La cogestion

La gouvernance (Berkes, 2010) entre les institutions locales, notamment les territoires canadiens et les pouvoirs fédéraux, est vivement débattue. La cogestion comprend la prise en compte des intérêts des Autochtones et de la société dominante et est au cœur des revendications autochtones. Il s’agit pour ces derniers de prendre en main la gestion des ressources de leur territoire de façon concertée avec les autorités nationales. La cogestion découle d’un intérêt commun d’exploiter les ressources de la part des autorités fédérales, des autorités régionales et des organisations de pêcheurs. Les États arctiques, siégeant aux institutions internationales comme le Conseil Arctique ou les Organisations Régionales de Gestion de la Pêche, sont souvent le moteur économique de l’exploitation (que ce

12 _{« Éléments des mécanismes dans une région, incluant, mais ne se limitant pas aux États, avec l'accord que}

la "nouvelle gouvernance", tant les Organisations Non gouvernementales, les Organisations de droit flexible dans les forums politiques et les acteurs économiques, que la législation et les accords internationaux

soit dans l’Arctique canadien ou au Groenland pendant sa colonisation par le Danemark par l’intermédiaire de la Kongelige Grönlandske Handel par exemple) tandis que les organisations régionales (Groenland, Nunavut, Conseil de Gestion territoriaux) veulent avoir un droit de regard sur l’exploitation et la gestion des ressources.

Armitage et al., (2011) a étudié le processus de cogestion dans la gestion de l’omble chevalier, mais aussi des narvals. Ce processus permet aux acteurs de s’adapter aux changements qui s’opèrent dans les écosystèmes arctiques. La cogestion est souvent utile pour la gestion d’espèces dont les Inuit ont eux-mêmes des connaissances traditionnelles auxquelles s’additionnent les connaissances scientifiques.

b. La politique à différentes échelons

La politique à différents échelons ou « politics of scale » est un concept incontournable pour saisir les enjeux. La réglementation qui se met en place progressivement dans cette région se fait à différents niveaux. Les trois niveaux (internationaux, nationaux et infranationaux) sont interdépendants. En effet, les principales institutions régionales (AMAP, Conseil Arctique) ne possèdent pas de bureaux permanents et dépendent des financements des États. La politique à différents échelons repose sur l'idée de l'interaction entre les différents niveaux de gouvernance et que le fait que les associations autochtones aient le statut de participants permanents au Conseil Arctique leur permet de défendre leurs droits (Keskitalo E. C., 2009, p. 17).

La politique à différents échelons permet d'insérer dans le processus de gestion et d'exploitation les différents paliers de gouvernance, de bas, pour les acteurs au plus proche de la ressource tels que les pêcheurs et les communautés locales, en haut, tels que les organisations internationales et régionales qui permettent une vision globale et une coopération générale des différents acteurs.

Concernant la gestion de la pêche dans l'Arctique, il existe une multitude d'acteurs dont les buts et les motivations sont particulièrement différentes. Des communautés Inuit voient la pêche commerciale comme une source d'emploi et de manne financière importante alors que les organisations régionales jouent un rôle qui peut se limiter à un cadre utile de coopération et de recherches scientifiques. Les États jouent un rôle important concernant la législation, le contrôle des pêches ainsi que dans le développement de la pêche par l’intermédiaire de financements, de construction d’infrastructures, de services aux compagnies de pêche.

Ainsi, chaque pallier a un rôle qui lui est propre et indispensable pour optimiser la gouvernance de la pêche commerciale arctique.

D. Ressource renouvelable et productivité biologique

Une ressource renouvelable est une ressource qui se renouvelle à l’échelle de temps humain, à l’inverse des ressources non renouvelables qui se renouvellent sur de longues périodes, des milliers, voire des millions d’années (Faucheux, 1995). Ainsi, les stocks de poisson se renouvellent chaque année si l’exploitation est égale ou inférieure au renouvellement naturel de l’espèce alors que le pétrole peut mettre plusieurs millions d’années avant de se former.

Du concept général de ressource renouvelable, vient un concept plus précis, la productivité biologique qui est un concept-clé dans cette recherche, c’est-à-dire, la rapidité à laquelle une espèce peut se renouveler. De la productivité d’une espèce, dépend le taux de reproduction des stocks de poissons et la possibilité, ou non, de les exploiter de manière plus ou moins intensive si on respecte le niveau de productivité de l'espèce. Néanmoins, le niveau de productivité est rarement connu de manière assez précise pour que le taux d'exploitation de la ressource soit défini selon ce niveau exact. De plus, le niveau de productivité dépend de multiples facteurs tels que l'environnement, la biodiversité de l'écosystème, la vulnérabilité et le taux de prédation de l'espèce (FAO, 2003). La productivité biologique dans l’Arctique est généralement faible du fait des conditions physiques qui y règnent, le froid, les nombreux jours sans lumière, le manque de nutriments (en dehors de la mer de Barents et de Béring) sont des éléments limitant la reproduction des poissons, que compense une espérance de vie plus élevée. De plus, la productivité biologique des espèces marines dépend largement de leur exploitation et des techniques utilisées, ainsi, une exploitation trop importante des juvéniles, même si le niveau des prises reste, proportionnellement à la taille du stock, relativement modeste, peut mettre en danger, à plus ou moins long terme, la durabilité et le renouvellement de ce stock.

E. Le principe de précaution

Le principe de précaution est un élément qui permet d’analyser la durabilité de l’évolution de la pêche commerciale dans l’Arctique parce que le principe de précaution permet de prendre en compte le manque de connaissances de l’espèce exploitée dans sa gestion et gérer cette incertitude (figure 4) (MPO, 2009)13_{. Ainsi, l'idée qui se dégage de ce principe est qu'il est préférable de}

s'abstenir dans le doute pour éviter tout dommage irréversible qui nuirait au bien-être des générations futures.

Ce principe est aussi en lien avec le principe d’incertitude, mais aussi l’unicité de la ressource (Goodstein, 2011), deux principes qui sont particulièrement valables dans le cas des écosystèmes marins arctiques.

Le principe de précaution est devenu un élément indispensable de l’exploitation d’une ressource renouvelable. Le but du principe de précaution est d’atteindre le point de référence cible pour lequel la pêche laisse le stock ciblé dans la zone saine en y incluant une marge d’erreur, qui est plus ou moins importante selon le niveau de connaissances scientifiques.

Figure 4 : Théorie du principe de précaution

Ce principe dans l'Arctique où les connaissances des écosystèmes marins est particulièrement importante pour gérer une exploitation des stocks de poisson sans remettre en question leur durabilité étant donné que l’importance du principe de précaution est proportionnel aux connaissances des stocks qu'on exploite.

14 _{Source : MPO (2009), original disponible sur : http://www.dfo-mpo.gc.ca/fm-gp/peches-fisheries/fish-ren-} peche/sff-cpd/precaution-fra.htm

2. Les principales théories de l'exploitation durable des ressources

marines

A. Les principales théories économiques de l'exploitation des ressources

renouvelables

Historiquement, l'un des premiers à avoir tenté d'apporter une théorie concernant la problématique de l'exploitation des ressources naturelles est l'économiste italien Vilfredo Pareto, qui a mis en place la notion d'optimum, selon laquelle il n'est plus possible d'augmenter la satisfaction d'un individu sans diminuer cette satisfaction d'au moins un autre individu (Goodstein, 2011). Cette théorie de la fin du 19e _{siècle n'a pas été concluante en raison de l'existence d'externalités, c'est-à-dire, l'existence}

de conséquences positives ou négatives pour lesquelles un acteur reçoit une compensation (en cas de conséquences négatives), ou verse une compensation (en cas de conséquences positives) de celui qui exerce cette activité.

La théorie classique de l'économie de la pêche repose sur la maximisation des profits venants de la pêche (Gordon, 1954). La théorie ne prenait pas en compte le coût de gestion de la pêche, l'évolution et la rareté des stocks des ressources renouvelables (Hackett, 2011). Ainsi, les théoriciens classiques ne pouvaient intégrer le coût réel de l’exploitation et, par conséquent, définir le prix du poisson. Les coûts de gestion sont indispensables afin de prévenir la surexploitation des stocks, un risque souligné dans la Tragédie des communs (Hardin, 1968) et de maintenir un équilibre entre les gains tirés de la pêche et la durabilité des ressources à partir de données économiques, politiques, biologiques et légales. La Tragédie des communs repose sur le fait que si le stock appartient à tout le monde, il n'appartient à personne et donc, chaque acteur tend à vouloir maximiser ses profits sans en supporter le coût. Cette incompatibilité entre les intérêts individuels et l'intérêt commun conduit à l'extinction rapide des ressources.

De même, la théorie classique part du principe que les acteurs économiques ont des rendements d'échelle constants, et que la concurrence est parfaite entre les acteurs, ce qui, dans la réalité, n'est pas vrai. Au contraire, l'éloignement des marchés de consommation, la proximité des ressources, les externalités positives et négatives, l'accès à l'information sont autant de faillites du marché.

Les néoclassiques ont longtemps ignoré les ressources naturelles dans leurs théories jusque dans les années 1970 et le rapport du Club de Rome sur la limitation de la croissance en raison de l'épuisement des ressources naturelles (Faucheux, 1995). Les principales critiques de ces théories sont leur optimisme dans la durabilité de l'exploitation des ressources naturelles en pensant que si la ressource devenait rare, les prix allaient monter en raison de la loi de l'offre et de la demande, ce qui

allait faire chuter la demande, ce qui n'est pas nécessairement vrai puisque le déclin rapide de l'espèce ne conduit pas forcément à une augmentation des coûts et que la découverte de nouveaux stocks, ou l'augmentation de l'exploitation de nouveaux stocks peuvent compenser la perte d'autres stocks. De plus, les néoclassiques partent du principe que la nature, fortement résiliente, permettrait un renouvellement rapide de ces ressources (Goodstein, 2011).

Au contraire, les économistes écologistes sont plus pessimistes et partent du principe que si l'exploitation des ressources biologiques est trop importante, c'est l'ensemble de l'écosystème qui décline. La première analyse du développement durable selon le point de vue de l'économie écologique, est Malthus au 18e _{siècle. Selon ce dernier, la population augmente de manière}

proportionnelle alors que l'apport de nourriture augmente de manière arithmétique, ce qui a pour conséquence que l'apport de nourriture par habitant décline à mesure que la population augmente. Les économistes écologistes expriment l'idée anthropocentrique que l'homme est responsable de la soutenabilité de l'exploitation de ressources renouvelables, car il peut influencer de manière volontaire le fonctionnement d'un écosystème. De plus, la notion d'optimisation n'est plus la règle dans le sens où des objectifs écologiques sont à prendre en compte dans la théorie des ressources naturelles.

La coévolution est une théorie importante dans l'économie écologique. Originaire des sciences physiques, elle appuie l'idée selon laquelle quand un système ou une partie du système évolue, l'ensemble des individus du système interagit avec lui. Ainsi, l'exploitation d'une ressource naturelle agit sur l'écosystème, celui-ci rétroagit en fonction de l'importance de l'exploitation jusqu'à une limite au-delà de laquelle les dommages infligés deviennent irréversibles. Avec le changement des caractéristiques biophysiques de l'environnement, les institutions évoluent, à différentes échelles spatiales, de manière simultanée dans le but de s'adapter à ces changements (Rammel et al., 2007). Dans ce contexte, les économistes écologiques préconisent une décentralisation appropriée, c'est-à- dire que les institutions sont indispensables pour réguler l'activité, et que l'échelon des décisions et des dommages subis doivent correspondre (Passet, 1979).

B. Les modèles d'exploitation des ressources renouvelables

Selon Faucheux et Noël (1995), les modèles généraux d'exploitation des ressources renouvelables comme le poisson ont évolué dans le temps, notamment depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Le modèle du Rendement Maximum Soutenable a été beaucoup utilisé dans les années suivant la Seconde Guerre mondiale. On appelle Rendement Maximum Soutenable (RMS), « le rendement théorique d’équilibre le plus élevé qui puisse être prélevé de manière continue (en moyenne) sur un stock dans les conditions (moyennes) de milieu existantes sans interférer sensiblement dans le processus de reproduction » (définition de la FAO), c'est-à-dire, le total maximal théorique de capture qui ne mette pas en péril le stock ciblé.

Néanmoins, ce concept n'est plus utilisé parce qu'il surestime généralement le stock exploité et qu'il conduit à un déclin plus ou moins dangereux de la biomasse (FAO, 2003).

Le modèle de Schaefer introduit l'effort de pêche dans sa gestion. L'effort de pêche part du principe que la probabilité de la quantité pêchée est fonction de la taille du stock, en fait, plus le stock de poisson est important, plus on a de chance d’attraper de plus grandes quantités de poissons.

Le modèle statique de Gordon-Schaefer est utilisé dans une situation où le stock est en libre accès. Il est tiré du modèle de Gordon dont la conséquence est l'extinction du stock. Le modèle apporte trois hypothèses supplémentaires qui sont que la ressource est en accès libre, il existe des coûts économiques de la pêche fixes (entretien du navire) ou qui peuvent être proportionnels à l'effort de pêche et enfin, il existe un prix pour le poisson pêché. Ce modèle qui relie le modèle de Gordon et celui de Schaefer tend à montrer que le libre accès de la ressource est inefficace économiquement parce que pour qu'il soit efficace, il faudrait que l'effort de pêche soit suffisamment important pour que celle-ci soit rentable. Dans le cas du libre accès, la surexploitation va conduire à une diminution de l'effort de pêche qui conduit à une augmentation des coûts.

Dans le cas du modèle statique du monopole ou à propriétaire unique de la ressource, le propriétaire cherche alors à maximiser son profit, mais ce modèle statique ne prend pas en compte les adaptations économiques et biologiques et devient donc inutile.

Ensuite, l'analyse dynamique de l'exploitation du poisson par un propriétaire unique permet d'insérer la variation du stock dans l'analyse. On suppose que le prélèvement dépend de l'effort de pêche et de la taille du stock et que le prélèvement, à effort de pêche constant, est dépendant de la taille du stock. Selon l'évolution de la taille du stock et du prix du poisson, il est avantageux de diminuer les prises et d'augmenter la taille du stock ou au contraire, de l'exploiter aujourd'hui, quitte à diminuer sensiblement la taille du stock. Le principal défaut de ce modèle est qu'il ne prend pas en compte les caractéristiques du stock tel que l'âge.

Le modèle Beverton-Holt permet d'intégrer la relation stock-recrutement et prendre en compte la taille du filet et le type d'engin utilisé pour ne pas bousculer le rapport entre les juvéniles et les

poissons les plus vieux. En effet, exercer une surpêche des juvéniles a un impact négatif sur les stocks futurs étant donné que ce sont les futurs géniteurs. Utiliser un maillage minimal afin de n’attraper que les plus gros poissons est généralement la solution la plus efficace pour éviter ce type de perturbation du stock.

Les deux derniers modèles de Reed et Charles introduisent l'incertitude, c'est-à-dire que la variation de la population d'une espèce peut varier aléatoirement. À la différence des modèles déterministes précédents, ces modèles stochastiques prennent en compte l'aléa de la survie de l'espèce indépendamment de la mortalité liée à la pêche. Leurs conséquences sur sa gestion dépendent du taux de croissance de l'espèce, du rapport des coûts fixes (coût du capital) aux coûts variables (coût de l'effort de pêche comme le transport). Dans le cas où le taux de croissance de l'espèce est faible comme c'est le cas de l'Arctique, la capacité optimale stochastique reste inférieure à la capacité optimale déterministe. En fait, si on prend en compte l'incertitude d'un stock, plus le taux de croissance de ce stock est faible, plus la capacité de l'exploitation de ce stock est faible.

Mais d'autres paramètres sont aussi à prendre en compte dans la gestion d'une ressource renouvelable comme le poisson.

Selon le rapport « Coûts de gestion des pêcheries » de l'Organisation de Coopération et Développement Économique (OCDE) (Cox, 2003), il existe une relation entre les coûts de gestion de la pêche et les caractéristiques géographiques qui sont spécifiques dans l'Arctique, mais aussi, les structures des ressources halieutiques, la structure de la flottille, les types d'instrument de gestion et les degrés de conflit entre les pêcheurs concernant l'utilisation des ressources et les prestations des services. Les coûts de gestion sont très importants dans l'Arctique en raison du coût de la navigation, des infrastructures et la recherche scientifique. Les conditions de navigation imposent aux bateaux qui naviguent dans les eaux arctiques, la présence de double-coques. Les infrastructures sont aussi spécifiques à l'Arctique comme la présence de la zone de trafic de l'Arctique canadien ou NORDREG. Ce service assuré par la Garde Côtière canadienne donne aux navires qui entrent dans l'Arctique les informations nécessaires pour naviguer en toute sécurité telle que la présence de glace, les conditions climatiques. Tout navire de plus d'une jauge brute de 300 tonnes ou plus doit informer à NORDREG de son entrée, de sa position et sa sortie de la zone. Ce système permet d'assurer un service d'intervention et de sécurité de navigation aux navires. Mais ce système, dont les équipements sont installés de façon saisonnière à Iqaluit (NU) coûte relativement cher à mettre en place.

Dans la théorie économique de l'exploitation des ressources naturelles, la notion de rareté est un concept important (Goodstein, 2011). En effet, dans le cas d'une pêcherie, les poissons ne sont

généralement pas assez nombreux pour satisfaire tous les pêcheurs, ce qui entraîne l'obligation de faire des choix et d'analyser les différentes alternatives. Un bon choix économique pour un acteur économique n'est pas nécessairement un bon choix économique pour un autre acteur, avec pour conséquences, des conflits d'intérêts (Hackett, 2011). Alors que dans le cas d'une pêche ouverte à tous, la compétition entre les pêcheurs peut avoir un effet dévastateur sur les ressources marines, la mise en place des quotas et des totaux autorisés de capture a permis d'éviter cette compétition, souvent au prix d'une restructuration de l'activité.

3. Le cadre théorique de l'exploitation des ressources biologiques

marines

A. Le droit international

En termes de droit international de la mer, un juriste néerlandais, Hugo Grotius, dans son ouvrage Mare Liberum en 1608, émit l'idée que les mers et ses ressources appartenaient à tout le monde. Cornelius Van Bynkershoek, quelques années plus tard, prolongea son idée, mais en incluant le fait que les États puissent avoir un droit sur leurs eaux adjacentes.

Ensuite, de nombreux traités et le droit coutumier15 _{(Symmons, 2008) définissent les droits des}

États côtiers, mais il n'existe pas encore à l'échelle mondiale de consensus comme en témoigne la conférence de La Haye de 1930 pendant laquelle le Commonwealth et les États-Unis d'Amérique revendiquaient une mer territoriale de 3 milles marins tandis que les pays scandinaves revendiquaient une mer territoriale de 4 milles marins et la Russie des tsars, une limite de 12 milles marins (Parson, 1995).

À l'époque contemporaine, la principale amélioration reste la Convention des Nations Unies, ou Convention de Montego Bay signée en 1982, qui définit un cadre juridique signé par quasiment tous