A importância das regiões metropolitanas se revela na ascensão das discussões sobre essa temática, visando o aperfeiçoamento da gestão e do financiamento metropolitano, em vários países, na Europa, nos EUA, no Canadá, África do Sul, na Turquia e na América Latina (RIBEIRO, 2008; KLINK, 2010). E “O Brasil não foge à regra: presenciamos não somente uma retomada do debate, mas também várias experiências em andamento” (KLINK, 2010, p. 100), cujo debate ganha importância, sobretudo em relação ao restante da América Latina, diante da complexidade federativa (LOSADA, 2010).
A governabilidade das metrópoles é um dos temas mais discutidos internacionalmente por acadêmicos e gestores públicos, e tem sido objeto de diversas publicações do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O destaque ao tema se deve à importância das áreas metropolitanas como motores econômicos dos países em desenvolvimento, sobretudo na América Latina, em razão do modelo comum de urbanização, crescentemente associado à degradação ambiental, à marginalização e à exclusão social (Rojas, CuadradoRoura e Güell, 2005) (LOSADA, 2010, p. 169).
De acordo com Abrucio, Sano e Sydow (2010), as regiões metropolitanas são um dos tipos de arranjo ou articulação entre as esferas municipais.
Quadro 2.1 - Tipos de arranjo e a iniciativa pelo estabelecimento do marco legal ou fomento à criação de mecanismos de articulação
Arranjo associativo Total Iniciativa para o estabelecimento do
marco legal ou fomento Consórcios
Consórcios intermunicipais Consórcios públicos com o estado Consórcios públicos com a União Consórcios Interestaduais 1.906 1.167 767 3 Municípios Das duas esferas Das três esferas Estados Articulação societal
Convênio de parceria com o setor privado Apoio do setor privado ou de comunidades Parceria com o setor privado e comunidades
588 349 1
Municípios/Setor privado
Municípios/Sociedade civil/ Setor privado Municípios/Sociedade civil/ Setor privado Arranjos territoriais locais
Territórios Rurais Territórios da Cidadania 170 120 Governo Federal Governo Federal Regiões metropolitanas
Criadas por Lei Complementar n. 14, de 1973
Criadas após a Constituição de 1988 9 23 Governo Federal Estados
Região Integrada de Desenvolvimento (RIDE) 3 Governo Federal
Comitês de bacias hidrográficas 97 Governo Federal/Estados
Associações governamentais Associações estaduais Associações Municipalistas 19 262 Estados Municípios
Arranjos Produtivos Locais (APL) 957 Das três esferas
Total de formas e arranjos territoriais 6.441
Fonte: Abrucio, Sano e Sydow (2010, p. 209).
As dificuldades impostas à regionalização pelo desenho e funcionamento do federalismo brasileiro são potencializadas nas regiões metropolitanas diante dos seguintes aspectos: não são consideradas um ente federativo; existência de hierarquização intermunicipal de poder político, econômico e técnico, com centralidade da capital e dos municípios pólo; apresentam grande heterogeneidade política, econômica e financeira, e técnica entre os municípios que a compõem; apresentam forte concentração demográfica (aglomerado urbano); apresentam uma forte conurbação e interdependência funcional intermunicipal (fluxos de educação, trabalho e serviços); concentram extensa e sofisticada estrutura econômica; concentram extensa e sofisticada estrutura de serviços de saúde.
Ribeiro (2008) destaca que a federação brasileira é trina, em todos os seus aspectos, ou seja, existe atribuição de poder e de autonomia política, institucional e fiscal à União, aos estados e aos municípios. Mas, não existe distribuição de poder ou de autonomia para a região metropolitana – não é um ente federativo – e nem para a região de saúde, seja a micro, seja a macro. Logo, é preciso promover o fortalecimento da dimensão metropolitana dentro do pacto federativo.
Nesse contexto, e avaliando o tema específico das instituições metropolitanas, o cenário brasileiro caracteriza-se, essencialmente, por um déficit nas relações inter-federativas de cooperação, o que também gera uma fragilidade na sua capacidade de pactuação entre os entes federados. Na visão de autores como Abruccio e Soares (2001), mesmo com a presença de instituições como os consórcios ou os fundos metropolitanos, há uma relativa ausência
daquilo que rotula como experiências e redes inter-federativas, compostas por processos dinâmicos de aprendizagem entre os entes federados em torno de programas e projetos territoriais concretos. Na linha das experiências internacionais que discutimos nas seções anteriores, as institucionalidades que consubstanciam essas experiências poderiam ser mais ou menos flexíveis (contratos de gestão, contratos de programas), mas deveriam, ao mesmo tempo, retro-alimentar as discussões estruturais sobre o fortalecimento da dimensão metropolitana dentro do pacto federativo (RIBEIRO, 2008, p. 41-2).
Losada (2010) também apresenta a discussão das metrópoles e sua relação com o federalismo, afirmando que “nos países federais, a discussão metropolitana é sempre uma questão constitucional, especialmente no complexo caso brasileiro, em que se reconhece autonomia federativa aos municípios e competência local para o planejamento urbano” (p. 171). Neste contexto, a gestão metropolitana pode assumir diferentes formas institucionais e de pactuação, em determinadas instâncias de governança regional, com a participação de inúmeros e diferentes atores, públicos e privados. Além disso, destaca que
A valorização da estrutura federativa de organização do Estado para tratar do tema metropolitano reside em sua flexibilidade para institucionalizar e pactuar novas instâncias de governança regional e modelos de concertação territoriais, com geometria variável, objetivos compartilhados entre esferas de governo e participação de uma grande variedade de atores sociais públicos e privados (LOSADA, 2010, p. 170).
Abrucio, Sano e Sydow (2010) associam a análise do federalismo à questão da cooperação e coordenação entre esferas de governo, tanto nas relações verticais, quanto nas relações horizontais. O destaque vai para o “associativismo territorial”, que envolve, dentre outros tipos, o arranjo metropolitano e as formas de governança metropolitana. O ponto de partida da análise são as duas forças federativas que interferem na associação regional: de um lado, as forças que dificultam a cooperação, diante do modo de ação dos governos locais; e de outro as forças que estimulam a cooperação, dadas pela promessa do federalismo cooperativo da CF/88. O destaque vai para “a tendência consorciada [que] tem, de fato, se fortalecido nos últimos anos, ganhando novos formatos institucionais, mas os empecilhos à cooperação continuam fortes” (ABRUCIO; SANO; SYDOW, 2010, p. 198). Do mesmo modo, Losada (2010) também defende o consórcio como uma boa estratégia para a cooperação intergovernamental.
Assim como a complexidade da regionalização é também potencializada nas regiões metropolitanas por conta da sobreposição dos processos de regionalização e metropolização.
Os processos de metropolização e regionalização da saúde são fenômenos sobrepostos que apresentam tensões de caráter teórico-prático e de natureza interdisciplinar e interinstitucional, com contradições decorrentes das diferentes lógicas históricas de sua
implementação, expressas na pactuação política, sendo crescente o desafio da gestão de sistemas de saúde nas regiões metropolitanas (IANNI et al, 2012) (BISCARDE, 2016, p. 20).
Com relação a esse conflito – regionalização versus metropolização – Biscarde (2016) afirma que “na região metropolitana (...) é impossível fazer a inversão do fluxo” (p. 87), ou seja, quando o desenho e a organização da região metropolitana já está consolidada, o novo desenho das regiões de saúde não terão êxito se forçarem fluxos diferentes dos já existentes, diante da complexidade, do gigantismo e da força das metrópoles.
Ribeiro (2008) também analisa a relação entre regionalização e metropolização. Segundo ele, ambos os processos estão pensando a partir da lógica regional para organizar as políticas públicas (sinergia, eficiência e economia de escala) e é preciso fazer coincidir a divisão administrativa (da metrópole) e a funcional (da região de saúde).
O breve levantamento das experiências internacionais sugere que um conjunto de hipóteses pode ser objeto de pesquisas acadêmicas interdisciplinares. Primeiramente, arranjos funcionalistas que buscam maior eficiência e efetividade, porém impostas de cima para baixo, sem voz e participação dos atores locais, geram contestação, duplicação de iniciativas e, nas últimas conseqüências, contra-reformas institucionais. Já as experiências mais recentes sugerem um papel estratégico para a articulação e a pactuação entre os vários atores e escalas territoriais de poder em prol de um programa metropolitano. Isto é, surge uma hipótese acerca do papel estratégico do chamado poder constituinte, que enfatiza as forças socioeconômicas e políticas que consubstanciam e reforçam a criação coletiva das instituições. Esse conceito complementa a noção funcionalista-administrativa do poder constituído, na qual se enfatizam as dimensões jurídicas estáticas (RIBEIRO, 2008, p. 23-4).
Diante desse cenário, deve existir uma institucionalidade, envolvendo o planejamento, gestão e financiamento, que seja capaz de dar conta dessa complexidade. Costa (2016) apresenta a seguinte questão: os desenhos e os arranjos institucionais e de gestão dão conta/enfrentam os desafios colocados à gestão e à governança metropolitana? A partir da pesquisa “Governança Metropolitana no Brasil”, realizada pela Rede IPEA, foram analisados dois aspectos: 1) o sistema de gestão institucionalizado; 2) as articulações para a governança metropolitana. No primeiro caso, o que é relevante é a exclusividade e a longevidade institucional; a existência formal de um fundo metropolitano e de recursos que o alimenta (recursos estaduais e municipais); existência de conselhos metropolitanos (consultivo ou deliberativo, com maior ou menor participação social); volume de recursos alocados em políticas voltadas para a gestão metropolitanas; existência de instrumentos de planejamento metropolitano, com destaque para os planos. No segundo caso, a densidade das articulações envolvem se apresentam nas seguintes formas: consórcio público, câmara técnica, associação intermunicipal, parceria público-privada, conselhos, fóruns, FPICs, dentre outras.
O autor atribuiu uma pontuação e criou determinada classificação para a gestão metropolitana. Quanto ao primeiro aspecto, classificou o sistema de gestão em três níveis: consolidado, em consolidação ou não consolidado. Quando ao segundo aspecto, classificou a articulação de governança em: forte, média ou fraca. Observa-se a “evidência de que a regionalização como instrumento de planejamento e gestão encontra-se em crise” (p. 166), diante da predominância do arranjo não consolidado – mero formalismo (fundo e conselho constituídos, mas que não operam) e baixa efetividade (poucos instrumentos e recursos para a gestão metropolitana) – e da articulação fraca – fragilidade da pauta metropolitana e limitação da governança e da cooperação (gerencial, fiscal e financeira) (COSTA, 2016).
De um modo geral, o autor identifica o seguinte paradoxo: “(...) à medida que nos tornamos, cada vez mais, um país metropolitano, esvazia-se e fragiliza-se a gestão metropolitana” (COSTA, 2016, p. 167). E isso torna-se evidente quando se constata: 1) a crise econômica contribui para a fragilização da gestão e a governança metropolitana; 2) problemas gerados pelos intenso crescimento urbano-metropolitano (aumenta a ocupação do solo, o trânsito urbano e a necessidade de infraestrutura) fragilizam a gestão e a governança metropolitana; 3) fragilização das noções de cidadania metropolitana ou de representação metropolitana; 4) “necessidade de construção de uma governança interfederativa no marco das disputas e tensões entre os entes federativos (p. 169); 5) criação do Estatuto de Metrópole, um Projeto de Lei de 2004, que foi aprovado na Câmara e ainda não foi apreciado no Senado.
Ribeiro (2008) volta a sua preocupação para a necessidade de “aprofundamento do debate sobre o aperfeiçoamento dos modelos de gestão e de organização das regiões metropolitanas brasileiras” (p. 05), destacando “A experiência das comunidades autônomas espanholas em geral e o caso específico da Comunidade Autônoma Madrilense talvez representem o exemplo paradigmático de um modelo forte de organização metropolitana” (p. 06), dentre outras experiências metropolitanas na Inglaterra, França, Canadá, EUA, Alemanha, África do Sul. O estudo de todas essas realidades evidenciou que “A síntese das experiências internacionais mencionadas mostra que é difícil vislumbrar um modelo institucional único e ótimo para nortear a gestão e organização das regiões metropolitanas. (...). Ao mesmo tempo, a escolha do arranjo não pode ser dissociada do contexto socioeconômico, político, histórico e jurídico mais amplo de países e regiões” (p. 22).
Segundo Biscarde (2016), as mesmas características que determinam as regiões metropolitanas – demográficas, socioeconômicas e política – definem também a regionalização e a governança regional – a relação entre os municípios e o processo decisório. Diante da heterogeneidade intermunicipal no interior das regiões metropolitanas, somada ao
comportamento hierárquico entre os municípios, a governança no âmbito da CIR é “muito tensa [devido a] essa relação entre a gestão municipal da capital [e o município pólo], dos outros municípios da região metropolitana e a gestão estadual” (BISCARDE, 2016, p. 150- 151). A desigualdade intermunicipal e o empoderamento dos municípios pólo, das capitais e do estado derivam das suas maiores capacidades política, econômica e financeira, técnica e de oferta de serviços de média e alta complexidade. O maior conflito é dado pela “luta por recursos” entre os municípios, diante de uma longa história de subfinanciamento do setor da saúde e da não existência de um orçamento regional.
Tais aspectos mencionados pelos gestores reforçam, dentre outras coisas, a necessidade do financiamento também ser pensado e definido regionalmente e não apenas focado em municípios específicos. A atual lógica de financiamento e os constrangimentos impostos ao SUS concorrem para que os interesses e critérios decisórios sejam alicerçados predominantemente numa dimensão financeira competitiva, repercutindo no processo de negociação e pactuação operado nas instâncias intergestoras regionais, concebido como sinônimo de “mercantilismo”, “troca de dinheiro” ou “feira livre”, em detrimento de processos pautados na reponsabilidade solidária (BISCARDE, 2016, p. 165-166).
A construção do território metropolitano não se preocupou com a criação de mecanismos de gestão cooperativa do território e de coordenação, logo, “a bibliografia acadêmica sobre a gestão metropolitana destaca como principal dilema vivenciado, não apenas no Brasil, a dificuldade em produzir cooperação para superação de problemas compartilhados no espaço da metrópole, configurando o dilema da ação coletiva (FARIA e MACHADO, 2013) ” (BISCARDE, 2016, p. 190). E, no caso do Brasil, os estados não exerceram a sua função de coordenação diante da falta de financiamento pata esta atividade e da consolidação da relação direta entre a União e os municípios (BISCARDE, 2016).
Klink (2010) enquadra a gestão metropolitana como sendo um exemplo de “governança colaborativa”, que representa um “processo concreto de negociação de conflitos e de aprendizagem social entre atores públicos e privados envolvidos em projetos e programas de planejamento e gestão do território” (p. 100-101), ou seja, “arranjos institucionais colaborativos pactuados entre agentes e escalas no território metropolitano” (p. 103).
De acordo com Geremia (2015), os desafios postos à gestão metropolitana para o planejamento territorial dos serviços de saúde contemplam os seguintes aspectos:
o comportamento autárquico dos municípios; a disparidade existente entre eles; o enfraquecimento do papel de coordenação do governo estadual; a descontinuidade e pouca integração entre políticas públicas para as regiões metropolitanas; a falta de experiência em planejamento regional e intersetorial; a necessidade de institucionalizar um órgão metropolitano que, entre outras funções, estabeleça fundos financeiros, com definição de fontes de receitas e critérios de alocação de recursos regionais (p. 01).
Segundo o autor, a governança regional só irá avançar se a instituição responsável por esta função for autônoma para as tomadas de decisão e se houver superação das práticas municipalistas através das construção das redes regionais de serviços (GEREMIA, 2015).
Segundo Ribeiro (2008),“A arquitetura institucional que norteia a gestão e a organização das regiões metropolitanas brasileiras é caracterizada pela diversidade dos mecanismos de articulação” (p. 25). Entretanto, de um modo geral, a gestão metropolitana no Brasil tem se mostrado incipiente (concentrada nas regiões Sul e Sudeste e em alguns setores, tais como saúde, habitação e transporte), frágil (do ponto de vista da governança e do financiamento) e insuficiente (para dar conta de atender as demandas e de reduzir as desigualdades regionais), ou seja, que se concretiza muito mais no sentido técnico e administrativo do que político, segundo Biscarde (2016), Ribeiro (2008), Magalhães (2010) e Klink (2010).
A temática das regiões metropolitanas, no contexto brasileiro, segundo afirma Magalhães (2010), apresenta a fragilidade institucional e de gestão como um dos principais desafios. Para a autora, é urgente consolidar a retomada da discussão metropolitana no Brasil, apoiada no desenvolvimento de cultura política e administrativa de parceria e cooperação intergovernamental, com fontes definidas e estáveis de financiamento e incentivos que estimulem a cooperação (BISCARDE, 2016,p. 19).
Com poucas exceções, o estudo aponta que as estruturas institucionais nas regiões metropolitanas limitam-se à função de planejamento e articulação, com pouca capacidade de alavancar a execução efetiva de funções de interesse comum. Além disso, a maior parte dos órgãos metropolitanos criados ao longo tempo tem penetração somente na esfera técnica dos municípios, o que limita sua efetividade. Por fim, a participação das esferas não governamentais nos órgãos colegiados de decisão ainda é limitada (RIBEIRO, 2008, p. 27).
Ribeiro (2008) ainda destaca que nem sempre quando a institucionalidade metropolitana está presente se verifica uma gestão de sucesso e a aprovação de grandes projetos metropolitanos. “Nem sempre a ausência de instituições ou de instrumentos jurídicos de articulação, ou ainda a falta de capacidade de planejamento, representam os principais motivos por trás das debilidades na gestão e na organização das regiões metropolitanas brasileiras. (...). Mais especificamente, cabe lembrar que em várias regiões já existem fundos específicos para a execução de projetos de interesse comum, sem que esses mecanismos sejam efetivamente capazes de alavancar um grande volume de recursos e projetos” (p.40). Para Magalhaes (2010),”Apesar da sua importância, essas estruturas de governança metropolitanas possuem uma institucionalidade precária e têm capacidade de investimento débil” (p. 19).
Segundo Magalhães (2010), a metropolização está atrelada aos processos de urbanização e de descentralização; e também ao processo de industrialização e à concentração
de poder, segundo Costa (2016). O processo de urbanização foi marcado pela metropolização – a formação de grandes aglomerados urbanos. No caso do processo descentralização, quando ocorre a redistribuição de funções entre os entes federativos, as regiões metropolitanas não foram levada em consideração, logo, não foram definidos os aspectos de governança e financiamento. Contudo, na prática, “Um número cada vez maior de regiões metropolitanas no Brasil assume novas responsabilidades sem que elas estejam formalmente estabelecidas como instâncias de gestão” (p.20), dado que, tal como já foi mencionado, a estrutura federativa brasileira não reconhece a região metropolitana como um ente governamental (de articulação horizontal entre municípios). Em muitos casos, a esfera estadual assume a liderança da gestão metropolitana. Ou, em outros casos, independentemente da metrópole, municípios se articulam em torno de consórcios públicos.
Ao longo da formação da região metropolitana, ou da metropolização, foi consolidada uma forte interdependência funcional regional e a construção de um paradoxo entre a concentração da população (em 2007, quase metade da população brasileira vivia em regiões metropolitanas) e das atividades econômicas (em 2005, economia das regiões metropolitanas brasileiras representavam 58% do PIB nacional, 62% da capacidade tecnológica, 80% das sedes das 500 maiores empresas do país, 70% da receita dos tributos municipais, 46% das receitas/despesas totais municipais e 42% dos investimentos municipais), definindo a sua importância para o desenvolvimento brasileiro, e os graves problemas sociais e ambientais, incluindo uma forte desigualdade social entre os municípios, e a sua fragilidade em termos de governabilidade e de financiamento (do ponto de vista da cooperação intermunicipal) (MAGALHÃES, 2010). A autora comenta que “Essas questões são também particularmente pertinentes no caso geral da América Latina e Caribe, um continente altamente urbanizado e polarizado por regiões metropolitanas, moldado pela rápida disseminação do processo de descentralização” (MAGALHÃES, 2010, p. 11-2). Este paradoxo também é apresentado no estudo de Klink (2010). E Costa (2016) também discute a importância das metrópoles para o desenvolvimento econômico nacional.
Rojas (2010) também defende que na América Latina o debate sobre a gestão metropolitana está vinculado ao processo de descentralização, que promoveu avanços institucionais, incluindo na questão da governança local, mas que ainda não deu conta de enfrentar os desafios das regiões metropolitanas. As dificuldades de gestão metropolitana estão atreladas ao perfil de relação intergovernamental que se construiu, sem a devida correspondência entre as atribuições e os recursos financeiros, e sem a construção de um capacidade institucional efetiva. Além disso, o autor trata da dificuldade de articular
diferentes jurisdições administrativas e políticas e promover a coordenação no sentido da promoção de algo comum para todo o aglomerado metropolitano, o que é resultado da “falta de voz” metropolitana, dado que não existe uma jurisdição e eleição para representantes da região metropolitana. De uma maneira geral, a governança metropolitana requer a coordenação em diversas áreas em simultâneo – política, institucional, fiscal e financeira –, o que exige “coragem política de toda as partes envolvidas”.
Dificuldades de governança política são comuns em áreas metropolitanas, particularmente no que se refere à participação dos habitantes nas decisões que os afetam. À medida que as atividades econômicas e as populações penetram em territórios sob a jurisdição de várias autoridades locais, ocorre um desalinhamento entre os territórios representados por autoridades eleitas e as áreas afetadas por decisões de investimento e prestação de serviços. Geralmente, não há órgãos eleitos para debater questões metropolitanas, o que cria a situação que Lefèvre (2008) chama de “falta de voz” (ROJAS, 2010, p. 3).
As grandes cidades da América Latina enfrentam uma tarefa complexa para desenvolver estruturas de governança eficientes e democráticas, capazes de promover o desenvolvimento econômico de suas áreas metropolitanas e, ao mesmo tempo, oferecer os serviços necessários à comunidade. Klink (2008) considera que a boa governança metropolitana envolve o estabelecimento de procedimentos participativos de tomada de decisão sobre bens coletivos, envolvendo os vários interessados, além de uma gestão eficiente de externalidades no território. Lefèvre (2008) argumenta que a boa governança em áreas metropolitanas é sempre resultado de um processo político complexo, em que os cidadãos primeiro ganham voz; a seguir, representação e, gradualmente, desenvolvem capacidade institucional e fiscal para prestar serviços e resolver problemas. A implementação bem-sucedida de modelos eficientes