Cadres nationaux pour les services climatiques en Afrique : déclinaison du CMSC au niveau national niveau national

3.2.1 La stratégie des cadres nationaux pour les services climatiques

L’idée d’établir un service climatique au niveau national précède l’instauration du Cadre mondial pour les services climatologiques, et est évoquée dès le début des années 1980 aux Etats-Unis (notamment au niveau de la NOAA), qui sont pionniers sur le thème des services climatiques (Hecht, 1984 ; Shafer, 2002, 2004). Avant de nous pencher sur la manière dont le Cadre mondial met cette question à l’agenda, surtout pour les pays en développement, nous opérons ainsi un bref détour par les Etats-Unis et les débats existant alors sur l’instauration d’un service climatique national, parce que ceux-ci influencent la manière dont ils seront ensuite conçus dans le cadre du CMSC.

Un service climatique national est conçu comme une nouvelle architecture institutionnelle, pérenne, capable de connecter la climatologie aux décideurs et participer au renforcement des capacités pour favoriser l’adaptation à la variabilité et au changement climatique. Dans cette optique,

il peut être assimilé au cadre de l’interface des services climatiques : l’idée est de favoriser un rapprochement entre scientifiques et utilisateurs potentiels, pour la diffusion des connaissances scientifiques. L’échelon national s’entend comme un niveau essentiel et complémentaire pour la mise en œuvre des services climatiques, parallèlement à la mise en place de services climatiques régionaux et locaux (Callahan et al., 1999 ; Bales et al., 2004 ; Jacobs et al., 2005). L’approche privilégiée pour le mettre en place réside dans une combinaison entre le renforcement de la recherche climatologique pour améliorer la prévision et les analyses d’impacts d’une part, la traduction des informations en outils d’aide à la décision pour renforcer les capacités d’adaptation des sociétés d’autre part (Miles et al., 2006). Cette approche deviendra classique dans le développement futur des services climatiques, se situant à la frontière entre les cadres technologique et de l’interface.

L’établissement d’un service climatique national aux Etats-Unis est discutée depuis trente ans déjà lorsque le CMSC est établi par la communauté internationale. Les Etats-Unis peinent toutefois à concrétiser un tel projet, pour plusieurs raisons dont l’absence de priorité qu’on lui accorde, le manque de financement conséquent et l’indécision quant à la structure institutionnelle qu’il devrait prendre, en particulier au vu du nombre élevé d’institutions potentiellement concernées (Shafer, 2002, 2004 ; Brasseur et Gallardo, 2016). Toutefois, la forme recommandée pour les cadres nationaux pour les services climatiques après l’établissement du CMSC s’inspire indéniablement des débats plus anciens qui se tiennent aux Etats-Unis sur le sujet. C’est singulièrement le cas de la structure institutionnelle. Au début des années 2000, ce qui est privilégié est une structure centralisante dirigée par le service météorologique national (dans le cas des Etats-Unis, plus exactement par la NOAA), en partenariat avec des services climatiques et scientifiques agissant à l’échelle régionale et en coproduction avec les départements et administrations d’une série de secteurs sensibles au climat. A la marge de cette

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structure, des « parties prenantes » intéressées sont considérées dans une optique descendante, avec premièrement les décideurs nationaux, ensuite les élus, le secteur privé, les ONGs, les chercheurs et finalement le « grand public » (voir Figure12).

Figure 12 : Structure d’un service climatique national

Source : adapté de Shafer, 2004 ; Miles et al., 2006

Le CMSC, suite à son établissement en 2012, met cette question à l’agenda international en recommandant à tous les pays membres de l’OMM d’établir un cadre national pour les services

climatiques, qui représente à la fois un document stratégique et un mécanisme institutionnel

coordonnant les services climatiques à l’échelle nationale (OMM, 2018). Pour l’OMM, les CNSC sont un point clé de la mise en œuvre du Cadre mondial, en garantissant la mise en place d’une coordination et de mécanismes de coopération au niveau national, l’une des missions du Cadre mondial. Le Cadre mondial voit également dans l’établissement des CNSC le moyen de renforcer les cinq piliers qui le composent (déjà mentionnés dans le chapitre premier), à savoir : (1) une plateforme d’interface avec les utilisateurs ; (2) un système d’informations sur les services climatologiques ; (3) un pôle d’observation et surveillance ; (4) un pôle recherche, modélisation et prévision ; (5) des activités de renforcement des capacités. Enfin, le CMSC estime qu’établir un cadre national pour les services climatiques permet à la fois aux pays de contribuer à l’Accord de Paris sur le climat, dont l’article 7.7c ambitionne de renforcer la recherche et les systèmes d’observation (CCNUCC, 2015) et de fortifier leurs processus internes de mises en place de plans nationaux d’adaptation, qui sont envisagés comme étant complémentaires.

Cette stratégie de mise en place de cadres nationaux est un apport réel du CMSC. Préalablement, cette question n’est guère abordée ni même connue au-delà des Etats-Unis, qui portent sans conteste une

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influence certaine dans cette mise à l’agenda. L’IRI joue notamment un rôle dans cette stratégie, en lançant un programme visant à renforcer la mise en place des cadres nationaux131.

Pour le CMSC, le soutien aux cadres nationaux passe nécessairement par les services météorologiques

nationaux qui sont implicitement chargés, en vertu de leur fonction historique de surveillance et

prévision de la météo, de développer des services climatiques aux échelles nationales et infranationales (OMM, 2018 ; Mahon et al., 2019). Ainsi, ils sont typiquement les coordinateurs du réseau d’observation et des données à l’origine des services climatiques de leur pays (Hunt, 2012). Ils possèdent généralement les compétences techniques pour analyser ces données et les transformer en produits climatiques dérivés, en produits appliqués ou en services (Page et al., 2004 ; Martin et al., 2014). Ils sont également les premiers responsables et communicateurs des informations émanant des systèmes d’alerte précoce climatiques et météorologiques envers les parties prenantes de leurs pays (Mahon et al., 2019). Enfin, en Afrique, les SMHN fournissent déjà pour la plupart des prévisions météorologiques et climatiques gratuites sur un jour, cinq jours, sept jours, un mois et saisonnières ; et peuvent fournir sur demande des données brutes, généralement payantes (Wilkinson et al., 2015).

Bien que la stratégie de mise en place des cadres nationaux s’adresse à tous les pays membres de l’OMM, la priorité première du CMSC étant d’établir des services climatiques dans les pays en développement (et particulièrement les PMA et les PEID), c’est surtout au niveau de ces derniers que des projets de mise en place de CNSC vont être tenus. Plusieurs programmes de développement sont ainsi établis depuis juillet 2012 pour renforcer les réseaux d’observation des PED, les capacités du personnel des SMHN et les recherches climatologiques à l’échelle nationale (Lugen, Article n°6, 2017 ; Initiative d’adaptation pour l’Afrique, 2018 ; OMM, 2018). Alors que le processus démarre de manière relativement informelle, l’OMM publie en 2018 un guide ‘étape par étape’ pour l’établissement des cadres nationaux pour les services climatiques (OMM, 2018). Ce guide n’a d’autre vocation que de proposer des lignes directrices, il est toutefois probable qu’il influencera notoirement les pays se lançant dans le processus (surtout les PED), au vu de la position privilégiée qu’occupe le CMSC dans le soutien à l’établissement et la validation des cadres nationaux132.

Le guide démarre, de manière intéressante, en affirmant qu’un précepte fondamental du Cadre mondial est la coproduction des services climatiques avec les utilisateurs. On retrouve à nouveau une inspiration claire du cadre de l’interface. La définition adoptée de la coproduction est à la fois ambitieuse et technique : elle s’entend comme le procédé par lequel il est possible de transformer des données

131 Ce programme, basé sur la recherche climatologique, fournit des données et produits d’informations climatiques centrés sur certains pays du continent africain, en cumulant un contrôle de qualité des données issues des stations météorologiques du réseau national d’observation du pays concerné avec les estimations satellitaires pour les précipitations, des modèles numériques d’élévation et des produits de réanalyse pour les températures (IRI, 2016).

132 Il est par ailleurs assez évident, à la lecture du guide, que celui-ci s’inspire des CNSC déjà existants, dans leur forme et leur processus, du moins pour le cas de l’Afrique de l’Ouest. Ceci s’explique notamment par le rôle déjà rempli par le CMSC dans la mise en place de ces cadres nationaux.

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climatiques en informations et services personnalisés, à travers le recours à un processus interdisciplinaire, interactionnel, interactif et flexible (Ibid.). Cette vision se répercute peu dans le document toutefois, dans la mesure où les étapes de production des services climatiques sont ensuite limitées à l’identification des besoins des utilisateurs, la fourniture des produits dans le format adéquat et au moment approprié, ainsi que l’assurance qualité des informations. Aucun élément de retour sur les informations, ou de surveillance et évaluation des services climatiques n’est par exemple proposé, bien que ceux-ci fassent par ailleurs partie des lignes directrices du CMSC (OMM, 2014a).

Une structure institutionnelle pour le service climatique national est mise en avant (voir Figure 13 page suivante), présentant des similarités avec le modèle suggéré pour les Etats-Unis et que nous avons repris supra (cf. Figure 12). En effet, il s’agit à nouveau d’établir un système coordonné par le service météorologique national, avec l’appui de structures internationales onusiennes (particulièrement l’OMM) et en partenariat avec une série de ministères nationaux concernés (cf. Figure 13). Ce système vise à produire des connaissances fournies aux « utilisateurs d’informations et de services climatologiques », identifiés en relation avec une série de secteurs jugés pertinents.

Dans cette structure, l’OMM ajoute toutefois deux entités participantes nouvelles : les « milieux universitaires » d’une part, susceptibles d’apporter une valeur ajoutée aux informations produites ; et les organismes relais (ou communicateurs d’informations) d’autre part. Au niveau des chercheurs, l’OMM établit également une référence au ‘savoir local’, qui est rarement évoqué dans la littérature grise sur les services climatiques. Celui-ci ne fait toutefois l’objet d’aucune explication supplémentaire dans le document, outre sa présence dans ce schéma, ce qui ne semble pas lui conférer une importance élevée. Les organismes relais ne sont pas davantage définis au-delà de leur rôle d’intermédiaire, mais des exemples d’acteurs pouvant accomplir cette tâche (services publics d’informations, réseaux de journalistes, services de vulgarisation en zone rurale, ONGs, radios rurales, compagnies privées de téléphonie) sont fournis (OMM, 2018).

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Figure 13 : Arrangement institutionnel d’un CNSC proposé par l’OMM

Source : OMM, 2018

Non reprise dans la Figure 13, une collaboration avec les centres climatiques régionaux (CCR) est toutefois mise en évidence au niveau de la « chaîne de valeur » des services climatiques élaborée par l’OMM, et qui décrit les relations attendues entre les différents partenaires de recherche et de développement (voir Figure 14 ci-après). Les CCR sont repris en tant que producteurs externes de données, tout comme les centres mondiaux de production (CMP) des données et informations climatiques. Cette chaîne de valeur est une autre manière de lier les acteurs concernés par les services climatiques, en proposant une lecture horizontale de leur diffusion, commençant par (a) les fournisseurs externes de données (CCR et CMP), et reprenant ensuite respectivement (b) les fournisseurs nationaux de données (SMHN), (c) les coproducteurs (experts sectoriels, services des ministères), (d) les organismes relais, (d) les utilisateurs à l’échelon national et finalement (e) les utilisateurs à l’échelon local.

La chaîne de valeur proposée par l’OMM a l’intérêt de représenter les parties prenantes sous une forme horizontale plutôt que verticale, comme c’est traditionnellement le cas. On peut s’interroger toutefois sur la nécessité de proposer à la fois une structure nationale (Figure 13) et une chaîne de valeur (Figure 14), dans la mesure où les informations apportées ne sont pas fondamentalement différentes mais les figures semblent transposer une vision hiérarchique divergente.

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Figure 14 : Chaîne de valeur nationale des services climatiques

Source : OMM, 2018

Nous verrons plus loin dans ce chapitre que les catégories d’acteurs proposées dans la chaîne de valeur (des fournisseurs nationaux aux utilisateurs locaux) sont reprises telles quelles dans le cadre national pour les services climatiques burkinabè, mais transposées dans une figure pyramidale, qui remet en exergue le caractère top-down de diffusion de l’information. Ceci est révélateur de l’influence de l’OMM dans l’écriture des cadres nationaux.

Pour finir, notons encore que le guide de l’OMM propose des étapes à suivre pour l’établissement d’un CNSC. Celles-ci sont au nombre de cinq :

(1) évaluer la situation initiale du pays par rapport aux services climatiques ;

(2) organiser un atelier national de consultation des parties prenantes sur les services climatiques ;

(3) développer un plan stratégique national et un plan d’action pour le CNSC ; (4) approuver ces plans au niveau des autorités concernées ;

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Il est précisé qu’en cas de ressources financières limitées, le CNSC doit inclure une estimation des coûts et des propositions de stratégies pour mobiliser des fonds additionnels (ce qui est nécessairement le cas des PMA).

Le guide porte ainsi, tant qu’à présent, sur l’accompagnement dans l’établissement d’un cadre national, non sa mise en œuvre.

3.2.2 Position fragile du Cadre mondial pour les services climatologiques et implications pour les cadres nationaux

Bien que ce processus semble rencontrer un certain succès, plus d’une vingtaine de pays étant occupés à établir un CNSC aujourd’hui, un phénomène va négativement peser sur le succès de la stratégie des cadres nationaux pour les services climatiques, au niveau des PED : la position fragile et incertaine du

Cadre mondial, qui parvient difficilement à s’affirmer au niveau de l’OMM et plus largement de la

communauté onusienne lorsque déclinera l’enthousiasme initial qu’a généré son établissement.

En septembre 2017, une première évaluation (et seule à ce jour) du CMSC est publiée, portant sur la première phase de mise en œuvre du Cadre mondial (2012 – 2017). Cette évaluation souligne un certain nombre d’accomplissements. Ainsi, le CMSC permet certainement de faire avancer le champ des services climatiques en inspirant la mise en place d’une série d’initiatives liées dans toutes les régions

du monde et à différentes échelles, en stimulant la fourniture de fonds pour les services climatiques

(même s’ils ne visent pas tous le Cadre lui-même) et en contribuant à coordonner l’établissement d’un

réseau toujours plus dense sur les services climatiques (Gerlak et al., 2017). Par exemple, en Afrique

du Sud, l’Université du Cap formalise des activités de consultance climatique à travers la création d’un centre de services climatiques (le Climate System Analysis Group ou CSAG) au moment où le Cadre mondial est établi, en 2012. Ce n’est pas une coïncidence. Selon les dires de la coordinatrice de ce centre, le Cadre mondial : « a changé quelque chose. On est passé à une dynamique qui comporte davantage

d’aspects d’engagements plutôt qu’une focalisation sur la science du climat […]. Il est reconnu à quel point c’est important et c’est cet aspect d’engagement que nous examinons à présent, pour les services climatiques133 » (ITV 1). En d’autres mots, le CMSC contribue à attirer l’attention sur l’aspect

communicationnel des services climatiques (cadre de l’interface) plutôt que le développement seul de produits (cadre technologique).

Aujourd’hui, et au vu de ces nouvelles initiatives, le besoin d’une plate-forme permettant de développer et de relier les services climatiques dans tous les pays et secteurs (OMM, 2011) est probablement davantage pertinent qu’en 2012. C’est certainement pour cela que les questionnaires conduits afin de réaliser l’évaluation à mi-parcours rapportent une majorité d’avis positifs (84% sur 106 entretiens) quant

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à la nécessité d’une structure comme le Cadre mondial (Gerlak et al., 2017). Pour autant, des soucis d’efficacité, de communication et de gouvernance sont également abondamment rapportés. Cette évaluation met en effet en lumière de nombreuses difficultés pesant sur la durabilité du Cadre, outre les accomplissements cités.

Une première difficulté que connait le CMSC, avant même son établissement, est qu’aucun mécanisme

de financement n’est strictement prévu pour l’appuyer. Après sa création en 2009, l’OMM (2009a)

répond à la question de son financement de la manière extrêmement vague suivante :

« Comment sera financé le cadre mondial pour les services climatologiques ? Il faudra assurer le soutien financier du cadre dans un délai défini grâce à une série de mécanismes. On prévoit que des engagements précis et l’appui de pays en développement et développés seront nécessaires pour préserver les institutions nationales et régionales appropriées. Les pays développés devraient faciliter la participation des pays les moins avancés et des pays en développement en tant que prestataires de services et qu’usagers. »

Il est en fait attendu que le CMSC soit financé grâce à des contributions volontaires de la part des pays membres de l’OMM, des agences onusiennes, des banques de développement ou encore des fonds climat parallèlement à la démonstration rapide des bénéfices (surtout économiques) liés à la mise en œuvre du Cadre mondial (Hewitt et al., 2012). En reconnaissance de la situation particulière des pays en développement, surtout les PMA et les PEID, les gouvernements nationaux sont également invités à soutenir les initiatives de services climatiques sur leurs territoires et à renforcer leurs SMHN (OMM, 2009b). Or, les financements seront finalement plus faibles qu’espéré, limitant la capacité du Cadre mondial à atteindre la plupart de ses objectifs (Gerlak et al., 2017). En, particulier, ils seront insuffisants pour proposer un accompagnement des pays dans la mise en œuvre de leurs cadres nationaux, y compris au niveau des PMA (ITV 30) (nous y reviendrons).

Une seconde difficulté pesant sur le CMSC est que son ambition de départ étant particulièrement élevée, sa création génère des attentes hautes et un enthousiasme général, alors que la plupart de ses objectifs ne pourront qu’être partiellement atteints (Gerlak et al., 2017). Les ambitions du Cadre ne

s’accompagnent en effet pas d’un environnement institutionnel adéquat : il ne dispose que d’un

bureau intégré à l’OMM (le Secrétariat du Cadre134) et une poignée de membres spécialement rattachés au CMSC. En outre, aucun document légal n’en définit clairement les fonctions et le statut. Le Conseil intergouvernemental pour les services climatiques (CISC)135, assisté du comité de gestion et du Comité consultatif du partenariat (CCP)136, en forment les organes de gouvernance principaux. Ces organes ne

134 Le Secrétariat est formé de quatre personnes: un directeur, un gestionnaire de programmes senior, un chargé de projet et un assistant administratif. Un employé de communication de l’OMM y est également rattaché à 30%.

135 Formé en 2012 pour être le principal organe directeur du Cadre mondial, le CISC est composé d’un ou plusieurs représentants de chaque pays membre de l’OMM, traditionnellement émanant des SMHN. Toutefois, le peu de fonds qui sera effectivement libéré pour le CMSC, et la perception d’une structure de gouvernance peu inclusive au niveau du CISC, en limitent considérablement le poids au fil des ans.

136 Le CCP est formé par des représentants de 15 institutions partenaires de l’OMM, comme l’Organisation mondiale de la santé, le Programme alimentaire mondial, la Banque mondiale et l’Organisation européenne pour l'exploitation des satellites météorologiques.

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se réunissent toutefois que de manière ponctuelle (tous les quatre ans pour le CISC et deux fois par an pour le CCP), et ne sont aucun rattachés au Cadre à temps plein. Il s’agit d’une charge supplémentaire qui, aux dires d’une des membres du CCP, vient plutôt s’ajouter à un emploi du temps déjà trop rempli (citée dans Gerlak et al., 2017). Une frustration existe aussi du côté des membres du CCP, qui ont un rôle limité d’information plutôt que de prise de décision auprès du CISC. Par ailleurs, au vu du rattachement du Secrétariat du CMSC à l’OMM, la perception que le Cadre mondial est dirigé par l’OMM plutôt que résultant d’un partenariat équitable au sein des agences et institutions onusiennes est forte (Gerlak et al., 2017). Une forme de compétition entre l’OMM et le CMSC nous a ainsi été suggérée lors d’un entretien mené avec une chercheuse ayant travaillé sur l’un des programmes du Cadre mondial. D’après elle, le CMSC revendique un statut indépendant et ses propres bureaux, alors que l’OMM entend conserver un rôle de coordination et contrôle sur le Cadre (ITV, 30).

Les missions que doit remplir le Cadre mondial sont par ailleurs peu claires. Comme le notent

Gerlak et al. dans le rapport d’évaluation (2017), il existe une diversité d’opinions sur le rôle que le Cadre mondial devrait remplir, les activités sur lesquelles il devrait se concentrer et comment il devrait être mis en œuvre. Dans les premières années de sa formation, le CMSC se concentre sur la mise en place de projets pilotes dont les zones géographiques couvertes, les sources de financement et les cibles