des cabines téléphoniques par exemple) et des données issues des enquêtes de victimation pour une cartographie commune et unique permet à tout le monde de parler de la même chose de façon plus objective. Mais si « la carte présente à l’évidence un langage fort, compréhensible par tous, autour duquel les acteurs de diverses origines professionnelles peuvent se retrouver autour du territoire » [Roux E., 2002], il est indispensable de donner des précisions techniques pour lire la carte, notamment par rapport aux types de données traitées (types d’infractions prises en compte, mode de recueil, biais…). La meilleure connaissance des publics exposés et des lieux sensibles permet alors d’envisager différentes formes d’actions en concentrant son énergie sur des phénomènes ciblés. Il peut par exemple s’agir de campagnes de prévention des cambriolages dans tel quartier ou de séances de prévention du racket dans un établissement scolaire précis. Cela peut également se traduire par le développement de modalités non judiciaires de régulation

des nuisances (médiation, conciliation, réparation…). Enfin, du point de vue des acteurs, cela « permet à l’échelle d’un territoire donné de repérer le périmètre d’action et les modalités précises d’intervention (temps et lieux) des différents partenaires du CLS de façon à apprécier en continu l’adéquation entre la demande sociale de sécurité des habitants et l’offre. » [Turkewicz M., 2002].

En théorie, la mise en place d’un outil cartographique présente un atout collectif indéniable. Cependant, en pratique de nombreux obstacles existent liés aux géométries variables des territoires de compétence d’une part et au caractère confidentiel des données échangées d’autre part.

Un des objectifs des CLS est de réunir différents acteurs autour d’un territoire. Cependant, ce territoire ne constitue pas forcément pour lesdits acteurs un territoire de référence dans leur organisation. Le territoire de compétence du transporteur dépasse par exemple souvent celui de la commune. A l’inverse les bailleurs sociaux peuvent ne s’intéresser qu’à une portion du territoire du CLS. Cela ne pose pas de difficultés majeures pour la cartographie, si ce n’est pour le transporteur, par exemple, de savoir identifier les faits ayant lieu sur le territoire du CLS et les faits ayant lieu à l’extérieur.

Un autre problème plus important se pose, concernant les découpages différents à l’intérieur du territoire du CLS. En effet, les limites définies par les communes, ne coïncident par forcément avec les secteurs d’intervention de la Police. Or le choix de l’un ou de l’autre n’est pas neutre. En effet, la représentation cartographique d’un même phénomène varie selon les découpages de l’espace qui sont utilisées. (Carte II-2).

En amont des questions de représentations, les limites différentes selon les territoires entraînent des problèmes d’échange des données recueillies selon les territoires de référence choisis. Les animateurs de certains CLS (par exemple au Mans) ont choisi d’opter pour un découpage commun permettant aux administrations de communiquer et de travailler sur les mêmes espaces de référence. Le découpage s’est fait en coordination avec l’INSEE selon une logique de quartiers de vie, d’espace vécu.

L’échange des données confidentielles constitue un obstacle supplémentaire à la mise en place d’un outil cartographique commun. La Commission Nationale Informatique et Libertés (CNIL) interdit de transférer les données, notamment celles relatives aux individus, à l’adresse. Avant d’être communiquées, les données sont donc agrégées par zone. Si les zones correspondent au même découpage de l’espace pour tous les participants, cela facilite évidemment le transfert des données. Cependant l’institution de ces découpages communs n’est pas une généralité.

Se pose enfin la question des prérogatives de chacun. Il faut arriver à faire dialoguer les acteurs de la cité ayant des visions et des pratiques de la ville complètement différentes. Mais ces questions ont trait au partenariat en général et non à la mise en place d’un outil cartographique en particulier.

2.2.3.2. Dans la communication avec le public

La population, qui est la première victime des actes de délinquance, des incivilités ou des nuisances est souvent intégrée dans la mise en place du CLS.

La carte peut favoriser cette intégration selon des utilisations différentes.

• La carte peut tout d’abord servir de support pour la retranscription des lieux où le sentiment d’insécurité est important (dans le cadre des enquêtes de victimation).

Lors des enquêtes de victimation ou d’opinion, la présentation d’une carte aux enquêtés leur permet de désigner les lieux où ils ne se sentent pas en sécurité. Ces localisations peuvent recouvrir celles déjà relevées par les partenaires du CLS ou apporter une information nouvelle. Dans ce cas, il s’agit d’interpréter ce différentiel qui peut venir d’un défaut de prise en compte de certains faits par les partenaires (comme pour les délits mineurs) ou d’une "ambiance" générale participant au sentiment d’insécurité alors qu’aucun fait n’a eu lieu. Dans ce cadre, la carte sert de support à la création de nouvelles données relatives à la sécurité. Il est intéressant de différencier sur la carte les lieux de victimation des lieux où l’insécurité est "seulement" ressentie.

• Pour consulter la population et l’impliquer en tant que partenaire à part entière du CLS,la carte peut servir de support pour le recueil d’informations. Le CLS implique généralement la population, via les conseils de quartiers par exemple, au même titre que les autres partenaires. Elle fournit donc sa propre perception de l’insécurité et la connaissance de faits nouveaux, susceptibles de fournir de nouvelles données pour les cartes.

• Enfin la carte doit constituer le premier outil de communication afin d’offrir à la population une information exhaustive qui lui permette d’avoir une appréciation moins subjective quant au phénomène d’insécurité. En effet, l’ensemble de la population devrait être informée de la situation de l’insécurité d’une part et des politiques mises en œuvre d’autre part.

« Le sentiment d'insécurité repose à la fois sur des causes objectives (les faits de délinquance) et sur des causes subjectives (la connaissance plus ou moins exacte des faits, les préjugés, les incompréhensions ou les rumeurs). Une bonne information et une bonne communication peuvent réduire le sentiment d'insécurité de la population ».14 La présentation d’une carte figurant les données de l’ensemble des partenaires du CLS permet de relativiser les éléments subjectifs contribuant ainsi à la réduction du sentiment d’insécurité.

Une carte peut également servir de support à la présentation des mesures décidées localement pour lutter contre l’insécurité, ce qui assure une plus grande transparence et visibilité des actions publiques.

Cependant la communication nécessite d’importantes précautions. Si la carte vaut mieux qu’un long discours, on peut aussi l’interpréter selon des sens divergents. Quand une carte sur un sujet aussi sensible que la sécurité passe dans le domaine public, il faut se méfier des dérives. Pour cela il est nécessaire d’accompagner sa diffusion d’un commentaire circonstancié et d’un message fort. Aux Etats-Unis, les communes développent au contraire via Internet un accès direct à tous aux bases de données concernant les actes délinquants, mais aussi les lieux de résidence des délinquants.15

14 _{<http ://www.cls.interieur.gouv.fr/_glossaire>} 15

Pour conclure sur ces trois niveaux d’usage de la carte :

De l’usage tactique à la communication, on constate un élargissement du niveau d’agrégation des données, du laps de temps traité, du public visé, en même temps que l’analyse et l’information fournie par la carte devient plus claire. (Figure II-1)

3. D

’

La réalisation de cartes, quelque soit leur usage final, correspond à un processus de production qu’il s’agit maintenant de détailler. Ce chapitre prend volontairement un ton pédagogique pour expliquer la démarche à suivre pour mettre en place un Système