Chapitre 2 : La réponse communicationnelle en question : de la concertation à la
2.1. La politique de communication actuelle du MAEE en direction des OSI souffre de
2.1.1 Du bilan mitigé des dispositifs de concertation et de partenariat
a. L’insuffisante implication des OSI dans la définition de la politique d’aide au
développement française
En mettant en place à partir de 1984 (avec la création de la CCD) des instances de
concertation dédiées au dialogue avec les OSI, le MAEE s’est inspiré d’une pratique
déjà en vogue dans plusieurs Etats européens, notamment les pays nordiques
(Danemark, Suède, Norvège, Finlande) qui développent traditionnellement une
politique volontariste à l’égard des ONG. Mais il semble que la France se garde d’aller
aussi loin que ces pays quant au niveau d’association des ONG dans la coopération
au développement : ainsi, à la différence des pays nordiques ou de la Belgique et de la
Grande-Bretagne, où les acteurs non gouvernementaux sont associés à la définition
même de la stratégie nationale de développement
157, les OSI françaises ne participent
pas au CICID qui constitue, pour rappel, la principale instance de pilotage de la
politique d’aide au développement française.
Si les OSI ne semblent pas déplorer fondamentalement cet état de fait (reconnaissant
que la politique de développement étant une composante de la politique étrangère,
156
A. PEKAR LEMPEREUR et A. COLSON, Méthode de négociation, Paris, Dunod, 1ère édition, 2004, p. 98.
157
65
elle peut répondre à des considérations qui échappent à leur logique), elles souhaitent
en revanche pouvoir être sinon associées à la préparation du CICID, du moins être
consultées sur les thèmes de travail que celle-ci retient
158.
b. Le fonctionnement par à-coups et l’insuffisante articulation des instances de
concertation
De même, les OSI regrettent que les instances de concertation paritaires mises en
place ne fonctionnent pas toujours de façon permanente et continue
159.
En effet de la CCD au CSCNG, le dialogue MAEE-OSI a été marqué par des hauts et
des bas. La période 1999-2008 marquée par la coexistence du HCCI et de la CCD est
considérée par les OSI comme l’ « âge d’or » de ce dialogue en ce que ces deux
instances paritaires qui se réunissaient plus ou moins régulièrement étaient des lieux
de débats fructueux, même si leurs recommandations n’étaient pas toujours suivies
d’effets. Aussi, la disparition de ces instances constitue-t-elle aux yeux des OSI un
recul dans leurs relations avec les pouvoirs publics, d’autant que le CSCNG créé en
2009 se réunit à peine deux fois par an et « n’est pas en réalité un véritable outil de
pilotage stratégique, faute d’objectifs clairs et de moyens adéquats », comme le
souligne M. Daniel Verger, directeur exécutif de Coordination SUD.
Les OSI déplorent en outre les conditions de réunion de ces instances qui ne les
mettent pas en situation confortable pour une participation de qualité aux débats. En
cause, le délai court de transmission des documents, qui ne facilite par leur examen
approfondi, et surtout le stade avancé de leur élaboration qui mettrait quasiment les
OSI devant le fait accompli
160.
Par ailleurs, l’on peut s’interroger sur l’articulation entre le dialogue MAEE-OSI et celui
conduit par l’AFD avec les ONG. A ce niveau, le risque de redondance, voire de
158
Commissariat Général du Plan, op. cit., p. 94
159
Entretien avec M. Daniel Verger, Directeur exécutif de Coordination SUD, 15 avril 2011.
160
Coordination SUD, Pour un partenariat renforcé et durable entre les ONG et les pouvoirs publics, janvier 2008 ; disponible sur le site http://www.coordinationsud.org/Pour-un-partenariat-renforce-et
66
concurrence existe. En particulier, face à la discontinuité du dialogue politique
organisé par le MAEE, le dialogue sectoriel avec l’agence, plus régulier, tend dans la
pratique à dépasser le simple cadre de discussions consacrées aux questions de
financement et de stratégie sectorielle
161.
c. Le partenariat opérationnel souffre des divergences de positionnement entre l’AFD et
les OSI, d’une part, et du faible volume d’aide transitant par les ONG, d’autre part.
En ce qui concerne les dispositifs de partenariat, les OSI ont accueilli très
favorablement le transfert intégral à l’AFD de ce volet pour ce qui est de l’appui à leurs
projets de développement. Si l’ingénierie de l’agence en matière de montage de
projets est ainsi appréciée et contribue, dans le cadre du partenariat opérationnel, à la
professionnalisation souhaitée des ONG, la logique de rentabilité liée au statut
bancaire de l’AFD se heurte au droit d’initiative revendiqué par les ONG. Ce droit est
défini comme « la possibilité qu’a une ONG (ou un groupe d’ONG) de soumettre au
(co-)financement public sous forme de subvention, un projet (ou programme)
répondant à des besoins spécifiques clairement identifiés, et qui a été impulsé, défini
et conçu par l’ONG (ou par le groupe d’ONG) en partenariat avec les populations
bénéficiaires (ou cible) et les structures locales, au titre de la contribution de ce projet
(ou programme) à l’intérêt général ou à "l’utilité publique" »
162.
Devant cette divergence de registre, les OSI n’ont de cesse de réclamer l’abandon par
l’AFD de son statut bancaire ou, à défaut, la création d’une agence spécifique unique
dédiée à l’appui aux OSI, qui serait chargée de « mettre en œuvre la stratégie de
soutien des pouvoirs publics français aux ONG de solidarité internationale, dans toutes
les composantes de leurs actions »
163.
161
Entretien avec Madame Eve Derrienic, chargée de mission accès aux financements de Coordination SUD, 12 avril 2011.
162
Coordination SUD, Création d’une Agence dédiée à l’appui aux associations françaises de solidarité internationale. Un dispositif cohérent pour un partenariat exigeant, mars 2008, disponible sur le site http://www.coordinationsud.org/Creation-d-une-Agence-dediee-a-l (dernière consultation, le 16 avril 2011).
163
ibid. Il est à noter que les différentes composantes auxquelles il est ainsi fait allusion concernent l’éducation au développement, le volontariat, le plaidoyer, les projets de développement de terrain mis en
67
L’autre divergence majeure liée au partenariat opérationnel AFD-OSI concerne la part
d’APD transitant par les OSI. En effet, les efforts de la France dans ce domaine sont
faibles comparativement aux autres pays membres de l’OCDE : ainsi, en 2008, la part
d’APD canalisée par les OSI françaises s’élève à 1,35% du volume total de l’aide
française
164contre une moyenne européenne estimée à 5,1%. Selon les OSI, cet état
de choses témoigne de ce que « la France peine (…) à concevoir sa politique de
coopération autrement que d’Etat à Etat ou au niveau interétatique, alors que la
reconnaissance de la contribution des ONG à l’efficacité de l’aide progresse (…) »
165.
Plus généralement, les OSI en appellent au respect par la France de l’engagement
pris dans le cadre de l’OCDE de consacrer au moins 0,7% de son Revenu National
Brut (RNB) à l’aide au développement, objectif dont elle est encore loin (0,47% en
2009) malgré un volume total d’aide appréciable
166.
Au total, l’offre de concertation et de partenariat proposée par le MAEE (et l’AFD) dans
le cadre de ses relations avec les OSI ne semble pas encore satisfaire à toutes les
attentes de ces dernières. Au-delà des irrégularités relevées dans le fonctionnement
des instances de concertation, les divergences de vues relevées ci-dessus attestent
de ce que les positions du MAEE sur les points concernés gagneraient à être mieux
expliquées. Ceci nous amène à nous intéresser aux outils de communication
institutionnelle développés par les pouvoirs publics à ce sujet.
œuvre par les ONG, le renforcement institutionnel, organisationnel et opérationnel des ONG et la structuration du milieu associatif. En effet, certains crédits notamment ceux concernant le financement du volontariat et des activités d’urgence humanitaire sont encore gérés au niveau du MAEE. La nouvelle agence proposée centraliserait ainsi tous les types d’appuis aux différentes formes de coopération non gouvernementale.
164
Rapportés à l’APD française bilatérale, ces crédits représentent 2,28% du total ; lorsque l’on considère l’APD bilatérale programmable, la proportion s’élève à 4,7% en 2008. La France a pris l’engagement à haut niveau de porter les crédits transitant par les ONG à 2% de son volume d’APD total (voir contribution MAEE/DGM en annexe).
165
Coordination SUD, Pour un partenariat rénové et durable entre les ONG et les pouvoirs publics, op. cit.
166
En 2009, avec 10,4% du total, soit 12,6 milliards de dollars US, la France est le deuxième bailleur du Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’OCDE derrière les Etats-Unis et le premier européen.
68
2.1.2 Une communication institutionnelle à deux visages
En tant qu’interlocuteurs privilégiés des OSI, le MAEE et l’AFD développent, chacun
en ce qui le concerne, une communication institutionnelle sur les différents aspects de
ses relations avec le monde associatif.
a. La communication solidaire du MAEE
Le site internet www.diplomatie.gouv.fr constitue le dispositif central de la
communication institutionnelle du MAEE. Consulté chaque mois par des millions
d’internautes en France et dans le monde, il est aujourd’hui l’un des sites
institutionnels les plus visités en France
167.
Ce site offre un portail dédié aux relations avec les ONG et accessible via l’entrée
thématique « Société civile et ONG » située sur la page d’accueil (partie inférieure :
Accès rapide)
168. On y trouve notamment des informations sur l’organisation des
relations avec la société civile (approche, espaces de concertation, appuis), les
programmes, les partenariats, les actualités, les textes de référence, les enquêtes et
les publications.
Notons que les programmes constituent un volet important de la communication du
MAEE dans ses rapports avec les OSI. Ceux-ci font l’objet d’une communication
spécifique qui s’appuie notamment sur des plaquettes d’information et des campagnes
de sensibilisation. Ainsi en va-t-il, par exemple, du programme de Volontariat
international d’échange et de solidarité (VIES) destiné à promouvoir et à valoriser
l’engagement solidaire et citoyen à l’international au service du développement et de la
lutte contre la pauvreté
169. Une plateforme « France volontaires » a été créée dans ce
cadre en 2009, regroupant les pouvoirs publics et les associations de solidarité
167
L’on estime en moyenne à 1.500.000 le nombre d’internautes qui consultent chaque mois le site internet du MAEE (Entretien avec Madame Minh-Di Tang, sous-directrice de la communication et de la documentation au MAEE, lundi 12 novembre 2010).
168
http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/entrees-thematiques_830/societe-civile-ong_1052/index.html
169
Direction générale de la mondialisation, du développement et du partenariat, « la France et le volontariat international d’échange et de solidarité », Fiches repères, 2011 (http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/Fiche_Reperes-VIES.pdf).
69
internationale ; elle s’inscrit par ailleurs dans le cadre de la célébration en 2011 de
l’Année européenne du bénévolat et du volontariat.
D’une manière générale, la sensibilisation ou l’éducation des citoyens français aux
enjeux du développement des pays pauvres, afin de susciter leur adhésion à l’aide
publique au développement
170, est devenue une priorité de la politique d’aide au
développement française depuis 2004. Plusieurs initiatives ont été décidées dans ce
cadre par le CICID en 2006. On peut citer :
- le renforcement de la « Semaine de la solidarité internationale »
171en
partenariat avec les ONG et les collectivités territoriales ;
- le renforcement, en particulier dans les programmes scolaires, de l’éducation
des jeunes à la solidarité internationale et au développement ;
- la mise en place d’un logo unique pour toutes les opérations menées par les
dispositifs de l’Etat français à l’étranger.
A ce jour, cette volonté politique s’est concrétisée s’agissant des deux premières
actions : les SSI bénéficient ainsi d’un soutien affirmé à la fois du MAEE et de l’AFD
(qui finance 47,5% du budget global de l’événement
172), étant perçues comme une
occasion de mieux faire connaître à l’opinion publique française les projets conduits
par les différents acteurs de l’aide, étatiques et non étatiques
173.
Le renforcement de l’éducation des jeunes à la solidarité internationale est au cœur de
la campagne « Huit fois oui » organisée en 2008 et 2009 par le MAEE et l’AFD, dans
170
En effet, premier pays européen par le volume d’aide au développement apportée, la France n’en est pas moins en queue de peloton s’agissant du niveau d’information de l’opinion publique sur les programmes d’aide : à titre d’exemple, seulement 12% des Français avaient entendu parler des OMD en 2007 selon un sondage de l’Eurobaromètre (Cf. « L’opinion publique française face aux enjeux de la coopération internationale », document de travail du HCCI, MAEE, septembre 2007). Or, une bonne information du public est une condition essentielle pour le soutien de l’opinion publique à la solidarité internationale comme en attestent les bons résultats obtenus dans les pays nordiques et en Grande-Bretagne.
171
Voir premier chapitre, p. 30.
172
Entretien avec Patricia Bay, chargée de mission à la Division du Partenariat avec les ONG (DPO) de l’AFD, 3 janvier 2011.
173
70
le but d’améliorer le niveau de connaissance du grand public (notamment les publics
scolaires et adultes) sur les (8) objectifs du millénaire pour le développement (OMD),
et plus largement « de sensibiliser les citoyens français sur les enjeux de la solidarité
Nord-Sud, de les informer sur les mécanismes d’aide au développement, de présenter
l’ensemble des acteurs publics et privés français et internationaux qui agissent en
faveur du développement et plus spécifiquement qui contribuent à la réalisation de ces
huit objectifs.. »
174. A noter que les OSI ont été associées à cette campagne et
souhaitent d’ailleurs le renouvellement de cette expérience de communication
thématique sur les enjeux du développement.
En revanche, l’idée de la mise en place d’un logo unique pour toutes les opérations
des dispositifs de l’Etat français à l’étranger semble être abandonnée devant la
réticence des OSI, en particulier, qui craignent que cette identité visuelle commune
n’obère leur indépendance. Le déficit de coordination lié à la multiplicité des acteurs
est principalement en cause et pourrait constituer pour longtemps encore une chape
de plomb à l’aboutissement de cette idée.
Exemple archétypique de ce déficit de coordination au sein même des acteurs publics,
l’AFD développe sa propre communication en direction des OSI, laquelle n’est ni tout à
fait la même, ni tout à fait différente de celle du MAEE.
b. L’autre communication solidaire, celle de l’AFD
Les ONG sont devenues, à partir des années 2000, l’une des principales cibles de la
communication institutionnelle de l’AFD, aux côtés des collectivités territoriales et des
entreprises. L’agence a mis en place dans ce cadre une palette variée d’outils destinés
à renforcer sa communication en direction de la société civile.
Le nouveau site internet de l’agence mis en ligne fin 2010 consacre ainsi un portail aux
ONG
175, qui présente les types de partenariat existants, les différents instruments de
174
Voir le site institutionnel de la campagne : www.huitfoisoui.fr 175
71
financement, les publications intéressant les ONG, ainsi que les actualités sur les
projets de partenariat en cours.
La communication web de l’agence vis-à-vis des ONG intègre également un réseau de
blogs, dénommé « Le portail des blogueurs solidaires » (Solidaires du monde)
176, sur
lequel elle anime son propre blog : « le blog solidaire de l’Agence Française de
Développement ». Cette plateforme participative lancée en 2008 et ouverte à tous les
publics, se veut être un espace d’échanges « où chacun pourrait, librement, s’informer
ou informer les autres, donner son avis et échanger sur des projets d’aide au
développement (…) qu’ils soient ceux de l’AFD ou non ». En 2009, elle réunissait plus
de 130 blogs actifs de tous les continents, dont un nombre important d’ONG et
d’associations
177.
Par ailleurs, l’AFD a soutenu la création par l’Agence des micro-projets
178d’un moteur
de recherche
179de financement pour les microprojets de solidarité internationale
destinés à répondre aux besoins de base des populations dans les pays en voie de
développement, et dont le budget ne dépasse pas 100.000 euros. Ce moteur de
recherche fournit, en fonction de la nature du projet (thématique, zone géographique)
et de la qualité du porteur (association, individu ou collectif), des informations précises
sur les financements disponibles (subventions publiques et privées).
Dans le registre de l’éducation au développement, l’agence intervient, comme nous
l’avons mentionné précédemment, pour soutenir, aux côtés du MAEE, différentes
campagnes de sensibilisation, comme les SSI et la campagne « Huit fois oui ». Elle a
également mis en place une plateforme dédiée à la solidarité internationale : la
plateforme « Un Monde Solidaire »
180animée conjointement avec le MAEE dans le but
d’informer et de sensibiliser les internautes aux enjeux de la solidarité et de la
coopération internationales « en donnant la parole aux acteurs du Sud qui agissent
176
www.solidairesdumonde.org
177
www.solidairesdumonde.org (dernière consultation, le 18 avril 2011).
178
Il s’agit d’un programme de l’ONG Guilde Européenne du Raid cofinancé par le MAEE.
179
www.microprojets.org
180
72
chaque jour en faveur du développement de leurs pays »
181. Cette plateforme
structurée autour des défis et des questions récurrentes au sujet de l’aide au
développement a un contenu essentiellement pédagogique.
Enfin, notons que dans le cadre des actions de recherche et de capitalisation, l’AFD
mène avec les OSI diverses activités telles que l’organisation de séminaires et de
rencontres conjoints, l’édition de publications
182et la réalisation d’études conjointes sur
des thématiques sectorielles
183.
Conclusion sur l’hypothèse 2 :
Les deux piliers sur lesquels repose la politique de communication du MAEE en
direction des OSI à savoir le dialogue partenarial et l’éducation au développement,
connaissent des développements appréciables. Mais ils souffrent d’un manque de
structuration et de clarification lié essentiellement à une coordination insuffisante entre
le MAEE et l’AFD. Ainsi, comme on a pu le voir, le centre de gravité de la concertation
avec les OSI se déplace progressivement du côté de l’AFD, faute d’une réunion
régulière et continue des instances de concertation politiques sous l’égide du MAEE ;
mais cette agence est incapable de donner suite à toutes les préoccupations des OSI
étant donné qu’elle ne gère qu’une partie des appuis et que sa logique marchande
achoppe à la logique « utilitariste » revendiquée par les ONG. De même, ces deux
acteurs publics (MAEE et AFD) développent des initiatives communes sinon voisines
quant à l’éducation au développement en lien avec les OSI, avec un risque apparent
de concurrence et de chevauchement qui témoigne de l’absence d’une stratégie de
communication globale. Cet état de choses n’est pas sans lien avec l’insuffisante
coordination notée entre les acteurs français de l’aide et mise en avant dans la
première partie de ce mémoire.
181
www.unmondesolidaire.org/un-monde-solidaire (consulté le 18 avril 2011)
182
L’AFD a notamment créé la collection « Savoirs Communs » pour accompagner son rapprochement avec la société civile dans une dynamique de capitalisation mutuelle.
183
Voir l’étude intitulée « Migration et phénomènes migratoires : flux financiers, mobilisation de l’épargne et de l’investissement local », réalisée par le Comité français pour la solidarité internationale (CFSI), en partenariat avec le Forum des organisations de solidarité internationale issues de l’immigration (FORIM) et Finansol, avec l’appui de l’AFD (www.afd.fr).