Les conséquences de l’existence d’une DTA pour l’application des dispositions particulières au littoral

Selon une réponse du Ministère de l'égalité des territoires et du logement : « il ne peut être

envisagé de définir précisément au niveau national les notions « d'espaces proches du rivage », de « coupures d'urbanisation » et de « hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » sans tenir compte des spécificités locales. Ainsi, il revient aux élus du littoral de préciser ces notions, en fonction du contexte local, dans les documents d'urbanisme. Cette traduction à l'échelle des schémas de cohérence territoriale qui sera ensuite précisée à l'échelle des plans locaux d'urbanisme est la garantie majeure pour la sécurité juridique des documents d'urbanisme et des autorisations de construire. »³⁷⁵

Mise à part l’annonce d’un nouveau projet de circulaire relatif à l'application de la loi Littoral³⁷⁶, la réponse du Ministère de l'égalité des territoires et du logement n’apporte rien de nouveau aux controverses sur l'interprétation du sens et de la portée des notions qu’elle comporte. Néanmoins, « le Gouvernement est conscient des difficultés d'interprétation des

différentes notions de la loi Littoral liées notamment à des évolutions jurisprudentielles et aux risques contentieux qu'elles engendrent parfois. »³⁷⁷

C. Les conséquences de l’existence d’une DTA pour l’application des dispositions particulières au littoral

Le présent titre concerne uniquement les DTA, approuvées avant le 13 juillet 2010, maintenues en vigueur après la publication de la loi portant engagement national pour l’environnement.

Une commune littorale est soumise à la loi « Littoral » et, éventuellement, à une des DTA approuvées avant l’entrée en vigueur de la loi portant engagement national pour

l’environnement378

, aux dispositions d'un schéma de mise en valeur de la mer ou d'un SCOT. En principe, en vertu du principe de compatibilité limitée, le PLU est simplement tenu de respecter le document immédiatement supérieur. L'article L. 131-7 dispose en effet que le PLU n'est confronté directement à la loi qu'en l'absence de SCOT. Si un tel document existe, c’est par rapport à celui-ci qu’est appréciée la légalité du PLU et, en son absence, la légalité du PLU est théoriquement appréciée au regard de la DTA, maintenue par l'article L. 172-1, lorsqu’elle précise les modalités d'application des dispositions particulières au littoral pour le territoire concerné.

Mais, la loi du 12 juillet 2010 remet en cause cette construction puisqu’elle substitue aux actuelles DTA des directives territoriales d’aménagement et de développement durable (DTADD) qui ne sont plus opposables aux documents d’urbanisme et qui ne peuvent plus préciser les modalités d’application des lois littoral et montagne. Cependant, les DTA

373

La circulaire du 14 mars 2006 sur la loi Littoral. 374

L. PRIEUR, « Les normes s’imposant aux PLU littoraux », op. cit.

375 Réponse du Ministère de l'égalité des territoires et du logement publiée dans le JO Sénat du 12 décembre 2013, p. 3577. 376

« C'est pourquoi les services du ministère de l'égalité des territoires et du logement travaillent actuellement à un nouveau

projet de circulaire relatif à l'application de la loi Littoral. », Réponse du Ministère de l'égalité des territoires et du logement,

JO Sénat du 12 décembre 2013, p. 3577. 377

Réponse du Ministère de l'égalité des territoires et du logement, JO Sénat du 12 décembre 2013, p. 3577. 378

L’article 13 de la loi du 12 juillet 2010 dispose que les DTA approuvées avant la publication de la loi, soit avant le 13 juillet 2010, conservent les effets prévus par l’ancien article L. 111-1-1. Les nouvelles directives territoriales d’aménagement et de développement durable ne sont plus opposables aux documents d’urbanisme ou aux décisions liées à l’usage du sol.

101 existantes à la date de l’adoption de la loi portant engagement national pour l’environnement sont maintenues et leurs effets conservés. L’article L. 172-2 dispose en effet que les DTA approuvées avant la publication de la loi conservent les effets qui leur étaient conférés par l’ancien article L. 111-1-1. Les précisions qu’elles apportent à la loi sont donc toujours directement opposables au règlement du PLU. Toutefois, ce régime juridique n’est pas définitif puisque l’article L. 172-4 permet, lors de toute modification, d’appliquer à la DTA approuvée avant le 13 juillet 2010 les dispositions applicables aux DTADD.

En effet, l’article L. 111-1-1, dans sa version antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, permettait aux DTA de préciser les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de littoral. Cette disposition n’autorisait pas les DTA à déroger à la loi Littoral379

mais elle leur donnait néanmoins la faculté d’exiger la traduction, dans les documents d’urbanisme, des précisions ainsi apportées aux modalités d’application de la loi Littoral. Cela ne signifie pas que les DTA et les actes qui en ont les effets doivent être transparents au regard de la loi Littoral. Le Conseil d'État a en effet rappelé qu’une DTA ne pouvait en aucun cas déroger aux articles L.

146-1 et suivants du code de l’urbanisme³⁸⁰ et que sa légalité au regard de ces articles devait

s'apprécier à l'échelle du territoire qu'elle couvre et compte tenu de l'ensemble de ses orientations et prescriptions, ce qui lui confère un rôle réel dans la traduction de la loi³⁸¹. Ainsi, les précisions des modalités d’application de la loi Littoral s'imposent aux documents

d'urbanisme et de façon plus générale à toute demande d'occupation du sol³⁸² et encore à toute

opération quand bien même elle ne serait pas soumise à un régime de contrôle préalable. Si d’aventure une DTA ne respectait pas la loi « Littoral », elle pourrait faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’État. Cette illégalité pourrait également être soulevée par la voie d’exception à l’appui du recours contre un document d’urbanisme de rang inférieur ou contre une décision liée à l’usage du sol. Le Conseil constitutionnel avait en effet rappelé que la faculté de préciser les lois relatives au littoral ou à la montagne ne pouvait conduire à méconnaître les dispositions de ces dernières : « les conditions de compatibilité

prescrites par le législateur ne mettent pas en elles-mêmes en cause la possibilité pour tout intéressé de faire prévaloir, le cas échéant, par le moyen de l'exception d'illégalité, des dispositions législatives sur des documents ayant valeur réglementaire » ³⁸³.

Dans le cadre de cette opposabilité renforcée de la loi « Littoral », l’existence d’une DTA ou d’un acte assimilé produit un double effet. D’une part, l’ancien article L. 111-1-1 qui leur est toujours applicable dispose que les PLU et les SCOT ne doivent être compatibles avec la loi Littoral qu’en l’absence de DTA. Autrement dit, la loi Littoral cesse d’être opposable aux SCOT et PLU au profit des dispositions de la DTA l’ayant précisée.

Toutefois, le code de l’urbanisme ne fait pas obligation aux auteurs d’une DTA de mettre localement en œuvre l’ensemble des dispositions particulières au littoral. Il n’y aurait donc guère de logique à retenir que, par principe, l’existence d’une DTA ferait obstacle à l’application de la loi. Cette solution a en effet été retenu par le Conseil d’État qui a rappelé qu’« il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande

379

Cons. const. 26 janvier 1995, déc. n° 94-358 DC. CE, 29 juin 2001, SCI Vetricella, BJDU, 2001, n° 5, p. 337. 380

CE, 29 juin 2001, SCI Vetricella, BJDU, 2001, n° 5, p. 337. 381

CE 27 juillet 2005, Comité de sauvegarde du Port-Vauban, Vieille-Ville et Antibes-Est, BJDU 4/2005, concl. Y. AGUILA, obs. J.-C. BONICHOT.

382

CE 16 juillet 2010, MEEDAD c/ SARL Les Casuccie, req. n° 313768, BJDU 4/2010, p. 268, concl. G. DUMORTIER. 383

102

d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 146-1 du code de l'urbanisme, de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral ; que, dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 111-1-1 du même code, ou par un document en tenant lieu, cette conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions des articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions

»³⁸⁴. Il en découle que les précisions apportées par une DTA, se substituent, lorsqu’elles sont

compatibles avec la loi « Littoral », à l’article L. 146-4-I. Il n’est pas nécessaire que ces précisions figurent dans un chapitre spécifique de la DTA relatif aux modalités d’application de la loi Littoral³⁸⁵. En revanche, la loi « Littoral » peut continuer à s’applique valablement aux documents et autorisations d’uranisme dans le cas où la DTA se contente uniquement de rappeler la disposition législative sans apporter de précision sur sa mise en œuvre. Ainsi, en l’absence de SCOT, il appartient donc aux auteurs d’un PLU relevant de la loi « Littoral » de vérifier, d’une part, si la DTA apporte des précisions sur la mise en œuvre des dispositions particulières au littoral et, d’autre part, si ces précisions apportées sont compatibles avec la loi³⁸⁶.

En somme, qu'il applique directement la loi relative au littoral, ou qu'il l'applique indirectement à travers le filtre de la DTA ou du SCOT, l’auteur du PLU se posera nécessairement la question du respect des principes d'aménagement du littoral. C'est alors que surgissent de nombreuses questions pratiques : Faut-il retranscrire graphiquement la bande de cent mètres, faut-il matérialiser les espaces remarquables ou les espaces proches du rivage ? Comment respecter l'exigence de coupures d'urbanisation ? Faut-il expliquer dans le rapport de présentation les choix retenus pour l’application de la loi Littoral ? Formellement, le code de l'urbanisme n’impose plus au rapport de présentation la justification de la compatibilité avec les dispositions particulières au littoral, mais comment faire autrement pour convaincre le juge que la loi et les critères dégagés par la jurisprudence pour identifier tel ou tel espace sont bien respectés ?

La réponse à cette série de questions, réside dans la capacité de l’auteur du PLU à faire varier l’intensité du rapport de ce document à la DTA ou, en son absence, à la loi « Littoral » en fonction de la formulation précise ou non des dispositions particulières au littoral. Mais pour conclure, on peut dire qu’eu égard à ses objectifs, la directive doit « être suffisamment précise

pour s’insérer dans un rapport de compatibilité, mais sans pour autant que l’administration « dessine » les SCOT ou les PLU à la place des élus. »³⁸⁷

2. Les dispositions particulières aux zones de montagne

Avant d’examiner ces dispositions, il convient d’abord de souligner que dans le but de moderniser et d'adapter aux nouveaux enjeux le cadre fixé par la précédente loi du 9 janvier

384

CE 16 juillet 2010, MEEDAD c/ SARL Les Casuccie, req. n° 313768, BJDU 4/2010, p. 268, concl. G. DUMORTIER. 385

Ainsi, la DTA de l’estuaire de la Seine est réputée préciser la loi Littoral même si cela figure dans un chapitre distinct de celui intitulé « modalité d’application de la loi littoral ». CAA Nantes, 1er juillet 2011, Patrick Bellaiche, req. n° 10NT00668.

386

L. PRIEUR, « Les normes s’imposant aux PLU littoraux », op. cit. 387

103 1985, une nouvelle loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de

montagne a été adopté le 21 décembre 2016³⁸⁸.

Toutefois, le présent titre se limite au texte fondateur que constitue la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne. Cette loi est, en France, le principal cadre législatif spécifiquement destiné aux territoires de montagne. Il s'agit du premier acte législatif proposant une gestion intégrée et transversale des territoires de montagne, et c'est la première fois en France qu'un espace géographique en tant que tel fait l'objet d'une loi³⁸⁹.

L'enjeu est important car il s'agit de fixer des règles particulières en matière d'urbanisme communes à toutes les zones de montagne. Celles-ci couvrent presque le quart du territoire français (22,5 %) et regroupe sept massifs : les Vosges, le Jura, les Alpes du Nord et du Sud, le Massif Central, les Pyrénées et la Corse³⁹⁰.

Prévue dès la loi pastorale de 1972 du Gouvernement Chaban-Delmas³⁹¹, votée tardivement

par rapport aux lois homologues de plusieurs pays européens³⁹², la temporalité de la loi Montagne française s'explique aussi par le fait que les massifs français étaient jusque dans les années 1970 encore largement étudiés sous un angle sectoriel, particulier, qu'il s'agisse de l'industrie, des sports d'hiver ou de l'agriculture³⁹³. La loi Montagne permet d'associer ces thématiques à d'autres (démographie, culture, tourisme vert, urbanisme).

Dans les zones de montagne les projets tiennent compte, aux termes de l’article 78 de la loi du 9 janvier 1985 dite loi Montagne, « des risques naturels spécifiques à ces zones qu'il s'agisse

de risques préexistants connus ou de ceux qui pourraient résulter des modifications du milieu envisagées.

Cette prise en compte s'apprécie en fonction des informations dont peut disposer l'autorité compétente ».

Les PLU de montagne sont soumis, en l’absence de SCOT, aux dispositions particulières aux zones de montagne prévues aux chapitres II du titre II intitulé « Aménagement et protection de la montagne » ou aux modalités d'application de ces dispositions particulières lorsqu'elles ont été précisées pour le territoire concerné par une DTA approuvée avant le 13 juillet 2010³⁹⁴.

Si le présent titre se limite à la loi Montagne en mentionnant quelques généralités sur sa traduction dans les PLU de montagne (B) et en rappelant aussi les conséquences de l’existence d’une DTA pour l’application des dispositions particulières à la montagne (C), il convient néanmoins de souligner les principales mesures de la nouvelle loi concernant les PLU de montagne.

388

Loi n° 2016-1888 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, JORF n° 0302 du 29 décembre 2016.

389

La loi Littoral, votée l'année suivante, suit le même esprit. 390

La liste des communes situées en zone de montagne est établie par arrêté (L. 145-3). 391

Loi n° 72-12 du 3 janvier 1972 relative à la mise en valeur pastorale, JORF du 6 janvier 1972, p. 195. 392

Suisse, Autriche, Italie, Grande-Bretagne 393

Éléments pour un bilan de la Politique de la Montagne, convention d'étude DERF-APCA, 12 décembre 1994 394

L'article L. 172-1 maintient en vigueur les DTA approuvée avant le 13 juillet 2010 et les soumet aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5.

104