Effets du SDRIF à l’égard du PLU

Il n’entre pas dans l’objet des développements qui suivent de rendre compte des subtilités résultant de la portée de la notion de compatibilité à partir de laquelle la jurisprudence dessine un relief très nuancé de l’opposabilité du SDRIF ; sur le sujet on peut utilement se reporter au recueil établi pour la DRE Ile-de-France sous la direction de Philippe Laganier par Anne-Marie Morais, « Recueil des jurisprudences administratives Tribunaux administratifs, Cour administrative d’appel de Paris, Conseil d’Etat sur l’application du Schéma Directeur

d’Ile-de-France de 1994 et ses problèmes de compatibilité »⁴³³.

L’article L. 123-3 dispose que « les schémas de cohérence territoriale et, en l'absence de

schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France. »

Ne possédant plus les mêmes effets que les DTA, depuis la loi 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, le SDRIF continue néanmoins à s’imposer aux PLU et aux documents d’urbanisme en tenant lieu.

La portée du SDRIF et, tout principalement, son opposabilité juridique dépend à la fois du statut juridique de l’instrument « schéma directeur » et de son écriture.

D’une part, le SDRIF appartient à la catégorie juridique générale des actes prospectifs. Contrairement aux actes réglementaires classiques, ils ne sont pas opposables à tous les actes juridiques concernant le droit de l’urbanisme notamment les autorisations d’urbanisme : la

décision commune de Maisons-Laffitte⁴³⁴ marque pour la première fois sa valeur juridique et

dit qu’il n’est pas opposable aux autorisations d’occupation des sols. Par ailleurs, la relation

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H. FOREST, Les Directives territoriales d’aménagement : présentation et première expertise de l’expérimentation, GIP Maison des sciences de l’homme et de la société Ange Guépin, Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, Octobre 19998, p. 150, téléchargé sur : www.ladocumentationfrançaise.fr.

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Doc. DRE 2003, 70 p. 434

112 hiérarchique qu’ils ont avec les actes qui peuvent leur être subordonnés est spécifique (rapport de compatibilité)

D’autre part, de la même manière que pour les autres actes dits prospectifs, le SDRIF n’est pas opposable pour l’ensemble de ses dispositions. Certaines n’ont pas comme vocation à créer des obligations pouvant être sanctionnées (par exemple, les bilans ou les prévisions). En outre – et le problème est plus complexe – certaines dispositions qui ont vocation à créer des prescriptions sont rédigées en des termes tels qu’il sera difficile d’en tirer des obligations pouvant être sanctionnées par le juge. De telles dispositions existent dans le projet de SDRIF dont l’écriture n’est pas toujours suffisamment « juridicisée ». Il aurait été sans doute nécessaire d’identifier plus clairement les dispositions auxquelles les auteurs du SDRIF entendaient donner une portée très clairement prescriptive soit en le précisant dans le texte même (mais le juge pourra toujours les requalifier) soit en s’inspirant des rédactions auxquelles le juge a donné une portée juridique.

Il a fallu attendre la loi du 7 janvier 1983 pour que le statut du SDRIF prévoit son opposabilité : en donnant au document les mêmes effets que les prescriptions définies en application de l’ancien article L. 111-1-1, remplacées en 1999 par les DTA. Il en résulte donc que les PLU et

les documents en tenant lieu doivent être compatibles avec les orientations du schéma⁴³⁵.

De son côté, la jurisprudence avait considéré que le SDRIF s’identifiait à un schéma directeur particulier et était à ce titre doté des effets du schéma directeur local.

Il convient de rappeler simplement ici la ligne définie par l’avis de la section des travaux publics du Conseil d'Etat du 5 mars 1991 précité, rendu au regard d’un état du droit antérieur aux lois de 1995 et 1999 qui ont précisé le contenu légal du schéma ; néanmoins, cette ligne paraît avoir conservé toute son actualité :

« Le rapport de compatibilité entre le schéma directeur de la région d'Ile-de-France d'une

part, les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols et les documents d'urbanisme en tenant lieu, d'autre part, et par suite, la portée normative du schéma directeur de la région d'Ile-de-France doivent être regardés comme s'appliquant aux options fondamentales et aux objectifs essentiels de l'aménagement et du développement par lesquels s'exprime la cohérence globale des orientations du schéma directeur de la région d'Ile-de-France telle qu'elle est explicitée par 1e rapprochement de ses documents graphiques et du rapport qui l'accompagne ».

Ces trois éléments, les grandes options, la destination générale des sols dont il a été souligné que le projet de SDRIF lui donnait un véritable contenu et les grandes protections environnementales doivent être considérés comme le noyau dur du SDRIF. C’est par rapport à celui-ci que le contrôle de compatibilité s’exercera.

On peut aussi tirer un certain nombre d’enseignements de cet avis relatif aux effets du SDRIF sur les documents d’urbanisme locaux, dans lequel le Conseil d’État avait considéré que le SDRIF pouvait, sans porter atteinte à l’autonomie locale :

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Le SDRIF n'est, en revanche, pas opposable à des demandes de permis de construire, alors même que la construction envisagée serait contraire à ses orientations (CE, 25 juillet 1985, Cne de Maisons-Laffitte, Recueil Lebon tables p. 805), ni à un certificat d'urbanisme (CAA Paris, 18 mai 1999, Cne de Clairefontaine-en-Yvelines, BJDU, 1999, p. 254)

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- comporter l’énoncé de prévisions quantitatives relatives à la destination générale des

différentes parties du territoire de l’Ile-de-France, notamment lorsqu’il s’agit de définir les équilibres mentionnés à l’article L. 121-10 ancien remplacé par L. 121-1,

- être assortis de l’indication d’un échelonnement dans le temps de leur réalisation,

- comporter des dispositions propres à des espaces géographiques limités, à condition que ces prévisions ponctuelles soient indispensables à la cohérence de l’ensemble. Le Conseil d’État faisait valoir néanmoins les difficultés pratiques de l’exercice, liées aux risques de chevauchement entre le SDRIF et les schémas directeurs, qui ont en commun d’édicter des règles d’utilisation du sol ayant la portée d’orientations générales.

En effet, si on examine de près les textes, la rédaction de l’article L. 123-1 déterminant le contenu du SDRIF rappelle incontestablement celui destiné aux schémas directeurs.

L’article L. 141-1 dispose que le SDRIF détermine notamment la destination générale de différentes parties du territoire, les moyens de protection et de mise en valeur de l’environnement, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements. Il détermine également la localisation préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques.

En application de l’article L. 141-5, le SCOT détermine les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il détermine les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. Il détermine enfin les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers.

Si le Conseil d’État a reconnu le pouvoir aux auteurs du SDRIF de fixer des prévisions quantitatives relatives à la destination générale des sols et notamment lorsqu’il s’agit de définir les équilibres mentionnés à l’article L. 101-2, il ne le fait que dès lors que ces options et objectifs n’entrent pas dans un degré de détail qui conduirait à méconnaître la place respective du SDRIF et des documents d’urbanisme locaux, l’autonomie communale et les principes énoncés à l’article L. 101-1.

Toutefois, le caractère spécifique et plus prescriptif du SDRIF dont le Conseil d’État a par ailleurs admis le caractère de document d’urbanisme, ne préserve pas aux schémas locaux, s’agissant notamment des orientations pour l’extension ou la restructuration des espaces urbains, une grande marge de manœuvre. En effet, la trop grande précision dans l’expression spatiale du SDRIF peut faire obstacle à une écriture plus souple et plus stratégique des

schémas locaux, les forçant à se rapprocher d’un PLU436

.

Au contentieux, le Conseil d'Etat s’inscrit bien dans la ligne définie ci-dessus ; c’est ainsi qu’il s’attache, dans un arrêt du 6 décembre 2000, à vérifier que les travaux de voirie prévus par une déclaration d’utilité publique comportant mise en compatibilité d’un POS « ne

remettent en cause ni les options fondamentales du schéma directeur de la région

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France, ni la destination générale des sols, ni la protection des sites »⁴³⁷. Plus récemment, le Conseil d'Etat a considéré que le choix de l'échelle de la carte de destination générale des différentes parties du territoire n’est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation⁴³⁸.

En somme, le SCOT et le PLU sont, dans le cadre de la planification réglementaire, les principaux outils d’application du SDRIF au travers de l’ouverture de zones d’urbanisation, de l’inscription des protections et du rapport de compatibilité. Ce rapport de compatibilité entre le SDRIF et les documents d’urbanisme locaux doit être regardé comme s’appliquant aux options fondamentales et aux objectifs essentiels de l’aménagement et du développement. Pour être compatible, le SCOT et, en son absence le PLU, doit permettre la réalisation des objectifs et options retenus par le SDRIF pour la période d’application du SCOT/PLU et ne

pas compromettre la réalisation des objectifs et options retenus pour une phase ultérieure.⁴³⁹

Même s’il n’est pas un SCOT, le SDRIF a, selon l’article L. 122-2, valeur de SCOT pour l’application du principe de constructibilité limitée qui veut que dans les communes non couvertes par un SCOT, le PLU ne pourra ouvrir de nouvelles zones à l’urbanisation. En effet, ce principe de constructibilité limitée ne s’applique pas en Ile-de-France puisque le SDRIF pose le principe du développement modéré des bourgs et hameaux et cartographie les espaces à urbaniser, sans conditionner cette urbanisation à l’élaboration d’un document d’urbanisme

supra-communal.⁴⁴⁰

2. Les schémas d'aménagement régionaux prévus par le 4° de l'article L.131-1

La loi du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Martinique et de la Réunion, a conféré aux conseils régionaux d’outre-mer des compétences particulières en matière de planification et d’aménagement du territoire.

Depuis cette loi, ces régions de d’outre-mer sont compétentes pour élaborer et adopter un schéma d’aménagement régional qui fixe les orientations fondamentales en matière de développement, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement.

S’insérant dans un ensemble de règles ou documents d’urbanisme ayant tous une vocation, plus ou moins précise et affirmée, à définir les conditions d’utilisation de l’espace, les schémas d’aménagement des régions (SAR) d’outre-mer doivent exprimer des orientations fondamentales et déterminer la destination générale des différentes parties du territoire d’une façon générale pour ne pas empiéter sur les domaines de compétences des autres collectivités publiques.

Dans sa rédaction issue de la loi n°2000-1207, les SAR fixent, en vertu de l’article L. 4433-7 du CGCT, les orientations fondamentales à moyen terme en matière de développement durable, de mise en valeur du territoire et de protection de l’environnement. Ils déterminent notamment la destination générale des différentes parties du territoire de la région, l’implantation des grands équipements d’infrastructures et de transport, la localisation préférentielle des extensions urbaines, des activités industrielles, portuaires, artisanales,

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CE, 6 décembre 2000, Cne d’Emerainville, req. n° 210695, cité par C. MAUGÜÉ, « Quelques considérations sur le décret du 31 août 2005 ouvrant la procédure de révision du SDRIF », AJDA, 2004, p. 2344 et s.

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CE, 23 octobre 2015, n° 375814, Mentionné aux tables du recueil Lebon. 439

CE, sect. Travaux publics, 5 mars 1991, avis n° 349324, EDCE, 1991, n° 43, p. 391, consultable sur : http://www.conseil-etat.fr/content/download/916/2776/version/1/file/349324.pdf

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115 agricoles, forestières et touristiques ainsi que celles relatives aux nouvelles technologies de l’information et de la communication.

Leurs orientations et leurs choix quant à la destination générale des sols doivent être en même temps suffisamment clairs et précis pour être efficaces. Pour ce faire, les SAR d’outre-mer doivent indiquer selon quelles analyses, en termes géographiques, économiques, sociaux, ces priorités ont été élaborées, quelles sont les justifications qui ont conduit à les retenir, à quels endroits elles doivent être prises en compte.

Compte tenu de ces principes, les SAR précisent pour chacun des espaces cartographiés les prescriptions qui s’imposeront aux communes à l’occasion de l’élaboration de leurs documents d’urbanisme.

Ils laissent par ailleurs aux communes la responsabilité au travers de leurs prévisions et décisions d’utilisation de l’espace le soin de traduire concrètement les ambitions du schéma régional.

Ils explicitent en second lieu, dans son chapitre individualisé valant SMVM, ce que doit être la lecture régionale de la loi Littoral. A ce titre, ils identifient notamment les espaces remarquables et les coupures d’urbanisation et déterminent en outre les zones privilégiées d’aménagement et d’équipement liées à la mer.

La spécificité géographique des SAR d’outre-mer leur confère spécificité juridique (A) et leur effets juridiques sont les mêmes que ceux d’un DTA (B).