Conclusion : tempora mutantur ? - Le traité de Berlin de 1878

D) Le traité de Berlin de 1878

III. Conclusion : tempora mutantur ?

On a pu relever quelques traits communs dans le comportement des États ainsi que leur continuité.

Nous résumerons dans un premier temps ces traits et leur fonction dans le droit international public dans la justification de certains actions menées par les Etats (1.). Après avoir évoqué la Responsabilité de protéger et l’intervention humanitaire, l’on examinera les rapports entre lesdits traits et autres exemples du comportement des États, de même que les possibilités de la mise en œuvre de la Responsabilité de protéger ainsi que l’intervention humanitaire (2.) ; on essayera de répondre aussi à la question posé dans le premier chapitre, celle du danger d’abus du concept de la Responsabilité de protéger. Après cela (3.), un pont sera établi entre les exemples historiques et le droit international public contemporain grâce au traitement des problèmes inhérents à ce dernier, problèmes qui posent les enjeux de l’intervention humanitaire et la Responsabilité de protéger. En dernier lieu (4.), on exprimera quelques considérations sur l’avenir du droit international public et du rôle de la Responsabilité de Protéger dans ce contexte.

1.) On a pu relever que, dans chaque traité, le caractère impérialiste de l’histoire du droit international public. Plutôt que de déclarer une responsabilité envers leurs peuples respectifs, puis dans un deuxième temps, de l’instaurer comme universalité, les États ont décidé de complètement distinguer la responsabilité intérieure et la responsabilité extérieure. Les déclarations française et américaine sont des exemples en ce qui concerne la responsabilité intérieure, mais pour sa propre survie, la France révolutionnaire de 1789 s’abstient de s’immiscer dans les affaires d’autres États.

Par contre, la perception de plusieurs États sur leur rôle de puissance protectrice des minorités ne les a pas empêchés de rester autoritaire sur leur propre territoire. Le gouvernement russe a ainsi déjà argumenté sur la base d’une responsabilité extérieure pour la justification d’une intervention. En résumé, on trouve l’intervention et la non-intervention dans le contexte d’une légitimation historique par le principe de responsabilité. Pourtant, ce serait une argument trop restreint d’employer ce résultat comme preuve que la thèse de la Responsabilité de protéger ne représente rien de nouveau comparé à l’intervention humanitaire en ce qui concerne le danger d’abus ; il n’a pu être fait état d’un cas de synchronisme des « deux responsabilités », proclamé par ledit concept.

En revenant sur l’histoire impériale, on comprend par l’énoncé (« droit public européen », « concert

130 Power, S. (2003), A Problem from Hell, London, p. 10.

131 Supra p. 8.

européen ») et par les droits accordés aux États européens que les fondements du droit international public étaient loin de vouloir imposer la souveraineté égale. On peut discuter si le comportement envers l’empire ottoman ne reste qu’un exemple de l’impérialisme et de l’autoritarisme européen ou si le simple système dualiste de l’obligation de non-intervention lorsqu’un État a été reconnu, ou la possibilité d’intervenir dans le cas où il n’a pas été reconnu, ne satisfait pas aux besoins de peuples dans certaines situations.

2.) Les États ont fait usage, dans leur histoire, de clauses qui leur ont permis d’intervenir dans les affaires d’autres États. Le traité de Kutchuk-Kaïnardji, qui inclut une clause de protection accordé à la Russie en faveur des personnes religieuses, ne marque que le début de ces droits en faveur d’une minorité, qui continue avec le traité de Paris avec sa clause générale, à laquelle s’ajoutent les plus grandes manifestes d’intervention humanitaire, au moins dans la justification des États. Le traité de Berlin inaugure, avec ses multiples clauses, la protection d’autres minorités. Pourtant, c’est avec ce traité qu’une période de non-intervention commence – juste quand une intervention pourrait être justifiée par ces clauses, et ce pour la première fois selon notre interprétation. Cela pose des problèmes en particulier aux juristes défénseurs de l’intervention humanitaire, mais aussi à ceux défendant la Responsabilité de protéger. Il n’y a pas d’avis pour affirmer qu’une inclusion d’un des deux concepts s’obtient par le droit positif – dans l’intérêt de la sécurité juridique et de l’égalité souveraine des États. On voit dans l’exemple du traité de Berlin qu’un tel droit, bien qu’il n’était pas réciproque, n’a pas toujours atteint son but. Un ius ad bellum positif pose des dangers non seulement par l’arbitraire de son exécution, mais aussi par sa non-exécution. La Responsabilité de protéger ne perd dans ce domaine rien du danger d’abus de l’intervention humanitaire.

3.) Mais ce danger décrit n’est rien d’autre que la manifestation pratique de problèmes qui abordent, selon l’opinion de l’auteur, les fondements mêmes du droit international public.

a) Le premier problème inhérent au droit international public durant cette période et qui se poursuit aujourd’hui est sa politisation. Les traités mentionnés ici ne sont que des exemples historiques de ce vaste problème. Mise à part la discussion dans la doctrine sur cette thématique¹³², l’abus du droit à cause d’un motif politique est un reproche souvent fait sur la scène de l’ONU – par des acteurs quelconques. Retournant à nos traités, on a vu qu’aussi bien les clauses ambiguës que les clauses strictes des traités internationaux peuvent facilement être interprétées selon la volonté et les besoins des États signataires. En rapport avec notre sujet, le droit à l’intervention, le traité de Berlin, par rapport à la situation des juifs en Serbie nous donne un exemple de politisation. De même, la

132 Pour les différentes approches à la politisation et les enjeux des fonctions du droit international, voir Paulus, A.,

‘International Law After Postmodernism: Towards Renewal or Decline of International Law?’ in Leiden Journal of International Law (vol. 14, 2001), Leiden, pp. 727–755, p. 735.

reconnaissance de la Roumanie ainsi que celle de la Serbie comme États nous le démontre. En ce qui concerne la reconnaissance des États, les règles relatives à l’adhésion à l’ONU transposent cette problématique particulière dans le droit contemporain. L’article 4 al. 1 de la CNU statue que :

« Peuvent devenir Membres des Nations Unies tous autres États pacifiques qui acceptent les obligations de la présente Charte et, au jugement de l'Organisation, sont capables de les remplir et disposés à le faire. » En réalité, aucun « jugement » n’est effectué et l’admission se passe presque automatiquement lorsqu’un nouveau État apparaît¹³³. Une troisième manifestation de la politisation est le pouvoir accordé à un groupe spécifique d’États. Ce pouvoir peut se fonder sur des raisons historiques et politiques, comme le « Concert d’Europe » ou par engagement contractuel, comme avec les cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies. Le dernier représente probablement la cime d’une action sur la base d’un raisonnement politisé, en particulier dans l’usage du droit au véto. C’est exactement pour cela qu’on ne peut pas parler d’une constitutionalisation de la CNU à ce moment, contrairement à l’opinion de plusieurs auteurs¹³⁴. Le membres permanents du Conseil de Sécurité ne sont ni élus, leurs décisions ne sont pas soumises à un contrôle judiciaire. C’est particulièrement ce dernier aspect qui sépare le droit international du droit interne – et qui, en fin de compte, favorise la politisation. Aussi la CIJ n’a que des pouvoirs limités face à la volonté des États. Vu que les Cours internationales sont assez récentes, on en tiendra compte dans la dernière partie.

b) Une autre émanation de cette différence entre droit interne et droit international est le problème de la légitimité, un des fondements de la Responsabilité de protéger. Elle proclame la responsabilité subsidiaire de la communauté internationale lorsqu’un gouvernement agit contrairement à la volonté de son propre peuple – bien entendu, il doit s’agir d’un cas extrême. Mais cette transposition de la responsabilité interne à l’extérieur est-elle aussi valable pour les États auxquels il incombe à ce moment-là d’intervenir ? En d’autres termes, pour être un légitime défenseur d’un peuple souffrant, le dit principe n’exige-t-il pas que chaque État impliqué s’assure de l’engagement de son propre peuple ? La responsabilité de protéger exige donc, pour assurer les bases fondamentales du fonctionnement d’un État, que tous les autres États aient un système où le gouvernement agit totalement selon la volonté de son peuple. Elle demande, strictement suivant sa logique, un état de choses dans lequel ce concept ne serait plus nécessaire. Dans la réalité, la Responsabilité de protéger présuppose par son fonctionnement une solidarité indeterminée de chaque peuple pour un autre peuple. Malheureusement, on voit par l’example des troupes de l’OTAN en Afghanistan que le soutien d’une action n’est pas facilement maintenu, bien qu’elle soit justifiée par le droit international public. On voit ainsi que la question de la responsabilité morale ne

133 Simma (2002), supra, Article 4 para. 12 « The admission […] became a mere procedural formality ».

134 Fassbender, B., ‘The United Nations Charter as Constitution of the International Community’ in Columbia Journal of Transnational Law (vol. 36, 1998), New York, pp. 579 – 619 avec des références additionnelles.

peut jamais être totalement séparée de celle de la responsabilité juridique. Si le peuple est le vrai souverain, ce que le principe de responsabilité estime le plus désirable, il incombe à lui de décider.

Pourtant, le peuple sera toujours politisé et, encore, non soumis au pouvoir judiciaire.

c) Un des faits que l’on vient de déduire est celui de l’implication de la Responsabilité de protéger pour chaque gouvernement de s’engager à être responsable vis-à-vis de sa population, ceci n’étant qu’un exemple d’un universalisme présupposé. Le rapport décrit au début de sa présentation¹³⁵ du concept l’évolution du système international de surveillance du respect des droits de l’Homme et l’accroissement de sa codification. Le fait qu’il y ait toujours une grande partie du monde non soumis à un organe de contrôle du respect des droits de l’Homme sur une base de non-politisation, par exemple par l’inexistance d’une Cour régionale des droits de l’homme, est ignoré à ce point.

Cette façon de vouloir imposer un universalisme de valeurs communes évoque une communauté des États occidentaux ayant pour intérêt de défendre leur identité commune, le christianisme, et ceux qui le représentent en Orient, les pèlerins (article 8 du traité de Kutchuk-Kaïnardji) ainsi que tous les membres de la minorités chrétienne (article 9 du traité de Paris). Le défi sera donc de trouver l’équilibre entre le fait d’imposer des valeurs dans l’intérêt d’un peuple étranger et celui de pratiquer une politique de non-intervention, afin que les souverains de ce peuple s’assujettissent librement à un mécanisme (judiciaire) qui garantit le respect de ces valeurs.

d) Le problème le plus imminent de la responsabilité de protéger, émanant de la nature du droit international public, est la « lutte éternelle » entre la souveraineté égale des États (principe « One State, one vote » de l’article 18 al. 1 CNU) comme élément démocratique et les droits du Conseil de sécurité, en particulier ceux de ses membres permanents comme héritage impérial. Quelle position prend la responsabilité de Protéger dans ce conflit ? Elle reste ambigue. Toujours partant du parallélisme des deux responsabilités, le concept cherche à établir une égalité d’États souverains, mais seulement de ces États qui assument ce paraléllisme. Autrement dit, dans la logique du rapport de la CIISE, s’il n’y a aucune raison de prévenir, de réagir ou de reconstruire, il ne reste qu’à appliquer le principe de non-intervention qui, étant une émanation du système westphalien,

« introduit ordre, stabilité et prévisibilité dans les relations internationales »¹³⁶. Pourtant, on a vu que la CIISE a constaté elle-même que le Conseil de sécurité est l’organe le plus adapté à imposer cet idéal, en cas de nécessité d’actions coercitives. La Responsabilité de protéger a donc besoin de violer un principe afin de l’établir comme règle. Les traités présentés dans ce mémoire contiennent quelques exemples de ce paradoxe de l’inégalité pour l’égalité. On a déjà mentionné et traité en profondeur ces droits, il convient de se souvenir que chaque droit d’intervention, qu’il soit diplomatique ou militaire, était accordé à un État ou un groupe limité d’États. On trouve dans nos traités historiques un seul exemple de réciprocité, qui est l’expression juridique de l’égalité. Il s’agit

135 CIISE (2001), supra, p. 14 para. 2.16 – 2.20.

136 CIISE (2001), supra, p. 12 para. 2.7.

d’une obligation réciproque d’extradition de criminels, statuée à l’article 2 du traité de Kutchuk-Kaïnardji. Il est à noter que les deux empires se sont entendus sur une exception pour chaque personne qui a « embrassé la Religion Chrétienne » ou « Mahométane » respectivement. Cela montre très bien que s’il y a eu historiquement une réciprocité, elle n’était que l’exemple d’une responsabilité seulement envers son peuple qui, à cette période, se définissait largement par sa religion. Les droits du Conseil de sécurité sont ainsi un exemple particulier et contemporain du manque perpétuel de réciprocité.

4.) Reste à demander quel sera l’avenir de la non-intervention ; est-ce qu’on aura une solution pour le conflit des « deux systèmes » du droit international public ? Soutient-elle le maintien des droits quasi-impériaux afin de pouvoir garantir l’accomplissement de son objetif, la sécurité et stabilité internationales en ignorant en même temps ses propres fondements ? Ou insiste-t-elle sur l’édification de la souveraineté égale, idée du droit naturel, au détriment de la sécurité et de la stabilité ? La réponse est que la CIISE a contourné ce problème, sans oublier de donner une alternative pragmatique. Il convient de ne pas oublier que le rapport met l’accent sur la prévention d’une catastrophe humanitaire ou sur la violation de droits de l’Homme. De plus, une grande partie de la réaction ne relève pas de l’intervention ou de mesures contraignantes. C’est depuis la fondation des Nations unies que l’accent mis sur cette thématique a évolué du ius ad bellum vers un ius ad praeventionem belli. Ce dernier a été instauré, pour la première fois, par l’ONU comme obligation juridique de la communauté internationale, après la proscription du droit universel à la guerre par le Pacte Briand-Kellog et le droit de la Société des nations. La CNU mentionne le ius ad praeventionem comme « but » (article 1^er al. 1 CNU) et comme « responsabilité principale » (article 24 al. 1) du Conseil de sécurité. Aussi le Secrétaire Général, en vertu de l’article 99, peut agir dans l’intérêt de la prévention. Donc, le rapport de la CIISE n’a pu que confirmer ce droit. Aussi la prochaine partie de l’argumentation de la Commission n’est pas nouvelle ; l’idée que ce droit représente une obligation, consacré dans des traités largement acceptés, font que leurs stipulations forment une partie du droit coutumier. Le rapport cite dans ce contexte les Conventions de Genève et ses Protocoles additionnels, ainsi que la Convention contre la Torture¹³⁷. Ce qui est novateur est de comprendre cette obligation comme universelle lorsqu’elle incombe à d’autres acteurs du droit international public qui entrent sur la scène internationale. Les tribunaux pénaux régionaux et en particulier la Cour pénale internationale ont apporté pour la première fois la garantie que le ius ad praeventionem est un véritable droit – et non seulement une possibilité au gré d’intérêts étatiques.

Ce rôle nouveau du pouvoir judiciare a été relevé spécialement par le rapport¹³⁸. Il semble donc

137 CIISE (2001), supra, p. 24 para. 3.31.

138 Pour les tribunaux pénaux et la Cour pénale internationale comme acteurs juridiques dans la prévention: supra, p. 24 para. 3.30.

que, par l’assujettissement à un contrôle judiciaire, les États ont réduit leur patrimoine impérial sans réduire leur efficacité à forcer d’autres États à assumer leurs responsabilités. L’exemple de la Cour pénale internationale montre que les États sont bien capables de limiter leur nature impériale, mais elle est surtout un exemple de coercition dans l’intérêt de la protection. Un exemple plus stupéfiant, et qui pourrait nous faire voir le chemin à parcourir, est la décision du Conseil de Sécurité du 17 décembre 2009 d’installer un médiateur (Ombudsperson) qui aura pour mission de recevoir les plaintes d’individus affectés par des sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU au titre de la lutte antiterroriste¹³⁹. Bien que le Conseil de Sécurité ne soit pas lié aux recommandations du médiateur, il est radicalement nouveau d’avoir une personne qui reçoit des demandes de la part d’individus, et donc, d’avoir comme organe de droit international une compétence et responsabilité réciproque pour des individus. Cette personne est un organe auquel incombe un contrôle du Conseil de Sécurité, en exerçant « ses fonctions en toute indépendance et impartialité »¹⁴⁰. Par conséquent, il s’agit presque d’un contrôle judiciaire constant, au contraire du contrôle sporafique de la CIJ. Il se présente ici une limitation de son propre pouvoir par le Conseil de sécurité, fondé par le mandat du maintien de la paix et de la sécurité internationales d’une entité apolitique (dans le meilleur des cas). Ce sera peut être par de telles mesures que le droit intérieur des États coïncidera avec le droit international, au bénéfice d’une parallélisme de la responsabilité intérieure avec la responsabilité extérieure. Si ce développement se consolide, c’est aussi grâce à la Responsabilité de protéger, que peut être une constitutionalisation de la CNU se réalisera – non comme une constitution des États, mais comme la constitution d’un peuple global.

139 Conseil de sécurité, S/RES/1904 (2009).

140 Supra para. 20, introduit par le verbe « décide ».

Annexe

I. Sommaire du Rapport « La Responsabilité de protéger »¹⁴¹

Principes de base (1) Principes fondamentaux

A. La souveraineté des États implique une responsabilité, et c’est à l’État lui-même qu’incombe, au premier chef, la responsabilité de protéger son peuple.

B. Quand une population souffre gravement des conséquences d’une guerre civile, d’une insurrection, de la répression exercée par l’État ou de l’échec de ses politiques, et lorsque l’État en question n’est pas disposé ou apte à mettre un terme à ces souffrances ou à les éviter, la responsabilité internationale de protéger prend le pas sur le principe de non-intervention.

(2) Fondements

Les fondements de la responsabilité de protéger en tant que principe directeur pour la communauté internationale des États reposent sur :

A. A. les obligations inhérentes à la notion de souveraineté;

B. l’Article 24 de la Charte de l’ONU, qui confère au Conseil de sécurité la responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité internationales;

C. les impératifs juridiques particuliers énoncés dans les déclarations, pactes et traités relatifs aux droits de l’homme et à la protection des populations, le droit international humanitaire et la législation nationale;

D. la pratique croissante des États et des organisations régionales, ainsi que du Conseil de sécurité lui-même.

(3) Éléments

La responsabilité de protéger comprend trois obligations particulières :

A. La responsabilité de prévenir : éliminer à la fois les causes profondes et les causes directes des conflits internes et des autres crises produites par l’homme qui mettent en danger les populations

B. La responsabilité de réagir : réagir devant des situations où la protection des êtres humains est une impérieuse nécessité, en utilisant des mesures appropriées pouvant prendre la forme de mesures coercitives telles que des sanctions et des poursuites internationales et, dans les cas extrêmes, en ayant recours à l’intervention militaire.

C. La responsabilité de reconstruire : fournir, surtout après une intervention militaire, une assistance à tous les niveaux afin de faciliter la reprise des activités, la reconstruction et la réconciliation, en agissant sur les causes des exactions auxquelles l’intervention devait mettre un terme ou avait pour objet d’éviter.

141 CIISE (2001), Rapport “La Responsabilité de Protéger”, Ottawa, pp. XI – XIII.

(4) Priorités

A. La prévention est la principale dimension de la responsabilité de protéger : il faut toujours épuiser toutes

Dans le document Post Tenebras Lex ? : Fondements historiques et futures perspectives de l'intervention humanitaire et de la Responsabilité de protéger (Page 45-58)