1 - Un rapprochement sensible des âges effectifs de départ à la retraite
Les réformes mises en œuvre depuis 2003 ont eu un effet sensible sur l’âge moyen de départ en retraite des fonctionnaires, en augmentation de 2 ans en moyenne, toutes catégories confondues, depuis cette date, et qui s’est rapproché de celui des salariés du secteur privé.
Ainsi, les fonctionnaires sédentaires liquident leur pension à un âge relativement proche de celui des salariés du secteur privé - 62,1 ans au SRE et 62,8 ans74 à la CNRACL, contre environ 62,3 ans, à la CNAV - et de celui des travailleurs indépendants, exception faite des professions libérales qui partent à la retraite sensiblement plus tard que les autres (64 ans).
Graphique n° 7 : âges moyens à la liquidation des nouveaux retraités de 2002 à 2014
Source : rapport annuel du COR - juin 2016.
Champ : retraités de droit direct liquidant leurs droits au cours de l’année. Pour la CNRACL : hors départs anticipés pour carrière longue, invalidité, parents de 3 enfants ou handicap. Pour la fonction publique d’État : hors invalidité, parents de 3 enfants ou handicap (mais y compris départs anticipés pour carrière longue).
74 En prenant en compte les départs anticipés pour carrière longue, cet âge moyen serait sans doute plus faible.
L’âge moyen de liquidation des pensions des nouveaux retraités a crû rapidement entre 2008 et 2014, de plus d’un an et demi chez les agents sédentaires ressortissants du régime des pensions de l’État et de plus de deux ans chez ceux affiliés à la CNRACL, soit davantage qu’à la CNAV (un peu plus d’un an). Ces évolutions résultent d’un recours plus important au dispositif de départ anticipé pour carrière longue dans le secteur privé qu’à la FPE, de l’effet de la suppression des départs anticipés pour motifs familiaux dans les fonctions publiques et du rapprochement des règles entre les régimes publics et privé à la suite de la loi de 2003.
Néanmoins, la France se distingue toujours par un âge effectif de cessation d’activité (toutes catégories confondues) nettement inférieur à celui des autres pays industrialisés : 59,4 ans pour un homme et 59,8 ans pour une femme, contre, respectivement, 64,6 ans et 63,2 ans en moyenne pour les pays de l’OCDE, 64,1 ans et 62,4 ans au Royaume-Uni et 62,7 ans pour les hommes et les femmes en Allemagne75.
Un écart moins important, dans les fonctions publiques, entre l’âge de cessation d’activité et celui de liquidation de la pension
La transition entre activité et retraite ne se fait pas de la même manière pour les fonctionnaires et pour les salariés du secteur privé. Ainsi, les salariés relevant du régime général sont beaucoup moins nombreux que ceux du secteur public (régimes de fonctionnaires et autres régimes spéciaux) à passer directement de l’emploi salarié à la retraite : pour la génération née en 1942, ce pourcentage atteignait 34 % pour les premiers, contre 83 % pour les seconds76.
Cet écart s’explique avant tout par une plus grande fréquence de phases de transition (de chômage, de pré-retraite, d’arrêt maladie, d’invalidité, d’inactivité, etc.) avant la liquidation des droits pour les salariés du secteur privé, alors que, bénéficiant de leur statut, les fonctionnaires, dans leur très grande majorité, liquident leur pension au moment de leur cessation d’activité.
75 OCDE, Pensions at a glance, 2015
76 « Le taux de remplacement du salaire par la retraite pour la génération 1942 », Dossier Solidarité et santé n° 33, DREES, 2012.
Au total, salariés du secteur public et du secteur privé cesseraient de travailler à peu près au même âge77. Compte tenu du cas particulier des catégories actives et de celui des autres régimes spéciaux pris en compte dans le calcul de cette moyenne pour le secteur public, il est probable que les agents sédentaires de la fonction publique restent en emploi plus tard que les assurés du régime général.
2 - Des différences marquées pour les catégories actives Au SRE comme à la CNRACL, les catégories actives partent en moyenne environ 4 ans plus tôt que les sédentaires. Cet écart dépasse 6 ans pour les fonctionnaires travaillant dans les activités insalubres (agents des réseaux souterrains et identificateurs des instituts médico-légaux).
Tableau n° 16 : évolution de l’âge moyen au départ à la retraite à la FPE et la CNRACL (en années)
2002 2014 2014/2002
FPE civile
Actifs 55,6 58,0 + 2,4
Sédentaires 60,7 62,1 + 1,4
Total78 58,6 61,0 + 2,4
CNRACL
Actifs 56 58,5 + 2,5
Sédentaires 60,7 62,8 + 2,1
Activités
Insalubres 53 56,4 + 3,4
Total 57,1 60,7 + 3,6
Sources : SRE, CNRACL (PLF 2016, rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique)
Note de lecture : La déformation de la structure des flux, liée à la diminution de la part des catégories actives dans les liquidations de pensions conduit à un accroissement de l’âge moyen de l’ensemble des fonctionnaires supérieur aux hausses observées pour chacune des catégories qui le composent.
77 Une étude portant sur la génération de 1938, donne 58,8 ans pour les salariés du privé et 58,2 ans pour ceux du public. Cf. « Âge de cessation d’emploi et de liquidation d’un droit à la retraite - le cas de la génération de 1938 », Études et résultats n° 688, mai 2009, P. Aubert.
78 Ayants-droit civils liquidant pour ancienneté.
L’existence des catégories actives s’accompagne d’une différence
Entre 2004 et 2012, sous l’effet des réformes qui ont concerné les catégories actives, mais également des politiques de recrutement, la proportion des agents liquidant leur pension en ayant le bénéfice de la catégorie active est passée de 37 % à 27 %79. Cette tendance devrait se prolonger dans les années à venir, en particulier à la fonction publique de l’État où la proportion des départs anticipés au titre des catégories actives ne serait plus que de 21 % en 2020. Certaines d’entre elles sont en effet en voie d’extinction, comme celles des instituteurs et des employés de la Poste recrutés avant 1997. Par ailleurs, les effectifs d’agents d’exploitation des travaux publics ont été divisés par quatre depuis le début des années 2000 et le nombre de douaniers exerçant des fonctions de surveillance a été réduit d’un tiers depuis 2010.
À la FPH, les agents occupant un emploi classé en catégorie active, estimés à près de 500 000 en 2013, représentaient 60 % des titulaires80. Les personnels infirmiers titularisés à partir de 2011 font désormais partie des catégories sédentaires et environ la moitié de ceux qui étaient déjà en poste à cette date ont opté pour une intégration dans le nouveau cadre d’emploi, comme ils en avaient la possibilité. Néanmoins, les effectifs d’aides-soignants, classés en catégories actives, sont deux fois plus nombreux, de sorte que la diminution de la part de celles-ci, pour être importante, n’atteindra pas les mêmes proportions qu’à la FPE.
En tenant compte des autres possibilités de départ anticipé, c’est au final moins d’une liquidation sur cinq qui s’est faite dans les conditions d’âge de droit commun à la FPH en 2014.
79 De 69 % à 63 % à la FPH, de 37 % à 25 % à la FPE et de 8 % 6 % à la FPT.
80 Il convient d’insister sur la fragilité de ce chiffrage, présenté dans le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au PLF (2014), qui repose sur une liste de grades de la nomenclature des emplois hospitaliers alors que le classement en catégorie active dépend d’un critère de contact avec les malades. Cette estimation correspond en réalité à un plafond. Le rapport du sénateur Delattre sur les catégories actives avance un effectif situé en fait entre 350 000 et 360 000, soit 30 % de moins et il estime que la part des agents classés en catégorie active, actuellement un peu moins de la moitié, n’atteindrait plus que le tiers d’ici 2050.
La durée passée en retraite
En raison d’une liquidation plus précoce dans la fonction publique du fait des catégories actives, à espérance de vie comparable, la durée passée à la retraite peut différer sensiblement entre régimes de fonctionnaires et de salariés du secteur privé, à catégorie socio-professionnelle donnée. Ainsi les hommes nés en 1942 appartenant à la catégorie des employés ont une espérance de vie à 55 ans proche, respectivement dans la fonction publique civile et dans le secteur privé (25,6 ans et 25,4 ans), alors qu’ils liquident leur pension en moyenne à 57,5 ans dans le premier cas, contre 61,1 ans dans le second. Cet écart trouve a priori son origine principale dans l’importance des catégories actives au sein la fonction publique. Au final, la durée de la retraite atteindrait 23,1 ans pour les uns et 19,3 ans pour les autres (voir annexe n° 4).
3 - Selon les projections disponibles, très parcellaires,
une convergence qui se poursuivrait sans conduire à un alignement Les projections réalisées sur l’évolution de l’âge de liquidation de la retraite dans le champ des fonctions publiques sont particulièrement lacunaires. Elles ne permettent pas de prendre pleinement la mesure des conséquences des réformes mises en œuvre depuis le début des années 2000, qui sont loin aujourd’hui d’avoir épuisé leurs effets.
En particulier, elles ne distinguent pas les catégories sédentaires et actives malgré leurs différences fondamentales au regard des règles d’âge de départ à la retraite. De plus, s’agissant de la fonction publique d’État, les projections par génération ne vont pas au-delà de celle née en 1957.
Le graphique ci-après, réalisé sur la base de projections réalisées par la CNAV, la CNRACL et le SRE, montre que l’allongement de la durée d’assurance exigée pour bénéficier du taux plein et le relèvement des bornes d’âge à la suite de la réforme de 2010 devraient se traduire par une hausse de l’âge moyen de départ à la retraite dans les fonctions publiques comme dans le régime général, sensible à partir de la génération née en 1951 au SRE 81, et de la génération née en 195682 à la
81 Il s’agit de la première génération concernée, pour les agents sédentaires, par l’augmentation de l’âge d’ouverture des droits.
82 Première génération concernée par le recul de 55 à 57 ans de l’âge de liquidation pour les agents de catégorie active.
CNRACL, en raison d’une proportion plus élevée de catégories actives, plus tardivement affectées par ce relèvement83.
Graphique n° 8 : âges moyens de départ à la retraite projetés par génération84
Sources : COR, les comportements et les âges de départ à la retraite, mai 2015, document n° 4. DREES, EACR ; projections réalisées par la CNAV, la CNRACL et le SRE
À long terme, l’âge moyen de départ à la retraite des ressortissants de la CNRACL se stabiliserait à 63,5 ans, soit un an de moins que pour les assurés de la CNAV85, ceci s’expliquant par une proportion toujours importante de fonctionnaires de catégorie active. Au SRE, l’âge moyen de départ à la retraite devrait demeurer plus élevé qu’à la CNRACL, la proportion des catégories actives y étant moins élevée et en diminution plus forte.
83 L’âge d’ouverture des droits sera porté à 62 ans pour les fonctionnaires sédentaires à partir de la génération de 1955, à 57 ans pour les catégories actives à partir de la génération née en 1960 et à 52 ans pour les catégories super-actives à compter d’une année de naissance fixée à 1965.
84 S’agissant de la FPE civile, le modèle de court terme PACO ne permet pas d’aller au-delà de la génération 1957, et le modèle à long terme ARIANE de la direction du budget, de calculer des âges moyens de liquidation par génération. La prise en compte, ou non, des départs pour invalidité entraîne par ailleurs une rupture de série.
85 Avant prise en compte de l’accord signé en octobre 2015 réformant les retraites complémentaires des salariés, mais celui-ci pourrait être d’effet limité. Cet accord a introduit des coefficients minorant ou majorant temporairement la pension - minorant, si, ayant atteint l’âge légal, l’assuré ne reporte pas d’au moins un an son départ à la retraite au-delà de l’âge permettant d’avoir droit au taux plein par la durée d’assurance, majorant s’il le repousse d’au moins deux ans au-delà de cette limite. Dans leur évaluation de l’impact de ce dispositif, les services de l’AGIRC-ARRCO ont fait l’hypothèse qu’il ne modifierait les années de départ à la retraite que pour moins de 5 % des assurés. Une telle hypothèse méritera néanmoins d’être vérifiée dans le temps.