Convergence des logiques privées et des politiques publiques dans la dynamique de fermeture résidentielle

On évoque parfois la situation de communes périurbaines débordées par le phénomène des lotissements fermés, ou encore celui de communes urbaines qui, dans certains cas, donnent la priorité au projet ouvert afin de préserver les perméabilités68_{. Mais le cas marseillais suggère que des}

collectivités publiques françaises peuvent également choisir d’encourager de façon assez systématique ou de laisser faire le développement de lotissements ou résidences fermés. Les créations de nouvelles résidences fermées à l’intérieur de périmètres d’urbanisme municipal permettent à la ville d’asseoir ses stratégies de développement, d’internationalisation et de marketing territorial, tout en se déchargeant de l’amortissement, en particulier de la gestion de la voirie et des espaces verts sur les investisseurs, les acquéreurs regroupés en associations syndicales, les usagers-résidents : un modèle libéral revendiqué dont on verra quelques déclinaisons à travers des exemples des réalisations immobilières de prestige encouragées et aidées par la municipalité (chapitre III). Dans sa stratégie actuelle pour attirer des classes moyennes supérieures -et des taxes foncières-, la commune de Marseille fait donc appel à des partenaires privés dans le cadre de ses projets d’aménagement, ce qui est devenu normal. Moins habituel dans les villes française est, dans ce contexte partenarial, la banalisation de la fermeture résidentielle comme outil d’attractivité territoriale, d’abord au sein des périmètres d’urbanisme municipaux (ZAC) puis dans ceux de la politique de la ville (ZUS et projets ANRU). L’influence des promoteurs-constructeurs converge alors avec les stratégies territoriales de la ville, même si celle-ci n’est pas explicitement favorable à la fermeture. Aussi il convient d’explorer les mécanismes politiques et les nouvelles formes du « transfert de la responsabilité d’urbaniser ».

II.4.1. Politiques publiques d’attractivité territoriale : l’instrument immobilier « Le déséquilibre constaté entre le sud et le nord de la Ville a conduit la municipalité à proposer une

nouvelle offre foncière associant la reconstruction sur des îlots anciens (refaire « la ville sur la ville ») et la réalisation de produits immobiliers variés et adaptés à la demande dans tous les secteurs de Marseille. »69

68 _{C’est le cas par exemple à Montpellier de la reconstitution d’un îlot ouvert sur une friche urbaine dans le quartier ancien de}

Gambetta dont le renouvellement urbain est mis en œuvre par le SERM. 69

80 Accroître l’attractivité résidentielle de la commune auprès de CSP supérieures à travers la promotion du « logement de qualité », stimuler la demande d’accession à la propriété de ménages modestes afin de construire une « ville de copropriétaires », déléguer la production de logements sociaux auprès d’opérateurs privés au sein d’opérations mêlant diverses catégories d’habitat, afin de développer la « mixité sociale » et d’assainir les finances municipales, sont autant de priorités politiques clairement affichées et maintes fois affirmées par la Ville de Marseille. Elles se combinent à des politiques territoriales de renouvellement urbain et de mixité résidentielle dans le centre historique comme dans les quartiers nord en reconversion, et à des dynamiques de renforcement des polarités positives des quartiers sud. Dans un contexte de crise des finances municipales, la valorisation du foncier (domaine privé de la commune), les partenariats publics-privés dans les opérations d’aménagement, et la création d’ensembles résidentiels (sécurisés) par la promotion immobilière privée constituent en quelque sorte un instrument de mise en œuvre clé d’une action rapide et spectaculaire.

II.4.2. Crise des finances publiques : la nécessité d’attirer ou fixer des populations solvables

Après deux décennies de désindustrialisation, de crise économique et démographique cumulées (pertes d’emplois portuaires, fermetures de sites industriels, perte d’habitants, vieillissement, départ de jeunes ménages vers les zones périurbaines), de paupérisation de certains quartiers, l’enjeu de la municipalité, depuis les années 1990, est d’attirer des populations jeunes et solvables. La crise a affaibli les finances municipales par la baisse des rentrées fiscales (80 % des foyers marseillais gagnent moins de 2 500 euros par mois et 20 % vivent en dessous du seuil de pauvreté), et creusé l’endettement public marseillais à un niveau très supérieur à celui des autres grandes villes françaises (l’encours par habitant est 3 fois supérieur à celui de Paris). La marge de manœuvre financière de la ville est donc faible, alors que ses charges de fonctionnement, notamment salariales sont écrasantes. En 2006, un rapport de la cour régionale des comptes critique sévèrement la gestion financière de la commune, son déficit budgétaire structurel, les sureffectifs municipaux. L'insuffisance des ressources fiscales résulte toutefois aussi de la volonté de ne pas trop accentuer la pression fiscale par habitant, déjà supérieure de plus de 10 % à la moyenne nationale, sous peine de dissuader les installations nouvelles.

Malgré la crise des finances municipales, et sans en avoir les moyens propres, la ville est engagée dans un double processus volontariste de renouvellement urbain et de marketing territorial avec une stratégie d’attractivité orientée vers les classes moyennes et supérieures, visant à contrer leur tendance antérieure à l’exode péri-urbain et urbain vers des communes de l’aire métropolitaine (par exemple Aix) dans un contexte de conurbation. L’attractivité territoriale est l’un des maîtres mots des politiques publiques marseillaises depuis les années 1990. Le document ci-dessous de l’Agence d’urbanisme de l’agglomération de Marseille (AGAM) est éloquent à cet égard.

Photographie 2-6 : Couverture de la lette d’information de l’Agam, n°3, avril 2004

Ci-dessus, on remarque la carte contenue dans cette lettre d’information, révélatrice de la préoccupation majeure et récurrente de la Ville: attirer des « cadres ayant un emploi »…

81 Cette politique semble porter ses fruits : de fait, entre 1999 et 2006, la ville (839 043 habitants) a reçu environ 100 000 nouveaux arrivants, et gagné environ 40 000 habitants, soit 0,5% par an, ce qui représente un certain renouvellement, car 60% des nouveaux Marseillais ont entre 20 et 40 ans. Les cadres représentent 24% des « Néomarseillais » (définis comme les habitants arrivés depuis 2001) contre 15% dans la population installée depuis plus de 5 ans. Il n’y a que 6% de retraités parmi les Néomarseillais contre 23,5% parmi le reste des habitants (Insee, 2009 – Agam, 2009).

Voyons comment se traduit cette stratégie municipale en termes de politiques du logement et ses impacts sur la production spécifique de résidences fermées.

II.4.3 Politique du logement : les trois clés du marketing territorial

La politique de logement promue par la municipalité se structure autour de quelques termes clés, en phase avec les orientations nationales actuelles.

« Logement de qualité »

Le marketing territorial de la Ville, relayé par des opérateurs immobiliers, est explicitement fondé sur une politique de « logement de qualité » supposée attractive pour les CSP visées. Une politique volontariste de promotion de la construction neuve et d’accès à la propriété est ainsi menée dans le cadre des projets d’aménagement et de renouvellement urbain qui recomposent certains quartiers. La Ville pallie sa faible capacité d’auto-financement par des ventes de terrains municipaux et par des montages public-privé destinés à favoriser les projets immobiliers neufs, parfois dans le cadre d’opérations d’urbanisme de type ZAC appliquées à des projets résidentiels.

Il n’est jamais explicitement question de clôture ni de sécurisation résidentielle dans les argumentaires des projets ou des politiques municipales en faveur de la « qualité » ». Cependant, une forte proportion des opérations immobilières privées récemment réalisées avec l’appui de la ville au sein de quelques ZAC, et parfois sur d’anciens terrains communaux, est finalement composée d’ensembles résidentiels clôturés dès la construction (cf. infra III). L’image de la résidence « fermée sécurisée » peut être implicitement associée à celle de la « qualité » : dans la logique municipale, elle permet de revaloriser des territoires urbains stigmatisés (à travers la « mixité ») ou de valoriser comme des aires de prestige des parties de la ville dotées d’aménités environnementales. C’est le cas du front de mer des 8ème et 9ème arrondissements, du Prado à la Pointe rouge, qui a fait l’objet de plusieurs accords en vue de la cession de terrains communaux, aboutissant à remodeler radicalement l’urbanisme de la bande littorale en un chapelet de résidences sécurisées de prestige, dotées de parcs privés. Le projet le plus récent (validé par délibérations unanimes du conseil municipal de juillet 2009 et février 2010) devant aboutir au programme de grand prestige « Prado rivage », en cours de construction à l’angle du parc Borély, face aux plages.

« Ville de copropriétaires »

La « France des propriétaires » ou encore l’ « accession populaire à la propriété » font partie des priorités récemment affichées par l’Etat et relayées par le ministère du logement, par exemple lors des

premières rencontres pour l’accession populaire à la propriété (juin 2008). Dans un modèle libéral de

ville conçue comme « grande copropriété », les espaces résidentiels seraient gérés par leurs habitants massivement propriétaires de leurs logements et responsables de leurs « parties communes » étendues aux espaces de stationnement et de récréation, tandis que l’engagement public, notamment financier, pourrait dès lors se concentrer sur le « cœur de ville, living room de la maison » (Rivière F., 2008, p. 53), permettant ainsi de minimiser le coût de gestion urbaine pour la collectivité.

Dans le cas de Marseille, aux prises avec des difficultés financières, et dont le cœur de ville souffre de problèmes de gestion (propreté, entretien sécurité), l’argument est de poids. Ces positions font écho aux critiques adressées depuis plusieurs années au modèle historique de l’habitat social locatif collectif (André, 2006). L’accès généralisé à la propriété dans du petit collectif ou du pavillonnaire est promue comme solution aux problèmes d’habitat pour les classes moyennes inférieures.« La mission « estime

indispensable de diversifier les statuts d'occupation dans les ZUS et de permettre à leurs habitants d'y effectuer des parcours résidentiels ascendants (…). L'institution récented'un taux réduit de TVA pour

82

encourager l'accession sociale dans les quartiers faisant l'objet d'un projet de rénovation urbaine

70_{constitue un premier pas dans ce sens »}71_.

A travers diverses aides, défiscalisations et partenariats publics-privés, ces nouvelles politiques nationales du logement tendent aussi à diminuer les coûts pour la collectivité en les reportant partiellement sur les investisseurs (bailleurs privés) ou sur les ménages primo-accédants à la propriété grâce au crédit. Les zonages de défiscalisation des investissements immobiliers constituent une forte incitation pour les promoteurs dans le choix géographique de leurs implantations et dans leurs stratégies de conception et de commercialisation de lotissements fermés destinés à des investissements locatifs sociaux ou à des ménages primo-accédants aux revenus modestes (cf. III.1.3).

Plusieurs analystes ont critiqué, depuis longtemps ces positions qualifiées par exemple d’« illusion du

produit logement » conçu pour attirer des couches moyennes dans des zones populaires. En France,

Bonneti (2004) rappelle les expériences passées des années 90, où la généralisation du Prêt locatif aidé (PLA)72 _{aboutit après quelques années à une forte paupérisation dans les copropriétés concernées. Le}

même auteur rappelle (2007) qu’au-delà du logement, qu’on peut considérer comme une affaire privée, la gestion urbaine des espaces de proximité est la principale condition de durabilité des opérations de rénovation urbaine. La gestion privée des parties résidentielles (copropriétés) ne peut se substituer à la gestion publique des espaces.

Cependant le discours sur « la France des copropriétaires » rencontre un fort écho à Marseille, où il a même été anticipé73_{. Il est relayé par les blogs des élus de la majorité, repris dans les délibérations de}

conseils municipaux, discours, communiqués de presse : la politique dite « Engagement Municipal

pour le Logement » (en écho à la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant Engagement national pour

le logement) accorde la priorité à la propriété, perçue comme le moyen de fixer la population, avec par

exemple la mise en place par la ville de Marseille du chèque premier logement (aide municipale pour les primo-accédants sous condition de ressources).

Le dossier de presse diffusé par la mairie à l’occasion de la visite à Marseille de François FILLON en mars 2009 est éloquent à cet égard :

« A l’occasion de la visite à Marseille de François FILLON, Premier Ministre, et de Christine

BOUTIN, Ministre du Logement, Jean-Claude GAUDIN rappellera les objectifs de l’Engagement Municipal pour le Logement et présentera les nouvelles dispositions de sa politique en faveur de l’accession à la propriété sociale, renforcées par la loi Boutin du 19 février 2009. Avant de se rendre au Printemps de l’Immobilier au Parc Chanot, ils visiteront deux des nombreux programmes immobiliers engagés à Marseille, «Les Terrasses de la Méditerranée»74 _{dans les quartiers Nord et la}

nouvelle ZAC du Rouet dans les quartiers Est75_{, deux secteurs en plein essor. Malgré la crise, la Ville}

de Marseille poursuit son développement économique et soutient la construction immobilière. Elle s’est donnée pour objectif de produire 5000 nouveaux logements chaque année, pour répondre à la pression démographique »76_.

Mixité sociale

Par le projet de « mixité sociale »77 _{maintes fois affirmé à Marseille, il faut comprendre le dessein -}

clairement affirmé comme prioritaire- de maintenir et drainer des populations plus jeunes et au niveau

70 _{Va également dans ce sens l'augmentation de l'avance remboursable sans intérêt (15.000 euros de prêt à taux zéro en plus)}

jusqu'au 31 décembre 2010 pour les opérations d'accession sociale à la propriété soutenues par la commune et pour les ménages disposant de revenus inférieurs aux plafonds PLUS.

71

André P. A, (2006).

72

En septembre 1999, le PLA a été remplacé par le PLUS (Prêt locatif à usage social).

73 _{Rappelons que J-C Gaudin, élu maire de Marseille en 1995, devient la même année ministre de l’aménagement du}

territoire, de la ville et de l’intégration (jusqu’en 1997).

74 _{Programme immobilier fermé et sécurisé.}

75 _{La ZAC du Rouet, qui démarre actuellement, contient peu de programmes fermés au sens où nous les avons définis dans}

cette étude, mais une majorité d’immeubles alignés sur voie, parfois avec des patios intérieurs.

76 _{http://www.marseille.fr/epresse/thesaurus/documents/11162/270309fichesvisitefillon.pdf}

77 _{De nombreux travaux critiques ont porté sur la polysémie de la notion de mixité sociale et les impacts des politiques s’en} réclamant, cf. .M.-H. Bacqué, S. Fol, J.-P. Lévy, 1998. Voir notamment l’excellent numéro thématique de la revue

Informations sociales, « Mixité sociale », n° 125 –2005/5 et tout récemment le numéro 140-141, 1-2/2010 de la revue

83 de revenu plus élevé dans les quartiers centraux et péricentraux paupérisés et dégradés (les périmètres de restauration immobilière à Belsunce, Noailles et au Panier, celui d’Euroméditerranée, autour du port), vers certaines franges des quartiers Sud ou de périphéries dotées d’un bon potentiel, mais socialement dévalorisées (cf. infra la ZAC de la Jarre, dans le sud de la ville) ou vers les quartiers dits « sensibles » du nord.

A cette fin, la municipalité entend en effet développer l’accession sociale à la propriété ou l’offre locative privée dans les périmètres sensibles (ZUS) des arrondissements les plus populaires (15ème- 16ème), attirer une frange supérieure des classes moyennes via la production de “logements de qualité” dans les périphéries récemment ouvertes à l’urbanisation des 9ème, 13ème et 14ème arrondissements ou près du port autonome dans le périmètre Euroméditerranée. Dans ce denier cas, la ville, en phase avec les promoteurs, déploie un double marketing territorial très actif : à la fois externe (service de presse, plan média…) et interne, en direction de ses propres habitants. Des opérations immobilières fermées prestigieuses ou emblématiques vont servir cette politique de communication.

Lors de sa venue à Marseille en mars 2009, François FILLON visite le chantier d’une nouvelle résidence fermée en cours d’achèvement au cœur de quartiers très populaires du nord de la ville : Les

Terrasses de la Méditerranée, qui offre 250 logements « au sein d’un domaine clos, paysager et

sécurisé » au-dessus du centre commercial de Marseille Grand Littoral. La présentation du programme

immobilier par le service de presse de la Ville de Marseille (ci-dessous, encadré 2.3) est révélatrice des positions municipales. Dans l’extrait ci-dessous, nous soulignons les expressions qui nous semblent révélatrices du plaidoyer en faveur d’un programme immobilier qui a été par ailleurs extrêmement contesté.

On remarque l’insistance (à deux reprises) sur l’insertion du programme dans « un des grands projets d’aménagement et de renouvellement urbain de la ville » (il s’agit d’un des territoires de projet prioritaires du GPV – voir infra III) comme élément de justification de l’opération, censée favoriser une « mixité sociale » dans les quartiers nord qui souffrent d’une image dévalorisée dans les représentations marseillaises. Le domaine « clos et sécurisé » garantit la vie de « village dans la ville » au quartier tout en le protégeant d’un environnement social que certains potentiels acheteurs peuvent redouter (le programme jouxte la cité du Plan d’Aou), tout en faisant cohabiter villas avec vue sur mer et appartements au sein d’une « offre diversifiée » (des logements sociaux aidés aux logements libres).

Présentation du programme immobilier « Les Terrasses de la Méditerranée » par le service de presse de la Ville de Marseille78

« Situé sur les hauteurs de Marseille dans le 15eme arrondissement, « Les Terrasses de la Méditerranée » est un véritable village dans la ville surplombant Marseille. Réalisé par les promoteurs Pitch Promotion et Safing, ce programme de logements diversifiés s’inscrit parmi les grands projets d’aménagement et de renouvellement urbain amorcé depuis plus de 10 ans dans le secteur de la Ville. Il propose des maisons de ville et des appartements au sein d’un domaine clos, paysager et sécurisé, dans un quartier en plein renouveau, entre le Verduron et la Viste. Les villas du T3 au T5 disposent d’un garage, d’un jardin privatif et surtout de la vue sur mer. Les appartements sont répartis dans des petits immeubles de 2 à 3 étages. (…) Ce programme de logements diversifiés respecte la mixité urbaine voulue par la Municipalité en combinant logements sociaux cédés en Vente en l’Etat Futur d’Achèvement (VEFA), en accession sociale (éligibles pour le Chèque premier Logement) et libre. Il s’inscrit parmi les grands projets d’aménagement et de renouvellement urbain amorcé depuis plus de 10 ans dans le secteur de la Ville. Grâce à une offre diversifiée, les quartiers Nord bénéficient d’un certain dynamisme immobilier.»

Polémiques : une politique municipale de logement contestée

Les facilités accordées par la mairie à la promotion immobilière et aux opérations résidentielles de haut de gamme (notamment par des cessions de terrains publics bien situés) sont au cœur de polémiques politiques, ravivées par le débat pour les élections municipales 2008, remportée de justesse par la municipalité UMP sortante (droite), mais qui ont vu la communauté d’agglomération MPM basculer à gauche.

84 L’opposition de gauche conteste la politique patrimoniale de la municipalité et reproche sans relâche à la mairie de céder des terrains publics en dessous de leur valeur et de mener cette politique au détriment du logement social familial (selon les manifestes locaux du parti socialiste, le nombre de demandes HLM non satisfaites serait évalué à 20.000 à Marseille…). Des immeubles taudifiés du centre historique et des copropriétés dégradées louées par le secteur privé et des marchands de sommeil compensent ce manque en tenant lieu de logement social « de fait ». La gauche reproche également à la mairie de laisser le centre-ville populaire se dégrader.

Divers articles de presse relaient cette controverse, et la cour régionale des comptes, dans ses rapports de 1998 et 2006, critique sérieusement les montants des cessions de terrains communaux, ou de rachats de biens par la commune79_{. Plusieurs terrains municipaux récemment cédés aux promoteurs au}

cœur des périmètres de politique de la ville ont en effet abouti à de nouveaux programmes immobiliers en accession à la propriété, tantôt sélectifs (ZAC des Catalans et des Vagues, quartiers sud), tantôt mixtes (autour de périmètres de rénovation urbaine des 14ème et 15ème arrondissements), mais dont le point commun est d’être clos dès la construction, et ainsi de restreindre l’accès à des terrains auparavant publics.

La contestation a été particulièrement vigoureuse dans le cas des « Terrasses de la Méditerranée », présenté plus haut, devenu l’un des emblèmes de la politique municipale en matière de logement et de mixité résidentielle dans les quartiers nord. Réalisé sur un promontoire dominant la baie de l’Estaque, partiellement sur un ancien terrain municipal en friche accolé à une cité HLM et cédé à un opérateur privé, ce programme a été accusé de « privatiser la vue » sur la mer…

Cependant, sans doute du fait que la ville a longtemps été administrée par le parti socialiste dont les