§1 : Le démantèlement progressif du soutien interne
A. La consolidation du soutien interne
Les Membres ont pris l’engagement de consolider leurs niveaux de soutien interne (1), ces niveaux étant déterminés par le calcul d’une mesure globale de soutien (2).
1. Les niveaux de soutien annuels maximum
Les engagements de consolidation impliquent que les Membres de l’OMC s’interdisent d’octroyer des aides à leurs producteurs internes au-delà d’un certain montant. Ces engagements trouvent leur fondement juridique dans l’article 3.2 de l’Accord sur l’agriculture ainsi que dans les Listes des Membres annexées à l’AsA en vertu de l’article 21 alinéa 2 dudit l’Accord.
L’article 3 de l’AsA dispose que « sous réserve des dispositions de l'article 6, un Membre n'accordera pas de soutien en faveur de producteurs nationaux excédant les niveaux d'engagement spécifiés dans la section I de la Partie IV de sa Liste ».
Pour préciser cette obligation, l’article 6 indique qu’« un Membre sera considéré comme respectant ses engagements de réduction du soutien interne toute année où son soutien interne en faveur des producteurs agricoles exprimé au moyen de la MGS totale courante n'excédera pas le niveau d'engagement consolidé annuel ou final543 correspondant spécifié dans la Partie IV de sa Liste ».
Les deux dispositions font référence à la Liste des Membres, notamment la Partie IV desdites listes. L’intérêt pratique de ces listes est donc réel. C’est elles qui permettent de vérifier si les Membres ont respecté leurs engagements. Elles servent aussi de base à l’obligation de réduction de soutien interne que les Membres ont contractée. Les niveaux de soutien contenu dans les listes des Membres sont calculés suivant une méthode précise et bien complexe.
2. La méthode de calcul de la MGS (composantes de la MGS) Mesure globale de soutien-Mesure équivalente de soutien
Chaque Membre de l’OMC a pris l'engagement de consolider le soutien interne qu'il octroie à ses producteurs agricoles et de tels « engagements sont
543 non souligné dans le texte.
exprimés au moyen d'une mesure globale du soutien total et de niveaux d'engagements consolidés annuels et finals »544.
L'Accord sur l’agriculture précise que « l'expression "mesure globale du soutien" et l'abréviation "MGS" s'entendent du niveau de soutien annuel, exprimé en termes monétaire, accordé pour un produit agricole en faveur des producteurs du produit initial ou du soutien interne autre que par produit accordé en faveur des producteurs agricoles en général, autre que le soutien accordé au titre de programmes qui remplissent les conditions requises pour être exemptés de la réduction en faveur de l'Annexe 2 du présent Accord »545.
La détermination du niveau de consolidation ne se fait pas dans l'arbitraire. La MGS est le total de tous les soutiens internes accordés par les pouvoirs publics dans l'année et doit être calculée selon les méthodes de calcul spécifiées dans l'Annexe 3 de l'Accord. La MGS n’est pas une simple expression de la dépense publique. Elle est l’expression monétaire de toute l’aide que chaque État octroie à ses producteurs, sous réserve du soutien de minimis de l’article 6.4 de l’Accord sur l’agriculture. Elle est calculée
« individuellement pour chaque produit agricole initial qui bénéficie d'un soutien des prix du marché, de versements directs non exemptés, ou de toute autre subvention qui n'est pas exemptée de l'engagement de réduction »546. La MGS prend en compte aussi bien les transferts de consommateurs547 que ceux des contribuables548/549.
L’Annexe 3 permet de classer les soutiens internes en trois catégories : les soutiens des prix du marché550, les versements directs non exemptés551, et toutes les autres subventions552. S’agissant des deux premières catégories, la MGS est « calculé[e] d'après l'écart entre un prix de référence extérieur fixe et le prix administré appliqué multiplié par la quantité produite pouvant bénéficier du prix administré appliqué »553. Pour la troisième catégorie par contre, la MGS est calculée par référence à la dépense budgétaire publique554. En somme, la MGS est calculée, « selon le type d’aide concerné, soit, en fonction de l’écart entre le prix des marchandises subventionnées et un prix de référence fixe établi sur la base des
544 Article 6.1, Accord sur l’agriculture.
545 Article 1. a), Accord sur l'agriculture.
546 Annexe 3 de l’AsA, point 1.
547 Cas du soutien des prix. Voy. Annexe 3 de l’AsA, points 1, 8 et 9.
548 Cas de dépense budgétaire ou de recette publique sacrifiée. Voir Annexe 3 de l’AsA, points 2, 3 et 4.
549 BRINKS (L.), Enjeux liés au soutien interne débattus dans le cadre du Cycle d’Uruguay et au-delà, Direction de l’analyse économique et stratégique, Canada, juillet 2000, p. 8 ; LUFF (D.), op. cit., p. 230.
550 Points 1, 8 et 9 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
551 Points 1, 10, 11 et 12 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
552 Point 13 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
553 Points 8 et 10 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
554 Point 13 de l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture.
Section 2 : Les règles sur les subventions de l’Accord sur l’agriculture
années 1986 à 1988, soit en fonction de son coût pour les pouvoirs publics »555. Etant donné qu’il n’est pas toujours possible de calculer la MGS, notamment lorsque le prix de référence fixe fait défaut, l’Accord prévoit une alternative qui consiste à calculer une mesure équivalente de soutien (MES) suivant la méthode prévue à l’Annexe 4.
MGS totale et MGS Courante
La MGS totale est la somme de la MGS et de la MES s’il ya lieu. La MGS totale de base est celle qui a été calculée sur la base de la période 1986-1988 et qui a servi de point de départ des engagements de réduction que les Membres de l’OMC ont contractés556. Elle est le niveau de consolidation déterminé par chaque pays et au-delà duquel aucun soutien ne peut être octroyé. Quant à la MGS courante, elle représente le niveau de soutien interne effectivement octroyé par un membre au cours d’une année donnée. Elle est calculée suivant les règles de calcul de la MGS.
De la supériorité des « dispositions de l'Annexe 3 » sur les « composantes et la méthodologie »
La méthode de calcul de la MGS est complexe. Chaque membre doit se conformer à l’Annexe 3 de l’Accord sur l’agriculture, mais peut également tenir compte des « composantes et de la méthodologie des tableaux explicatifs » qu’il aurait intégrées dans sa Liste. L’Annexe 3 de l’AsA et les Composantes et méthodologie des tableaux explicatifs peuvent se trouver en conflit. Tel fut le cas dans l’Affaire Corée-Mesures affectant l'importation de viande de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée (ci-après Corée-bœuf)557.
Dans cette affaire, il est reproché à la Corée « d'augmenter le soutien interne accordé à son secteur de l'élevage, de sorte que le soutien interne total accordé par la Corée dépasse la mesure globale du soutien de la Corée dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture »558. Au motif que la question n’entrait pas dans leur mandat, ni le Groupe spécial ni l’Organe d’appel n’a directement répondu à la question juridique relative à la hiérarchie entre ces deux corps de règles. L’Organe d’appel a indiqué en effet que « dans les circonstances de l'espèce, il n'est pas nécessaire de trancher la question de savoir comment un conflit entre "[les]
dispositions de l'Annexe 3" et les "composantes et la méthodologie" utilisées dans les
555 LUFF (D.), op. cit., p. 230.
556 Les pays qui accèdent à l’OMC peuvent négocier une autre période de base.
557 Corée-mesures affectant l'importation de viande de bœuf fraîche, réfrigérée et congelée, Rapport de l’Organe d’appel, WT/DS161/AB/R.
558 Demande d'établissement d'un groupe spécial présentée par l'Australie, Doc. WT/DS169/5, 15 juillet 1999.
tableaux des données explicatives incorporés par renvoi dans la Partie IV de la Liste du Membre devrait être réglée en principe »559.
Fort heureusement, l’Organe d’appel se reprend et répond indirectement à la question juridique ainsi soulevée. Il fonde dès lors son analyse sur l’article 1(a)(ii) de l’Accord sur l’agriculture qui dispose que la MGS doit être
« calculé[e] conformément aux dispositions de l'Annexe 3 [de l’Accord sur l’agriculture] et compte tenu des composantes et de la méthodologie utilisées dans les tableaux des données explicatives incorporés par renvoi dans la Partie IV de la Liste du Membre » (non soulignés dans le texte)560. Partant de cette définition, l’Organe d’appel met en exergue les expressions « conformément à » et « compte tenu de » et conclut, en se référant à leur sens ordinaire, que le premier dénote un critère plus rigoureux561 que le second. La supériorité des « dispositions de l’Annexe 3 » sur les « composantes et de la méthodologie » contenues dans les Listes des Membres est donc établie.