Un bref rappel historique

Quelques temps forts ont jalonné cette histoire qui s’est accélérée depuis 2000 (tableau 3) :

 Lors de la création du code de la famille et de l’aide sociale par le décret 56-149 du 24 janvier 1956, à partir des dispositions juridiques existantes, l’article 208 stipulait : « La surveillance des établissements est exercée, sous l’autorité du ministre chargé de la santé publique et des préfets de département, par les agents de l’inspection générale des affaires sociales et des directions de l’action sanitaire et sociale, sans préjudice des contrôles prévus et organisés par les lois et règlements en vigueur ». Lors de la transformation de ce code en code de l’action sociale et des familles, en 2000, cet article a été codifié sous le numéro L. 331-1 et adapté à l’organisation administrative en vigueur¹⁵.

 La loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales évoquait à l’article 11 un contrôle de conformité avant la mise en service d’un établissement et, à l’article 14, indiquait les sanctions que pouvait prendre le préfet en cas d’absence d’autorisation ou, dans les conditions prévues aux articles 96 et 210 du code de la famille et de l’aide sociale, en cas de non respect des normes réglementaires ou lorsque la santé, la

14 On dénombre aujourd’hui près de 90 catégories de structures.

15 « La surveillance des établissements est exercée sous l’autorité du ministre chargé de l’action sociale et du représentant de l’Etat dans le département par les agents de l’inspection générale des affaires sociales et des directions des affaires sanitaires et sociales sans préjudice des contrôles prévus et organisés par les lois et règlements en vigueur ».

sécurité, le bien être physique ou moral des usagers se trouvaient menacés ou compromis par les conditions d’installations, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement.

 Ces dispositions sont apparues insuffisantes notamment pour pallier différentes malversations financières ou maltraitances. Un durcissement des contrôles s’est imposé et la loi du 2 janvier 2002 a complété le livre III du code de l’action sociale et des familles en créant au chapitre Ier du titre Ier une section 1 intitulée « missions » et une section 2 intitulée « droit des usagers ». Elle a également créé au chapitre III une section 4 intitulée

« contrôle » comprenant notamment l’article L.313-13 rédigé alors de la manière suivante :

« Le contrôle de l’activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux est exercé, notamment dans l’intérêt des usagers, par l’autorité qui a délivré l’autorisation.

Lorsque le contrôle a pour objet d’apprécier l’état de santé, de sécurité, d’intégrité ou de bien-être physique ou moral des bénéficiaires, il est procédé, dans le respect de l’article L. 331-3, à des visites d’inspection conduites conjointement par un médecin inspecteur de santé publique et un inspecteur des affaires sanitaires et sociales. Le médecin inspecteur veille à entendre les usagers et leurs familles et à recueillir leurs témoignages.

L’inspecteur ou le médecin inspecteur recueille également les témoignages des personnels de l’établissement ou du service.

Les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales dûment assermentés à cet effet dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat constatent les infractions par des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve du contraire.

Au titre des contrôles mentionnés aux articles L. 313-16, L. 331-3, L. 331-5 et L. 331-7, les personnels mentionnés à l’alinéa précédent peuvent effectuer des saisies dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. »

 L’ordonnance n° 2005-1477 du 1^er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d’admission à l’aide sociale et aux établissements et services sociaux et médico-sociaux a modifié certaines dispositions relatives au contrôle.

 La loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs a modifié l’article L. 331-1 ; elle a substitué le mot de « contrôle » à celui de

« surveillance » et précisé qu’étaient concernés par ce contrôle « les établissements, les services, les lieux de vie ou d’accueil autorisés, agréés ou déclarés » visant ainsi la totalité des structures sociales et médico-sociales.

 La loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires a créé une nouvelle autorité de contrôle, l’agence régionale de santé. Elle a modifié l’article L. 313-13 en précisant, selon la ou les autorités d’autorisation, quelles étaient la ou les autorités chargées du contrôle.

 L’ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 a modifié la rédaction de l’article L. 331-1 qui devient « Le contrôle des établissements, services, lieux de vie ou d’accueil, autorisés, agréés ou déclarés dans les conditions du présent code est exercé notamment par les membres de l’inspection générale des affaires sociales. Ce contrôle tend, notamment, à s’assurer de la sécurité des personnes accueillies ».

A côté de ces deux articles de base, d’autres articles (notamment L. 331-3) précisent les prérogatives de contrôles ainsi que les pouvoirs des autorités en matière de suites à apporter aux constats opérés lors du contrôle (notamment L. 313-14, L. 313-15, L. 313-16, L.313-17, L. 331-5 et L.331-6). L’ordonnance n° 2010-177 du 23 février 2010 a apporté une modification très importante à l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles en lui ajoutant un 6^ème alinéa qui confère un pouvoir de fermeture au directeur général de l’ARS pour les établissements et services relevant de sa compétence exclusive lorsque les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement menacent ou compromettent la santé, la sécurité ou le bien être physique ou moral des personnes accueillies.

Source : Mission IGAS

Tableau 3 : Evolution des articles L. 313-13 et L. 331-1 du code de l’action sociale et des familles depuis 2000

L. 313-13 L. 331-1

L’article 208 du code de la famille et de l’aide sociale devient en 2000 l’article L. 331-1 du code de l’action sociale et des familles : La surveillance des établissements est exercée sous l’autorité du ministre chargé de l’action sociale et du représentant de l’Etat dans le département par les agents de l’inspection générale des affaires sociales et des directions des affaires sanitaires et sociales sans préjudice des contrôles prévus et organisés par les lois et règlements en vigueur

La loi 2002-2 du 2 janvier 2002 crée au chapitre III du titre Ier du livre III une section 4 intitulée « contrôle » comprenant l’article L. 313-13

« Le contrôle de l’activité des établissements et services sociaux et médico-sociaux est exercé, notamment dans l’intérêt des usagers, par l’autorité qui a délivré l’autorisation.

Lorsque le contrôle a pour objet d’apprécier l’état de santé, de sécurité, d’intégrité ou de bien-être physique ou moral des bénéficiaires, il est procédé, dans le respect de l’article L. 331-3, à des visites d’inspection conduites conjointement par un médecin inspecteur de santé publique et un inspecteur des affaires sanitaires et sociales. Le médecin inspecteur veille à entendre les usagers et leurs familles et à recueillir leurs témoignages. L’inspecteur ou le médecin inspecteur recueille également les témoignages des personnels de l’établissement ou du service.

Les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales dûment assermentés à cet effet dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat constatent les infractions par des procès-verbaux qui font foi jusqu’à preuve du contraire.

Au titre des contrôles mentionnés aux articles L. 313-16, L. 331-3, L. 331-5 et L. 331-7, les personnels mentionnés à l’alinéa précédent peuvent effectuer des saisies dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. »

La loi 2007-308 du 5/3/2007 modifie l’article L. 331-1 : « surveillance » devient « contrôle » : Le contrôle des établissements, services, lieux de vie ou d’accueil, autorisés, agréés ou déclarés dans les conditions du présent code, est exercé, sous l’autorité du ministre chargé de l’action sociale et du représentant de l’Etat dans le département, par les agents qualifiés statutairement des directions des affaires sanitaires et sociales dans les conditions précisées à l’article L. 313-13 ainsi que par les membres de l’inspection générale des affaires sociales. Ce contrôle tend, notamment, à s’assurer de la sécurité des personnes accueillies.

La loi 2009-879 du 21/7/2009 modifie l’article L. 313-13 : Le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d’accueil est exercé par l’autorité qui a délivré l’autorisation.

Dans les établissements et services sociaux autorisés par le représentant de l’Etat, les contrôles prévus au présent livre sont effectués par les personnels, placés sous son autorité ou sous celle de l’agence régionale de santé, mentionnés aux articles L. 1421-1 et L. 1435-7 du code de la santé publique ou par les personnels des services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse.

Dans les établissements et services médico-sociaux autorisés par le directeur général de l’agence régionale de santé, les contrôles prévus au présent livre sont effectués par les personnels de l’agence régionale de santé mentionnés aux articles L. 1421-1 et L. 1435-7 du code de la santé publique.

Dans les établissements et services autorisés par le président du conseil général, les contrôles prévus à la présente section sont effectués par les agents départementaux mentionnés à l’article L. 133-2 du présent code, dans les conditions définies à cet article. Toutefois, ces contrôles peuvent être également exercés, de façon séparée ou conjointe avec ces agents, par les agents mentionnés au deuxième alinéa du présent article.

Dans les établissements et services médico-sociaux autorisés conjointement par le président du conseil général et par le directeur général de l’agence régionale de santé, les contrôles prévus à la présente section sont effectués par les agents départementaux et les personnels de l’agence régionale de santé mentionnés aux articles L. 1421-1 et L. 1435-7 du code de la santé publique, dans la limite de leurs compétences respectives.

Quelle que soit l’autorité qui a délivré l’autorisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, à tout moment, diligenter les contrôles prévus au titre III du présent livre. Il dispose à cette fin des moyens d’inspection et de contrôle de l’agence régionale de santé pour l’exercice de ses compétences.

Lorsque le contrôle a pour objet d’apprécier l’état de santé, la sécurité, l’intégrité ou le bien-être physique ou moral des bénéficiaires accueillis dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux et les lieux de vie et d’accueil, il est procédé, dans le respect de l’article L. 331-3, à des visites d’inspection conduites, en fonction de la nature du contrôle, par un médecin inspecteur de santé publique ou par un inspecteur de l’action sanitaire et sociale.

Les agents mentionnés à l’alinéa précédent, habilités et assermentés à cet effet dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat, recherchent et constatent les infractions définies au présent code par des procès-verbaux transmis au procureur de la République, qui font foi jusqu’à preuve du contraire. Ils peuvent, au titre des contrôles mentionnés au présent article et aux articles L. 313-16,

L. 331-3, L. 331-5 et L. 331-7, effectuer des saisies dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.

L’ordonnance 2010-177 du 23/02/2010 modifie l’article L. 331-1

Le contrôle des établissements, services, lieux de vie ou d’accueil, autorisés, agréés ou déclarés dans les conditions du présent code est exercé notamment par les membres de l’inspection générale des affaires sociales. Ce contrôle tend, notamment, à s’assurer de la sécurité des personnes accueillies

4.2 Les textes de référence pour le contrôle