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No cenário nacional, os anos 1950 caracterizaram-se por significativa dinâmica, tanto no aspecto econômico, quanto nos âmbitos político e sociocultural. A continuidade das ações governamentais de base “getulista”, ainda que tenham culminado com grave crise política e com acontecimento de marcante episódio da história nacional no início dos anos 1950 (o suicídio de Getúlio Vargas), consubstanciou o que viria a ser denominado de 2ª etapa do processo de substituição de importações (PSI), na continuidade da empreitada para os avanços da industrialização no Brasil.

O governo Juscelino Kubitschek-JK (1956-1961) empreendeu uma série de ações nesse sentido, criando novas estruturas governamentais, com mais agências públicas e a concepção de um ambicioso programa, o Plano de Metas, assim como a concepção de instrumentos e mecanismos de promoção à realização de investimentos produtivos, notadamente no segmento industrial, principalmente a partir do uso intensivo dos recursos disponibilizados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, o BNDE (àquele ano ainda sem a letra “S” de social).

A estratégia utilizada de criação de novos organismos e agências governamentais favoreceu um ciclo de crescimento e indícios de desenvolvimento, notadamente no Nordeste. No entanto, segundo Bueno e Faro (2004), as mudanças institucionais implementadas por JK tornaram-se progressivamente menos eficazes em assegurar o crescimento econômico e a estabilidade política, vindo a sucumbir com a instabilidade dos governos Jânio e Jango, e com o golpe militar de 1964.

A produção de bens de consumo duráveis, notadamente de automóveis, e o estímulo ao fortalecimento de toda a cadeia produtiva do entorno, deu grande impulso à nascente indústria brasileira, nomeadamente na região Sudeste do Brasil. Destaque-se que a implantação de montadoras de automóveis se deu mediante a estratégia de concessão de incentivos fiscais, cambiais e creditícios. Aliado a esses investimentos produtivos, o governo destinou grandes somas de recursos para os segmentos de infraestrutura de transportes, geração de energia, ampliação do acesso à educação e da produção de alimentos o que proporcionou números positivos para a economia brasileira (VASCONCELOS, 2005; BAER,

1996). Convém também ressaltar que, os novos incentivos à industrialização e os investimentos em infraestrutura favoreceram ao parque industrial do Sudeste, como o do segmento têxtil, que acabaram por prejudicar o desempenho da indústria têxtil nordestina (ARAÚJO, 2000, p. 74).

A busca por maior produção alimentar teve na agricultura a grande estratégia, notadamente com a expansão da fronteira agrícola para a região centro-oeste, que teve na construção de Brasília um fundamental elemento indutor, cujos desdobramentos, dentre outros, trouxeram por consequência a ocupação do interior de estados como Goiás e o atual Tocantins, com o crescimento da produção de grãos e de rebanhos. Atualmente a região composta por parte dos territórios do sul maranhense (MA), sudeste tocantinense (TO), sul piauiense (PI) e oeste baiano (BA) compreende um novo espaço que constitui a nova fronteira agrícola brasileira, região conhecida como MATOPIBA, de grandes volumes de produção de grãos e elevada produtividade.

Por outro lado, voltando aos anos 1950, na região Nordeste, as tensões sociais se agudizaram, notadamente em razão da ocorrência de continuadas estiagens no semiárido e das crises por quais passaram o setor canavieiro, que provocaram fortes pressões migratórias. A presença da ação da igreja foi marcante nesse período, mediante a criação de Ligas Camponesas e outras modalidades de articulação dos trabalhadores do campo, como associações e sindicatos, principalmente da zona da mata.

Conforme assinala Furtado (1989), a Igreja Católica no Nordeste, por meio das ações de Dom Helder Câmara e de Dom Eugênio Salles, parecia tomar distância do governo, realizando uma série de atividades e executando projetos, dando a impressão de que ocupava espaços em que o governo se omitia. Além de trabalhos sociais em comunidades localizadas, os bispos reivindicavam investimentos em infraestrutura, como em relação à energia elétrica, notadamente a questão associada às linhas de transmissão que partiam de Paulo Afonso, na Bahia, para os demais estados nordestinos.

Às tensões sociais se somaram os aspectos políticos partidários, notadamente em Pernambuco, onde os conflitos com base na economia açucareira pareciam mais evidentes. Neste estado elegeu-se, em 1958, Cid Sampaio para governador pela UDN, com apoio do PCB e das Ligas Camponesas, e Miguel Arraes para a prefeitura do Recife, apoiado por PTB, PCB e PSB, enquanto que na Bahia foi eleito Juracy Magalhães, pela coalizão UDN/PST/PSB, todos em oposição ao governo federal de Juscelino Kubitscheck (VIEIRA, 2004, p. 54).

Todo esse quadro impunha um conjunto de reformas estruturais capazes de promover o desenvolvimento econômico a partir de políticas de atração e de fixação de capitais privados no Nordeste de crescimento industrial e de algumas alterações na estrutura fundiária (VIEIRA, 2004, p. 63). A articulação político-social-religiosa na região Nordeste, no sentido da conscientização da magnitude dos problemas da região, que não deveriam ser mais enfrentados por práticas tradicionais capitaneadas pelas oligarquias, fez surgir um movimento mais estruturado, materializado na Carta de Salvação do Nordeste, de 1955.

Essa iniciativa teve desdobramentos significativos com a criação do Grupo de Trabalho do Nordeste (GTDN), em 1956, e de outras ações do governo federal como a Operação Nordeste (Openo) e a criação do Conselho de Desenvolvimento do Nordeste (Codeno), que, posteriormente, transformou-se na Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), capitaneada por Celso Furtado (VIEIRA, 2004, p. 64).

De acordo com Araújo (1995, p. 3), uma das propostas centrais do relatório do GTDN era estimular a industrialização no Nordeste como forma de superar as dificuldades geradas pela velha base agroexportadora nordestina. Esses elementos somados contribuem para a consubstanciação de um quadro de mudança institucional, do qual North (1990) faz referência como necessário para análise do desempenho econômico.

Celso Furtado, paraibano de nascimento, revelou-se como uma das principais lideranças, tanto no âmbito acadêmico, quanto no que tange à formulação de políticas institucionais de intervenção da causa nordestina. Em meio às concepções de uma teoria do subdesenvolvimento e de uma estratégia heterodoxa de desenvolvimento, Furtado participou junto com demais pensadores latino-americanos, como Raul Prebish, da Comissão Econômica para América Latina e Caribe, a Cepal, cujos estudos apontavam para o enfrentamento do desafio posto pelas relações entre o centro e a periferia.

A dedicação à causa do subdesenvolvimento proporcionou a realização de estudos que serviram à elaboração do Programa de Metas do Governo Juscelino, entretanto com relação ao quadro nordestino, Furtado negava as causas da pobreza associadas à questão da seca, apontando a formação histórico-estrutural como elemento explicativo, que só poderia ser superada por transformações estruturais (DINIZ, 2009).

O modelo cepalino11 é questionado por alguns autores partidários da Nova Economia Institucional, como o próprio Douglass North, que acusam a Cepal de utilizar um elemento

11 _{O termo Cepalino deriva das orientações elaboradas pela Comissão Econômica para a América Latina e o}

exógeno para explicar o atraso latino-americano e justificar as políticas econômicas populistas implementadas ao longo do século XX (AGUILAR FILHO; SILVA FILHO, 2010).

A consubstanciação da política de substituição de importações apontou a indústria como atividade a ser incentivada, mediante o auxilio da planificação e da intervenção estatal com a criação de mecanismos e instrumentos de incentivos, como instituições financeiras, a exemplo do BNDE (MANTEGA, 1989).

Celso Furtado ficou com o encargo da elaboração de um documento calcado na orientação cepalina de identificação de causas das desigualdades existentes entre o Nordeste e o Centro-Sul. O documento configurado no GTDN identificou mecanismos de transferência de renda da região atrasada para o polo mais desenvolvido da economia brasileira.

De acordo com as conclusões de Furtado, as disparidades explicavam-se pela dinâmica da própria política de desenvolvimento do País, como pelos mecanismos cambiais e pelos subsídios que favoreciam as indústrias do Centro-Sul.

O documento propunha, assim, mudanças na estrutura produtiva nordestina, tanto no segmento industrial, quanto no setor primário, enfrentando-se a problemática da seca sob outra perspectiva, reestruturando-se a produção agrícola de alimentos, abrindo-se novas fronteiras de produção, como as terras maranhenses, e com o melhor aproveitamento de outras áreas como as do agreste e as do vale do São Francisco.

Em não se obtendo o sucesso esperado com as ações propostas para a cultura canavieira da zona da mata, as indicações de Furtado enxergavam a possibilidade da produção mais eficiente de alimentos a partir de sistemas de irrigação, aproveitando-se dos recursos hídricos existentes. Essas novas proposições esbarravam na questão fundiária apresentada pelas elites agrárias que defendiam o conservadorismo e acomodação alimentada pelo apoio eventual do Estado.

A publicação da Lei da irrigação de 1959 desagradou setores conservadores que julgavam que seus interesses estavam sendo prejudicados. A questão agrária envolvida e a proposta de política para o setor agrícola foram recebidas com sérias restrições, fazendo com que os setores considerados conservadores se organizassem e realizassem manobra política, reprovando a proposta de Furtado (TAVARES, 2008).

Da mesma forma, outras proposições, como a submissão do Departamento Nacional de Obras contra as Secas (Dnocs ) à recém-criada Sudene também provocaram reações dos setores conservadores da elite nordestina, como, entre outras consequências, alterações às proposições idealizadas por Furtado, quando do novo regime implantado com o golpe militar de 1964, que, ao invés de fomentar a criação de uma estrutura industrial de base capitalista

nordestina, transformou-se num mecanismo de financiamento da expansão monopolista e de abertura ao capital com base no centro-sul do País (VIEIRA, 2004).

A criação do Banco do Nordeste (BNB), em 1952, e da Sudene, em 1959, representou um importante marco na vida da economia nordestina. O BNB passou a executar o papel do grande agente financiador da produção agrícola e de empreendimentos de outros setores da economia da região. Com sede em Fortaleza, no Ceará, o banco abriu agências nas principais cidades do interior nordestino e serviu como importante alavancador da economia regional, operando linhas de crédito de custos mais baixos e prazos mais longos. Ao longo dos anos, o BNB constituiu-se como o maior banco de desenvolvimento regional da América Latina, diferenciando-se das demais instituições financeiras pela missão de atuar como agente catalisador do desenvolvimento sustentável do Nordeste, integrando-o na dinâmica da economia nacional, atuando de forma conservadora, no que concerne às operações de tesouraria, mas com forte presença nos sistemas de financiamento de longo prazo de investimentos produtivos (MATOS; LIMA FILHO, 2010).

Por outro lado, a Sudene constituiu o principal instrumento de promoção ao crescimento e desenvolvimento econômico do Nordeste. De acordo com Furtado (1984), um dos objetivos da criação da Sudene foi exatamente capacitar o Nordeste para participar eficazmente dos centros formuladores da política econômica e financeira do País. Na esteira da estratégia de industrialização em curso no País, a Sudene surgira como grande instrumento fomentador de investimentos industriais nordestinos, abrindo-se, assim, novas perspectivas para a economia da região. Furtado (1984) faz referência ao colapso de uma produção de alimentos organizada como agricultura de subsistência, sendo esta de dimensões de calamidade social, dando como prioritária a transformação da economia da zona semiárida, para torná-la mais resistente ao impacto das secas. O estímulo à industrialização no Nordeste carecia, assim, de um instrumento que oferecesse condições que proporcionassem a atração e a implantação de empreendimentos industriais para a região.

De acordo com Martins (1985), o surgimento da Sudene não pode ser visto sob o prisma de um possível antagonismo de Estados, um moderno, industrial, apoiado por esta nova instância de governo, e outro retrógrado, anti-industrialista, associado às relações oligárquicas conservadoras ligadas à produção do algodão no interior e da cana na zona da mata, mas que deve ser compreendida dentro de uma conjuntura de rompimento da aliança do poder dominante ao nível dos núcleos centrais decisórios do Estado moderno no Brasil.

Pelas décadas seguintes, a Sudene se constituiu num órgão de grande poder e que exerceu relevante papel de promotor e indutor do crescimento e desenvolvimento econômico

nordestino, até começar a perder força em razão das novas circunstâncias advindas com o novo modelo de estrutura institucional por qual teve que se adequar o País, com o pós-regime ditatorial, com o processo de redemocratização e com os pressupostos da redução do Estado, a partir das influências dos movimentos neoliberais dos fins dos anos 1990.