La construction métropolitaine face au défi de la coopération

δ’aménagement du territoire et ses stratégies ont largement évolué en France au cours de ces

dernières décennies. δes raisons sont liées, aussi bien au contexte économique et social, qu’au

contexte politique, avec une accentuation de la décentralisation et de l’autonomie des

différents échelons locaux. δa construction métropolitaine a été l’un des changements

majeurs du paysage politico-territorial, et l’enjeu de son efficacité est considérable. En effet,

cette construction, pour être efficiente et optimale, se doit de relever le défi de la coopération

des acteurs qui en constitue l’un des leviers de réussite. En effet, on ne peut pour l’étude de ce

phénomène se limiter à une approche spatiale, l’appropriation locale de la métropole est

nécessaire pour se diriger vers une métropole « rassemblée » résultant d’une construction

sociale et visant à développer l’attractivité de l’ensemble des territoires.

La problématique de la gouvernance métropolitaine, et son articulation avec les différents

acteurs territoriaux est plus que jamais d’actualité. Si la théorie a déjà abordé cette question à

travers le courant réformateur (Wood, 1959)¹⁵⁷et l’école des Public Choice (Tiebout, 1956 ;

Ostrom, Tiebout & Warren, 1961)¹⁵⁸, aucun consensus n’a été trouvé, les propositions

offertes restant trop « normatives » et « adossées à des modèles théoriques guère fondés

empiriquement » (Arab, 2012)¹⁵⁹. Pour autant, la capacité des acteurs locaux à mener

collectivement une action est toujours au cœur des préoccupations, et la construction

métropolitaine continue à soulever bien des questions, tant théoriquement que politiquement.

157

Wood, R. C. (1959). Suburbia: Its People and Its Politics. Houghton Mifflin. 158

Ostrom, V., Tiebout, C. M., & Warren, R. (1961). The organization of government in metropolitan areas: a theoretical inquiry.

American political science review, 55(4), 831-842.

Ces courants théoriques se sont intéressés conjointement à la gouvernance métropolitaine à travers notamment le caractère démocratique des décisions qui y sont prises et la recherche d’efficacité économique. Pour autant, les propositions organisationnelles qu’ils font sont à distinguer.

En effet, le courant réformateur, populaire dans les années 60-70, tient à l’intégration d’une action commune au sein des métropoles grâce à un gouvernement propre à l’échelon métropolitain. δa mise en place d’un gouvernement métropolitain unissant la ville centre et les communes périurbaines, basé sur la solidarité et le partage des coûts, serait pour eux la solution la plus pertinente. En effet, ils considèrent la multiplicité des autonomies locales et l’éclatement institutionnel comme responsables d’externalités négatives comme par exemple la difficulté à créer sur l’espace métropolitain une offre de services homogène et unifiée (Douay, 2010). Cette vision progressiste a été appliquée en France à travers les Communautés de Communes, les Communautés d’agglomération ou plus récemment avec les intercommunalités qui représenteraient ainsi la clé d’un nouveau régionalisme.

A l’inverse, l’école des Public Choice considère que cet éclatement institutionnel, et cette concurrence entre communes, est ce qui rend les métropoles efficaces. Pour eux, cet d’éclatement institutionnel est perçu comme un polycentrisme organisé et rationnel (δefevre, 1995). Ils rejettent l’idée d’un gouvernement métropolitain qui n’appellerait qu’à davantage de bureaucratie et de coûts. La régulation de la métropole doit se faire naturellement, grâce au marché, même si elle est créatrice d’inégalités entre les communes qui la composent.

159

Arab, N. (2012, November). La construction métropolitaine au défi de la coopération entre acteurs publics locaux. In Gouverner la métropole: pouvoirs et territoires, bilans et directions de recherche.

δa création des métropoles d’équilibre, dans les années 60, avait initialement pour vocation

de faire contre poids face à la prédominance de la métropole parisienne, et de viser à une

consolidation de l’ossature urbaine à travers l’ensemble du territoire français. Au fil du temps

et des politiques de décentralisation, les collectivités territoriales ont endossé de plus en plus

de charges liées au développement et à l’aménagement du territoire. La concurrence entre les

territoires, les spécificités de ces derniers, leur localisation géographique, ou encore le

contexte politique local (historicité et efficacité des coopérations, implication des élus,

influence au niveau national…), sont autant de raisons qui ont donné naissance à des

situations diversifiées au sein des métropoles françaises.

δ’Etat a néanmoins conservé un rôle décisif dans les stratégies de développement des

territoires grâce à deux leviers fondamentaux : « l’implantation d’équipements structurants et

la création de cadres institutionnels facilitant la coopération des acteurs décentralisés »

(Blondel et al., 2007)¹⁶⁰. δe rôle de l’Etat s’illustre donc à travers la mise en place

d’infrastructures et d’équipements à vocation métropolitaine (aéroports, centres de

recherche…). On peut par exemple citer le projet Euralille, le musée Beaubourg à εetz,

l’Ecole Nationale Supérieure à δyon, ou encore le soutien de l’Etat¹⁶¹ à EADS pour avoir

choisi Toulouse comme lieu d’assemblage del’Aγ80.

Au fil du temps, les métropoles d’équilibre ont laissé place à la coopération métropolitaine et

au partenariat. De plus, la complexité des questions d’ordre public et la montée en puissance

des échelons locaux sont autant d’arguments qui poussent encore davantage les collectivités

vers cette nécessaire coopération, dans l’intérêt général.

δa loi εAPTAε a défini le rôle des métropoles et leur a donné un statut, dans l’idée de

traduire politiquement et institutionnellement, le phénomène de métropolisation urbaine déjà

à l’œuvre dans la quotidienneté des acteurs. δa métropole est, non seulement le moteur, mais

également l’emblème, d’une croissance régionale. Elle permet aussi d’adjoindre de façon plus

intégrée des compétences économiques, sociales, environnementales, ou encore urbaines dans

une volonté de partager et de mutualiser les ressources. Si les métropoles ont mis du temps à

être formellement définies, cela n’a pas empêché le développement d’actions collectives en

leur sein.

160

Blondel, C., Demazière, C., Hernandez, F., Carrière, J. P., Thibault, S., Barbou, P., ... & Serrano, J. (2007). Enjeux de

coopération métropolitaine au sein de l’Aire Ligérienne. Etude thématique des coopérations existantes dans l’aire ligérienne. Direction Régionale de l'Equipement de la Région Centre.

161

Grâce à une mobilisation des collectivités décentralisées et des CCI pour faire une proposition rapide d’offre foncière nécessaire aux besoins de l’entreprise ou encore à la participation de l’Etat aux négociations visant à compenser les élus dont les communes étaient situées sur la zone concernée.

Alors que l’objectif ultime de compétitivité et d’attractivité des territoires est avéré, la mise en

place de coopérations peut néanmoins s’heurter à des difficultés politiques ou techniques, et

la démarche s’avérer moins évidente que prévue. δe groupement des communes en

intercommunalités a vocation à leur conférer des fonctions dites « métropolitaines »,

néanmoins le périmètre et les ressources sont encore parfois, à cette échelle, trop restreintes

pour envisager certains investissements : grands équipements sportifs et culturels, campagne

nationale de promotion touristique du territoire… C’est en ce sens que la coopération au

niveau de la métropole est nécessaire et complémentaire, que ce soit dans une logique de

mutualisation, ou de spécialisation à travers une répartition des tâches (Blondel et al, 2007).

Cette coopération métropolitaine s’exerce à différents niveaux, que ce soit, par exemple, les

transports, la recherche ou encore, évidemment le développement économique.

La question des transports est un véritable enjeu en matière de cohésion territoriale,

d’accessibilité et de mobilité. δes métropoles se doivent de prendre en compte ce domaine

afin d’être dans une démarche territoriale inclusive. δa métropole Aix εarseille a ainsi fait de

la problématique des transports sa thématique principale. En effet, il est du devoir des

métropoles de s’assurer de la fluidité de la mobilité au sein des aires urbaines, pour répondre,

par exemple, aux problèmes d’engorgement des centres en assurant une offre pertinente de

transports en communs, en développant les structures intermodales, ou encore en promouvant

des modes de transport plus doux (comme le vélo par exemple). Il s’agit également d’assurer

les conditions de mobilité entre les différentes aires, grâce à un maillage de transport efficace

sur l’ensemble du territoire (train, autoroute), et avec le reste du monde en facilitant l’accès

aux niveaux européens et internationaux (LGV, aéroports). Cette problématique du transport

s’inscrit dans une réflexion élargie sur la cohésion et la cohérence. En effet, le développement

métropolitain doit être pensé en cohérence avec le reste du territoire et intégré dans une

dimension régionale. C’est en ce sens que Toulouse εétropole a signé un « Pacte Territorial

». Ce pacte entend positionner la métropole « non pas comme une île de croissance au milieu

d’un territoire fragile mais comme un moteur de l’ensemble du Grand Sud »¹⁶². Dans cet

esprit, les métropoles de Toulouse et Montpellier ont signé en 2016 un accord de coopération,

dans le but de travailler conjointement au développement des territoires, et de s’employer à

faire rayonner les deux pôles dans le cadre de la nouvelle grande région Occitanie. Ils se sont

ainsi engagés, par exemple, à mener des actions communes en matière de développement

économique, de tourisme, de transport… Ils se sont également engagés à

favoriser le dialogue entre les différents acteurs des deux territoires, comme cela a par

exemple était le cas sur la question du numérique dans le cadre de la French Tech qui a

vocation à accélérer et faciliter le développement des startups à travers les territoires en

France. Dans le cadre de ce Pacte Territorial, un accord a également été signé avec les Pays

des Portes de Gascogne (regroupant 170 communes du Gers) dans l’objectif de faire profiter

les territoires de proximité du dynamisme métropolitain comme le montre le schéma 2.1

représentant le Pacte Territorial et disponible sur le site de Toulouse métropole. Ce contrat

entre ville et campagne a été lancé à titre expérimental

Schéma 2.1 : Représentation du Pacte Territorial de Toulouse Métropole

Néanmoins, en matière de transport, on peut énoncer deux limites en termes de coopération.

δa première est directement rattachée aux théories de l’économie géographique. En effet, par

définition le transport est non coopératif dans la mesure où, théoriquement, une baisse du prix

des transports est à l’origine des phénomènes d’agglomération. Dès lors, le rôle des transports

n’œuvre pas en faveur d’un développement territorial équilibré et dispersé. δa deuxième

limite réside dans la « loi du bitume » énoncée par Duranton et Turner (2011)¹⁶³ qui montrent

que les métropoles auront toujours du mal à lutter contre le phénomène de congestion. En

effet, ils montrent que chaque kilomètre de route supplémentaire qui est construit est

immédiatement congestionné. Ainsi, l’augmentation de la capacité routière fait ressurgir et

stimule une demande cachée (le trafic résidentiel, commercial et les migrations augmentent)

et, de fait, ne permet ni l’amélioration du réseau routier, ni de résoudre les problèmes de

congestion liés à l’étalement urbain et détourne très peu le trafic des autres axes.

δa place de la recherche, et de fait de l’innovation, est également devenue un enjeu central

dans le développement de la coopération métropolitaine. En effet, la notion de compétitivité

est directement reliée à ces questions, et le niveau d’excellence et de rayonnement de cette

recherche est, pour tous, un indicateur du caractère métropolitain d’un espace (Blondel et al,

2007). Depuis 20 ans, on a pu constater une implication croissante des collectivités

territoriales dans le domaine de la recherche notamment à travers les Contrats de Plan

Etat-Région (CPER). Ainsi, le CPER de Midi-Pyrénées 2015-2020 consacre tout un volet à

l’enseignement, la recherche et l’innovation à travers les articles 10,11, 1β et 1γ qui prévoient

de moderniser et d’adapter le patrimoine universitaire, de renforcer l’excellence scientifique

de Midi-Pyrénées en investissant dans des équipements scientifiques, de développer les

logements étudiants ou encore de soutenir les acteurs du transfert de technologie. La

dynamique d’un territoire est, aussi bien définie par la qualité de fonctions productives, que

par le niveau d’excellence de son offre de formation et de recherche scientifique. Renforcer

les liens entre la métropole et le monde universitaire est un moyen de développer l’attractivité

du territoire de demain, c’est en ce sens que Toulouse εétropole a collaborativement instauré

un Pacte Université Recherche Innovation.

Enfin, la collaboration s’exerce évidemment également au niveau du développement

économique qui reste l’un des enjeux principaux. δa réalisation de cette coopération s’articule

notamment autour des pôles de compétitivité en encourageant les réseaux d’entreprises à

mutualiser certaines fonctions (achats, laboratoires de recherche…), mais aussi en renforçant

l’insertion des pôles sur le territoire grâce au transport, au haut débit… Certains freins

peuvent néanmoins persister, comme le fait que ces pôles soient à vocation industrielle alors

163

Duranton, G., & Turner, M. A. (2011). The fundamental law of road congestion: Evidence from US cities. The American

que l’économie française est aujourd’hui majoritairement tertiaire, ou encore le fait que les

échanges d’informations avec les partenaires sont confrontés aux limites de la confidentialité

de nombreux protocoles de production. Pour autant, la métropole toulousaine a su nouer des

liens étroits avec le tissu économique de son territoire comme en témoigne le Pacte signé avec

le groupe Airbus en β016. Airbus structure l’économie de la région et de la métropole en

employant plus de 27 000 collaborateurs uniquement au sein de cette dernière, et plus de 50

000 sur l’ensemble de la filière régionale. Dans ces conditions, la métropole se devait de faire

preuve de coopération avec un acteur aussi important du développement local, afin d’asseoir

durablement sa position dans le développement du territoire. La métropole, dans un souci de

collaboration, se doit de renforcer le partenariat déjà existant et de rester à l’écouter du leader

aéronautique quant à ses besoins, aussi bien en capital humain, que de promotion de la filière

et de son rayonnement international, d’aménagement territorial, ou encore d’environnement

industriel et d’innovation. C’est en ce sens que le Pacte Airbus entre la métropole le groupe

Airbus a été conclu. Dans un contexte de concurrence accrue entre les territoires, Toulouse

métropole a consolidé et développé les avantages comparatifs qui soutiennent son

développement économique, notamment au regard des carnets de commande d’Airbus qui

contraignent l’entreprise à accélérer ses cadences de production, nécessitant de fait l’appui de

l’ensemble de la chaine de production répartie sur le territoire régional. Les actions de la

métropole, à travers ce pacte, sont, aussi bien en faveur du développement des transports

permettant un meilleur accès aux sites de production (transports en commun, intermodalité,

navettes intra sites en cohérence avec le réseau public…), que de la mise en place de

formations adaptées aux besoins en compétences avec la création du futur Campus de métiers,

de l’accompagnement dans la recherche de logements et les démarches administratives et

scolaires des nouveaux salariés d’Airbus, ou encore de la tenue de congrès d’envergure

internationale sur l’aéronautique. Cette collaboration métropolitaine en matière de

développement économique s’illustre également dans des projets moins institutionnalisés

comme Occitanie Coopération, un réseau régional multi acteurs de coopération et de

solidarité internationale regroupant des adhérents de tous bords : secteur public, associatif,

milieu économique.

Si nous avons mis en avant les efforts de collaboration des métropoles sur de nombreux

domaines d’action, cela confirme bien l’idée de Vanier (β008) selon laquelle

l’interterritorialité est l’une des conditions nécessaires à l’action métropolitaine. Ainsi, « la

politique de l’action indépendante à une culture de l’action collective organisée en contexte

polycentrique » (Arab, 2012). Le défi principal de cette collaboration réside dès lors pour les

territoires, dans leur capacité à envisager de nouvelles formes de coordination, moins

hiérarchiques et plus opérationnelles. Alors que les territoires infrarégionaux présentent des

diversités de structures, de natures et des spécificités propres, cette barrière ne semble pas être

un frein à une vision convergente de l’action commune portée, par ce que certains auteurs

nomment, les « entrepreneurs métropolitains » (Arab et Lefeuvre, 2011)¹⁶⁴ et qui « inventent

la métropole procédurale » (Lefeuvre, 2012)¹⁶⁵. Si ces managers métropolitains occupent

généralement des postes au sein des collectivités locales, intercommunales ou associations,

sociétés d’économie mixte, agences d’urbanisme ou d’institutions consulaires, ils ne se

contentent pas d’agir au sein des différentes logiques d’action, mais plutôt de participer

quotidiennement à l’émergence de nouvelles formes et pratiques de coopération entre

institutions (Arab et Lefeuvre, 2011). Dès lors, on comprend bien que le développement de la

collaboration métropolitaine suggère de dépasser les pratiques traditionnelles, pour adopter de

nouveaux comportements, portés par la croyance d’une efficacité de l’échelon métropolitain.

δe périmètre de la métropole est en perpétuel mouvement. δ’action collective et la

collaboration ont vocation à réduire cette incertitude. Dès lors, les acteurs de cette action et les

relations informelles qu’ils arrivent à tisser ont une importance cruciale et donnent tout son

sens à la notion de « construction métropolitaine ». Considérer la métropolisation comme un

processus dynamique permet pour Arab (β01β) d’ouvrir « la voie à l’exploration des

apprentissages collectifs et organisationnels et renforce l’intérêt d’étudier l’action des

acteurs qui portent ces changements dans le cours de l’action ».

Pour les territoires non métropolitains, la mise en avant de leurs atouts propres et la nécessité

de réussir à articuler des territoires d’actions pertinents répond à un objectif commun : la

valorisation et le développement de l’attractivité.

164

Arab, N., & δefeuvre, ε. P. (β011). Des cadres territoriaux au cœur des coopérations institutionnelles: les «entrepreneurs

métropolitains». Politiques et Management public, 28(4), 339-415.

165

Lefeuvre, M. P. (2012). Quand les managers publics locaux inventent la métropole procédurale. Espaces et sociétés, (1), 177-194.

Conclusion du chapitre 2

Tout au long de ce chapitre, on a pu constater que, s’ils étaient confrontés à une

problématique d’éloignement du centre, les territoires non métropolitains n’étaient pas pour

autant dénués d’atouts ni de leviers d’action quant à leur développement économique.

En effet, ils disposent de ressources naturelles qui leur permettent une différenciation des

produits, des paysages qui leur offrent une identité forte, ou encore de qualités

organisationnelles en leur sein favorisées par la proximité qui existent entre les différents

acteurs du développement. De plus, face à la mobilité croissante des individus (notamment

des jeunes), les territoires plus ruraux se caractérisent davantage par une main d’œuvre moins

mobile. Envisager des relations salariales dans la durée permet de développer, au sein des

entreprises, des compétences spécifiques adaptées aux besoins de ces dernières, et de mener

une politique de l’emploi socialement plus inclusive. Ces caractéristiques territoriales peuvent

permettre d’attirer des entreprises et des populations, sans que la métropolisation accrue des

territoires, et la concentration des activités dans les centres ne représentent une fatalité.

Par ailleurs, la réussite du développement des territoires non métropolitains passe également

par la quête de territoires d’action pertinents. En ce sens, l’articulation efficace entre les

intercommunalités et les régions en représentent un véritable enjeu. Effectivement, les

intercommunalités sont aujourd’hui des acteurs de proximité privilégiés et pertinents en

matière de développement territorial, grâce à leur capacité de consensus, d’appropriation du

territoire, ou encore d’institutionnalisation de l’action collective. Pour autant, la réussite du

développement local tient dans la capacité de ces structures locales à travailler en partenariat

avec la région, qui plus que jamais, au regard du renforcement de ses compétences, reste le

chef de file du développement économique.

Enfin, dans un contexte de concurrence accrue entre les territoires et de globalisation de

l’économie, une gouvernance et une coopération efficace au sein des territoires régionaux sont

autant de facteurs nécessaires pour relever le défi de la métropolisation, et permettre à chaque

territoire de trouver sa place, de valoriser son attractivité propre, et d’éviter que certains restent

sur le bord de la route. Ainsi, la métropolisation doit être un processus inclusif et doit permettre

de travailler, dans l’intérêt de tous, en « bonne intelligence territoriale », c’est-à-dire en

de dépasser, grâce à l’opérationnel, à la fois la logique jacobine traditionnelle et l’opposition

CHAPITRE 3

LE RÔLE DE LA DISTANCE AU

CENTRE MÉTROPOLITAIN

DANS LA RÉPARTITION DES

RICHESSES

Introduction du chapitre 3

Face à la libéralisation et à l’internationalisation croissante de l’économie française,

Dans le document LE DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL FACE À LA MÉTROPOLISATION : UNE APPLICATION AU CAS DE LA RÉGION MIDI-PYRÉNÉES (Page 121-142)