Un contexte incertain

Cette capacité de gouvernance régionale, si elle paraît établie, est néanmoins fragile. Alors que les Régions s’imposent comme chefs de file pour penser les stratégies territoriales de formation, de recherche et d’innovation, les évolutions en cours risquent de jeter le trouble sur leur position et leur stratégie.

Le premier changement est bien sûr celui de la nouvelle carte politico-administrative qui se dessine avec la réduction du nombre de régions et l’instauration de nouvelles compétences métropolitaines.

Concernant les fusions régionales, elles affectent autant les stratégies de développement des collectivités territoriales que les services déconcentrés de l’Etat. Alors que les schémas régionaux sont soit déjà signés, soit en cours d’élaboration, comment s’équilibreront les forces en présence ? On pense bien sûr aux poids des « petites » régions scientifiques comme Poitou-Charentes et Limousin dont la fusion est annoncée avec Aquitaine. Mais toutes les situations ne sont pas problématiques. En témoignent les rapprochements anticipés des deux Normandie. Reste que ces fusions risquent de modifier de manière subtile les hiérarchies universitaires. Qu’en sera-t-il des régions qui, comme Pays de la Loire, voient leur périmètre géographique inchangé ? Enfin, quel sera l’impact de ces regroupements sur les périmètres géographiques des académies ? A ce stade de la réforme, aucun élément ne permet de dire si l’on va vers un maintien des trente rectorats actuels ou leur réduction, même si la première option reste envisagée. On comprend bien que la réforme régionale obligera les

différents acteurs à repenser leurs stratégies de développement. Cela n’ira pas sans heurts mais cela peut également constituer une formidable opportunité pour élargir leur périmètre d’action.

La deuxième évolution tient au processus de regroupement des établissements d’enseignement supérieur. Dans la logique des précédents pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES), les regroupements prévus par la loi de juillet 2013 (fusion, association, communauté d’université) télescopent la réforme territoriale de deux manières. D’une part, les regroupements des établissements sur un même site renforcent une vision métropolitaine de l’enseignement supérieur et de la recherche.

La majorité des regroupements, même s’ils se veulent académiques (exemple de l’Aquitaine dont la COMUE regroupe des universités bordelaises et l’université paloise), concerne avant tout les sièges d’établissements. Là encore, quel sera le poids des universités de Poitiers, de La Rochelle et de Limoges (toutes trois universités pluridisciplinaires) face aux puissantes universités bordelaises ? Comment s’opéreront les arbitrages académiques et politiques ? D’autre part, la redéfinition des espaces régionaux vient contrarier des rapprochements en cours. C’est là encore le cas des démarches engagées par les universités picto-charentaises, limousines et Centre qui se trouvent aujourd’hui en suspens. On comprend bien la réticence du président de l’université de Poitiers à opérer un rapprochement avec la région Centre alors que la réforme territoriale pousse vers Bordeaux. On peut également penser que le rapprochement des universités ligériennes et bretonnes se trouve contrarié du fait du maintien des périmètres régionaux actuels. Autant d’incertitudes qui peuvent peser sur les trajectoires des différents établissements.

Ces quelques exemples montrent que le travail politique d’organisation des territoires scientifiques est loin d’être achevé. Régions et universités sont appelées à de nouveaux apprentissages. Les réformes en cours reposent la question de la construction d’une capacité collective de gouvernance de la carte universitaire et de recherche. L’établissement de coopérations stables passe par des processus longs pour créer des normes et un langage communs et la distribution d’incitations individualisées. C’est ce que nous ont appris les travaux de C. Stone à propos de la gouvernance urbaine. Il faudra encore du temps pour qu’une véritable gouvernance régionale de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation se mette en place.

CONCLUSION

Les Régions ont contribué à structurer les échanges entre les collectivités territoriales, les services de l’Etat et la communauté académique et ce bien avant l’obligation des schémas. Les dynamiques qu’elles ont contribué à engager ont soutenu l’émergence de systèmes territoriaux d’enseignement supérieur et de recherche différenciés. Ces dynamiques n’ont pas pour autant effacé le rôle de l’administration centrale qui, bien qu’ayant accompagné cette régionalisation des politiques d’enseignement supérieur et recherche, cherche aujourd’hui à en limiter les effets. La position de chef de file des Régions en fait des acteurs médians, à l’interface de politiques locales et nationales. Cela marque non seulement la reconnaissance de leur capacité à structurer une organisation collective d’action publique mais aussi l‘aboutissement de l’européanisation des politiques publiques en quête de territoires intermédiaires pour plus d’efficacité et de justice sociale. Il est par ailleurs difficile d’imaginer l’impact des évolutions en cours sur la future carte scientifique. Les fusions annoncées et la métropolisation renforcée risquent de rebattre les cartes en introduisant de nouveaux jeux d’alliance et de concurrence. Se posera alors la question de la capacité des Régions à maintenir des dynamiques collectives sur leur territoire.

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LES CONTRATS D’OBJECTIFS TERRITORIAUX EN AQUITAINE UNE CONTRIBUTION À LA CONSTRUCTION D’UNE EXPERTISE COLLECTIVE RÉGIONALE PAR LA CONCERTATION

D’ACTEURS DES RELATIONS FORMATION-EMPLOI DANS LE CADRE DU DÉVELOPPEMENT DE LA DÉCENTRALISATION

Robert Pierron

Résumé

Le dispositif des contrats d’objectifs territoriaux (COT) est apparu parmi les nombreux outillages contractuels accompagnant le double mouvement d’évolution des politiques publiques en matière de formation professionnelle dans le sens, tout à la fois d’une décentralisation accrue et du développement de la concertation des acteurs au niveau régional à la fin des années 1980 et au début des années 1990. Ce mouvement qui a donné lieu à de nombreux bilans et à diverses phases d’évaluation prévues dès sa mise en œuvre, a notamment vu se développer des démarches et des pratiques tendant à assurer une meilleure cohérence entre les dispositifs et voies – de formation initiale sous statut scolaire, par apprentissage et par la formation continue des jeunes et des adultes – existant au sein d’un même territoire. A partir de la loi du 20 décembre 1993 jusqu’aux actuelles réformes concernant les champs de l’éducation, des formations professionnelles et de l’orientation, le niveau régional – dans la triple acception des actions combinées de la collectivité, des services déconcentrés de l’Etat et des partenaires sociaux – n’a ainsi cessé de s’affirmer comme le cadre principal de la recherche de cette cohérence. Sous l’impulsion d’un exécutif régional issu des élections de 1998, particulièrement attentif à la liaison entre les formations de toutes natures et le développement économique, l’Aquitaine occupe l’une des premières places parmi les régions dans lesquelles les COT se sont fortement développés en tant que lieux d’émergence d’un important savoir-faire collectif et concerté, notamment symbolisé par la constitution de l’Agence Aquitaine Cap Métiers au sein de laquelle la fonction Etudes, support d’un Oref, joue un rôle technique majeur, fortement élargi à partir d’un savoir-faire ancien et reconnu, né au sein d’une structure antérieure. Cette expérience régionale apparaît finalement comme une importante contribution à la mise en place d’une expertise que peuvent s’approprier de nombreux partenaires, conformément à un processus de démocratisation économique et sociale inscrit dans la logique de la décentralisation.

Socio-économiste, Robert Pierron est conseiller technique au sein du Pôle Culture, Education, Sport, Jeunesse-Solidarité, Maîtrise d’ouvrage, du Conseil régional d’Aquitaine. Placé fonctionnellement auprès de la Direction de l’Education de ce Pôle, il exerce une mission d’animation et de suivi du CPRDFP pour le volet intéressant l’Education, notamment en termes d’analyse transversale des relations entre les formations professionnelles initiales dispensées au sein des EPLE et le développement des formations dans les autres voies et dispositifs de formation professionnelle. A ce titre, il participe régulièrement à l’ensemble des réunions des instances d’analyse, de concertation et de pilotage des COT. Il a également contribué aux réflexions et aux mobilisations d’acteurs, préalables à la mise en place de l’Agence Aquitaine Cap Métiers, en ayant été chargé de l’organisation et de l’animation des trois tenues des Assises régionales de l’orientation qui ont préparé celle-ci en 2003, 2006 et 2008. Robert Pierron est aussi chercheur associé au Centre régional associé au Céreq de Bordeaux et conseiller auprès du bureau national de l’Association française pour le développement de l’enseignement technique (Afdet).

INTRODUCTION

Les contrats d’objectifs territoriaux (COT) ont une origine ancienne (1987), qui les inscrit parmi les dispositifs de planification concertée et déconcentrée – puis décentralisée – impulsés par l’Etat. Après un démarrage difficile et inégal, leur développement a été favorisé par le mouvement de décentralisation accrue de la formation professionnelle continue, notamment des jeunes, symbolisé par la loi du 20 décembre 1993, connue comme « loi quinquennale » en raison de l’échelonnement optionnel possible des nouvelles responsabilités confiées aux Régions dans une phase de transfert de compétences, marquée notamment par celui du crédit formation individualisé (CFI).

De fait, le vocable « territorial » présent dans la dénomination des COT désigne en réalité le niveau

« régional », selon un processus parallèle à l’émergence de ce niveau comme échelon principal en matière de politique de formation, mais aussi d’éducation et plus récemment d’orientation. On ne reviendra pas ici sur le caractère central ni sur les limites de pertinence de ce niveau, tant pour les analyses socio-économiques de chercheurs ou d’experts que pour l’action publique, susceptible de s’appuyer à des degrés divers sur celles-ci.

Deux points implicites sont ainsi posés, qui ne sont certes pas des postulats – puisqu’il est possible de les démontrer ou plus modestement de les illustrer –, mais plutôt des fondements de l’ensemble des considérations qui suivent. D’un part, en effet, la décentralisation doit être envisagée comme un processus plutôt que comme un état stable ou un horizon à atteindre ; les administrations déconcentrées de l’Etat, la collectivité régionale « émergente » (Pierron, 1999) et les multiples partenaires économiques et sociaux, eux-mêmes organisés et agissant à ce niveau, en sont tous les acteurs. D’autre part, ce cadre à la fois géographique et institutionnel se trouve concomitamment doté d’une double nature de produit résultant à un moment donné – on pourrait dire : in progress, pour employer un langage anglo-saxon – et de cadre agissant, dont les compétences et les moyens procèdent d’un longue évolution, amorcée bien avant la loi du 2 mars 1982 et l’accession de la Région au statut de collectivité territoriale, au niveau de laquelle décentralisation et régionalisation s’imbriquent de façon extrêmement serrée.

Avant de préciser l’orientation de l’approche des COT proposée ici, il est important de revenir sur trois entrées qui permettent d’en constituer l’arrière-plan selon les trois dimensions de la méthode employée, des acteurs à prendre en compte et de l’objet à considérer dans sa globalité.

Un concept pratique : l’adoption d’une posture permettant l’analyse

Les pages qui suivent résultent d’une sorte d’analyse embarquée conduite par l’auteur durant plus d’une quinzaine d’années (1997-2014), marquée notamment par sa présence active au sein des diverses tenues des instances des COT en Aquitaine, en comité de pilotage plénier ou dans la configuration de groupes de travail, formels ou non, représentant au total un nombre de réunions avoisinant les 200. Le volume des matériaux ainsi mobilisables interdit bien entendu un exposé historique et narratif qui serait fastidieux ; lui a donc été préférée une présentation synthétique à partir du fonctionnement des COT aquitains en « régime de croisière » et en évolution au cours des récentes années, correspondant à ce qu’on peut considérer comme une maturité de la démarche depuis l’élaboration du PRDFP – sigle explicité comme tous les autres dans un glossaire en fin de texte – de 2009 et le vote du CPRDFP de 2011.

La posture d’observateur impliqué, agissant à la fois parmi les techniciens représentant des directions et services du Conseil régional et individuellement comme chercheur désireux de rendre compte de la réalité avec une forme de distance interprétative, renvoie en même temps à un trait caractéristique de la pratique scientifique, spécialement dans les sciences sociales, et qui consiste à admettre que fondamentalement, « on ne réfléchit pas tout seul et on ne travaille pas tout seul » (Dubet, 2007).

Mais il serait pour le moins présomptueux de la part de l’auteur d’aller jusqu’à s’ériger en

« analyseur » au sens de l’analyse institutionnelle telle qu’elle se présentait dans les années suivant son installation dans le paysage des outils aidant à établir – ou au moins à esquisser – une vision critique et en même temps mobilisatrice d’un objet social (Authier, Hess, 1981). Pour reprendre les termes précis définissant l’analyse institutionnelle en quelque sorte dans sa pureté native, elle devrait susciter « une pensée du mouvement qui fait l’institution » (ibid., p.5), programme dont l’ampleur excède largement les objectifs raisonnables poursuivis ici. Cependant, même l’analyseur le plus modeste ne peut complètement renoncer à son ambition intime et s’autoriser un peu à penser qu’il

« révèle la spécificité de l’institution dans laquelle il se trouve » (ibid., p.79).

Les COT comme lieu d’un processus d’appropriation aux aspects multiples

Or, en l’espèce, il est important de reconnaître que la Région constitue par construction une institution comportant des caractéristiques uniques par la combinaison de ressources dont l’a progressivement dotée le législateur en matière de capacités délibératives et de possibilités de participer à des concertations, voire de les organiser. L’existence d’une assemblée socio-professionnelle consultative fonctionnant en son sein – le CESER – est évidemment un élément allant dans le même sens.

Cette dimension délibérative marquée du niveau régional apparaît particulièrement net dans le champ le cas dans le champ des formations prises dans leur ensemble, qu’elles soient initiales ou continues.

Elle se traduit notamment par l’existence de dispositifs et organes de concertation dont la forme la plus récente est celle des CREFOP mis en place dans les derniers mois de 2014.

Dans ce contexte général la pratique des COT en Aquitaine, partant du cadre législatif et réglementaire national, a résulté de la volonté de l’institution régionale d’y consacrer des moyens, non seulement au travers du travail direct de ces agents, mais encore grâce aux dotations importantes accordée de façon suivie à une structure partenariale périphérique – l’AREPA, transformée et élargie dans ses missions en Agence Aquitaine Cap Métiers – et de lui permettre ainsi de s’affirmer comme une capacité d’expertise reconnue par tous.

Un terrain d’observation constitué d’une seule région ne saurait certes pas être considéré comme totalement représentatif de la situation dans l’ensemble des régions, mais il offre au moins une illustration claire de ce que peut produire l’apprentissage collectif d’une pratique concertée de la décentralisation croissante du pilotage des formations professionnelles, selon une logique d’ « appropriation » par ceux qui en sont les acteurs.

A la fois sous-jacent et central en regard de nombreux éléments présentés ici, ce concept d’appropriation, s’agissant notamment de l’assimilation de multiples informations économiques et sociales mobilisées dans les travaux des COT, peut être défini comme « l’action ou le résultat de l’action tendant à s’attribuer quelque chose et à le faire sien » (Pierron, 2011). Les réformes successives (touchant par exemple les compétences ou les dispositifs) ne sont donc pas considérées ici en tant que telles, mais plutôt comme éléments constitutifs d’une toile de fond des pratiques d’acteurs qui s’en sont plus ou moins saisis en les assimilant.

L’un des intérêts majeurs des échanges dont les COT sont le théâtre en vue de l’élaboration de

« diagnostics partagés », c’est bien de pouvoir les considérer comme des lieux de mise en œuvre d’outils et de méthodes indispensables. C’est particulièrement le cas des usages des nomenclatures socio-économiques pour véritablement permettre une lecture de la société par elle-même et fournir les instruments nécessaires aux différents acteurs et pas seulement aux « experts » (Durand, 2009).

A la recherche d’une cohérence toujours posée mais jamais définie

Comme le phénomène de l’« appropriation », la notion de « cohérence » des choix touchant les diverses formations professionnelles, apparue pour la première fois dans la loi du 20 décembre 1993 déjà évoquée plus haut, doit être considérée comme centrale, même si sa définition ne saurait être

simple et ne saurait se réduire à une comptabilité purement arithmétique, strictement additive, des effectifs formés au travers de l’ensemble des voies et dispositifs.

Les grandes démarches de cadrage qu’on pouvait regrouper sous le nom générique de « PRDF » à travers leurs appellations successives, jusqu’à l’extension récente – en CPRDFOP – des CPRDFP au pilotage des dispositifs d’orientation dans le cadre du SPRO, ont toutes été caractérisées, en Aquitaine, par un parti-pris d’analyse globale de l’ensemble des moyens de formation professionnelle. Ce choix se retrouve depuis le Schéma régional des formations de 1988 jusqu’au CPRDFP signé le 8 mars 2012 entre le Président du Conseil régional, les représentants de l’Etat et les partenaires sociaux à travers le représentant de la Copire, en passant par les PRD-FPJ, PRDF et PRDFP adoptés à différentes dates intermédiaires.

L’ambition de réflexion d’ensemble que portent les démarches des PRDF et de leurs succédanés est clairement affirmée. Il ne s’agit pas, en effet, selon les textes, de parler de LA formation professionnelle, mais bien DES formationS professionnelleS, vocable parfaitement clair pour éviter de réduire un ensemble de composantes à une seule d’entre elles, par exemple la formation professionnelle continue.

L’approche globale nécessaire est notamment rendue délicate par la dichotomie culturelle fortement enracinée qui existe traditionnellement dans l’action publique en France entre le ministère chargé de l’Education et celui en charge du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle. Au demeurant ces différences d’approche existent aussi à l’intérieur de l’institution régionale, tant au sein des services que parmi les élus en charge de diverses délégations et elles se retrouvent aussi du côté des partenaires sociaux.

Dans ce contexte, l’intérêt des COT en Aquitaine est très probablement d’avoir fortement contribué, au fil des années, à accréditer l’idée qu’il était nécessaire de travailler de façon transparente sur tous les moyens de formation et de dépasser les « prés carrés » et les raisonnements en « tuyaux verticaux » pour que chaque responsable cesse de défendre jalousement sa capacité d’intervention sur « son » domaine, en ignorant ce qui se passe à côté dans le même champ professionnel et en allant jusqu’à ressentir le simple échange d’informations comme un insupportable risque de concurrence ou d’intrusion.

Au total, l’établissement d’une vue d’ensemble des formations professionnelles et plus encore l’idée de parvenir entre elles à l’instauration de la « cohérence » exprimée par le législateur en 1993 pourraient encore apparaître l’un et l’autre comme fort peu réalistes en raison des risques de morcellement qui menacent tout à la fois la pensée et l’action. Pourtant, le cadre des COT, certes à une

Au total, l’établissement d’une vue d’ensemble des formations professionnelles et plus encore l’idée de parvenir entre elles à l’instauration de la « cohérence » exprimée par le législateur en 1993 pourraient encore apparaître l’un et l’autre comme fort peu réalistes en raison des risques de morcellement qui menacent tout à la fois la pensée et l’action. Pourtant, le cadre des COT, certes à une