__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Plusieurs scénarios de réforme structurelle pourraient être envisagés pour mieux assurer la soutenabilité financière des régimes de retraite de la fonction publique et garantir dans le temps une identité de traitement entre fonctionnaires et salariés du secteur privé.

Les premiers viseraient à mettre en extinction progressive les régimes de retraite des fonctionnaires, en prévoyant l’affiliation de ces derniers aux régimes des salariés du secteur privé, soit pour l’ensemble des fonctionnaires en activité, soit pour les seuls nouveaux recrutés. Ils conduiraient à intégrer les retraites des fonctionnaires dans le droit commun des régimes des salariés du secteur privé tels qu’ils ont été créés en 1945 et complétés par la généralisation des retraites complémentaires par la loi du 29 décembre 1972. Qu’il soit mis en œuvre en une seule fois pour tous les fonctionnaires en activité, ou de manière progressive pour les seuls nouveaux fonctionnaires, ce changement des règles d’affiliation ouvrirait la voie à la fin de l’exception que constituent les régimes spéciaux maintenus provisoirement en 1945 à la création de la sécurité sociale.

D’autres scénarios de réforme structurelle maintiendraient des régimes de retraite spécifiques aux fonctionnaires, mais modifieraient très profondément leur financement et leur organisation.

L’adossement financier des régimes de la fonction publique sur ceux de droit commun, sans remettre en cause leur existence, pourrait permettre de mieux identifier les avantages particuliers dont bénéficient

les fonctionnaires, d’en mesurer le coût et d’engager des réformes en vue de ne maintenir que ceux dont la justification serait pleinement assurée.

Un autre scénario, qui maintient également l’existence d’un régime spécial, fusionnerait les deux régimes actuels et en confierait la gestion à un organisme unique. S’il pourrait permettre des économies de gestion et maintiendrait les droits actuels des fonctionnaires, il ne favoriserait cependant pas leur convergence avec ceux du secteur privé et pourrait créer des transferts de charge particulièrement importants entre l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux.

De telles réformes seraient cependant très complexes à mettre en œuvre en raison des difficultés techniques importantes qu’elles poseraient, et coûteuses pour les finances publiques du fait des coûts de transition importants qu’elles impliqueraient. Elles ne manqueraient pas d’être sensibles socialement, en raison de l’attachement des fonctionnaires à leurs régimes de retraite et à l’unité de leur communauté de travail. Au-delà des droits à pension, qui en sont un élément structurant, elles ne pourraient durablement être sans conséquences sur les autres composantes du statut de la fonction publique, et en particulier les conditions d’emploi qui reposent sur le principe de la carrière. De telles évolutions ne pourraient enfin laisser de côté les autres régimes spéciaux de retraite, en particulier de la SNCF et de la RATP, dont les règles de base sont en cours d’alignement sur celles des fonctionnaires.

S’engager dans ces réformes structurelles relève de choix politiques.

Dans le double objectif d’assurer la soutenabilité financière des régimes de la fonction publique et de consolider la convergence des droits à la retraite entre fonctionnaires et salariés du secteur privé, une autre voie d’évolution serait envisageable qui s’inscrirait dans la continuité des réformes engagées depuis 2003 sans remettre en cause l’existence des régimes spéciaux de la fonction publique. Elle viserait à ajuster progressivement certains paramètres de calcul des pensions des fonctionnaires, comme l’allongement entre 5 à 10 ans de la période de référence, l’élargissement de l’assiette des cotisations et de calcul des pensions par intégration d’une partie des primes, la suppression de certaines bonifications, l’évolution de différentes règles relatives aux catégories actives, l’harmonisation progressive des droits familiaux et conjugaux.

Probablement plus aisés à mettre en œuvre, les sept leviers d’ajustement paramétriques identifiés par la Cour nécessiteraient néanmoins une adaptation, parfois importante, des systèmes

d’information, notamment pour garder la trace des carrières et des rémunérations indemnitaires, aujourd’hui non prises en considération dans les comptes individuels retraites.

En tout état de cause, le renforcement de la gouvernance des régimes et de leur pilotage financier apparaît indispensable. La création d’une caisse de retraite des fonctionnaires d’État et le renforcement des capacités autonomes de direction et d’expertise de la CNRACL constitueraient à cet égard des progrès importants.

La Cour formule ainsi les recommandations suivantes,

- s’agissant du régime de retraite des fonctionnaires de l’État : 1. à horizon de 3 ans, créer une caisse de retraite des fonctionnaires de

l’État ;

2. sans attendre, réduire le nombre de centres de gestion régionaux, et étudier leur concentration en un seul pôle ;

3. réaffirmer l’objectif du transfert au SRE de la totalité des missions d’instruction des dossiers de demande de retraite et d’information pour toutes les administrations et réduire significativement son calendrier ;

- s’agissant de la CNRACL :

4. créer une direction autonome, à effectif réduit, sous l’autorité du conseil d’administration de la CNRACL ;

5. dans la perspective de la prochaine convention d’objectifs et de gestion de la CNRACL, programmer des économies de gestion plus ambitieuses (15 % d’économies de fonctionnement en 4 ans).

Que soient envisagées des réformes structurelles ou la modification progressive des règles de calcul des pensions, le renforcement des capacités d’analyse et de prévision et une plus grande transparence des dépenses et de leur financement sont nécessaires pour préparer les évolutions qui pourraient être décidées par les pouvoirs publics, s’assurer de l’efficacité de leur mise en œuvre et veiller à la soutenabilité financière des régimes.

Aussi, la Cour formule les recommandations suivantes :

6. mieux identifier les dépenses liées à des avantages non contributifs au sein des régimes de retraite des fonctionnaires et leur affecter des financements spécifiques ;

7. examiner les possibilités de mise en place d‘une contribution majorée dont seraient redevables les employeurs de fonctionnaires relevant des catégories actives ;

8. tirer pleinement parti des nouveaux outils de prévision pour évaluer et analyser l’incidence des différents leviers d’ajustements paramétriques des règles des régimes de retraite des fonctionnaires.