Para praticar a política em Goiás e garantir a legitimação do poder foi necessário manter relações com as localidades, com os municípios. Estes foram a chave do processo político, meio infalível para alcançar a dominação sobre outros homens.
Os municípios eram espaços das manifestações políticas, constituíram
locus de poder das classes dirigentes, associações de mando ligadas aos poderes
regional e central. Foram elementos determinantes na representação política em Goiás, influenciando nos poderes Executivo, Legislativo e até Judiciário.
Nessas localidades existiam elites que tramavam nos bastidores o poder
político, determinando o destino da sociedade.
O poder político é caracterizado pelo uso da força em relação à totalidade dos grupos que atuam num determinado contexto social, resultado de um processo que se desenvolve em toda a sociedade organizada, no sentido da monopolização da posse e uso dos meios com que se pode exercer a coação física e moral.
Este processo de monopolização acompanha o processo de incriminação e punição de todos os atos de violência que não sejam executados por pessoas autorizadas pelos detentores e beneficiários de tal monopólio45
O poder político, nas localidades, expressava conflitos sociais (coalizões de grupos, exercendo e mantendo a dominação e a exploração). Essa intervenção social estava representada por agentes políticos, denominados de coronéis.
Os acordos políticos, realizados por meio da política dos governadores, e da política de compromissos do coronelismo, possibilitaram a montagem de máquinas político-administrativas que conferiam aos estados-membros autonomia em relação ao governo federal.
O processo de desenvolvimento econômico e a necessidade de integração do mercado regional-nacional exigiram intervenção do Estado para solucionar os problemas político-econômicos, a partir da década de 1930.
A defesa do município no Brasil esteve estreitamente ligada à tradição coronelista. Permeou nessa dependência os estereótipos de abandono, atraso e isolamento. Com o intuito de reverter a imagem atribuída à representação municipal, a Constituição de 1891 delegou aos Estados a tarefa de organizá-los administrativa e juridicamente.
Apesar de sua importância política, o município não era entendido como uma unidade político-administrativa prestadora de serviços, mas como o local em que as autoridades do centro procuravam os votos em períodos eleitorais.
Não interessava aos grupos dirigentes estaduais, municípios fortes, que pudessem concorrer ou rebelar-se contra o situacionismo estadual.
O interesse pelo município era somente nos sentido de fortalecer o poder local por intermédio dos coronéis ou associações de dominação comprometidos com os acordos políticos e eleitorais.
Antônio Octávio Cintra defende essa idéia dizendo:
“... só se conseguem coisas para o município quando se tem favores da máquina central do Estado ou da União – mas para consegui-los é preciso que o coronel apoie o governo. O município fraco precisa do coronel, e o coronel precisa do governo, e, enquanto precisar, apoiará o partido governante. Por isso não é conveniente, na lógica dos poderes que controlam o governo, ter localidades fortes e autônomas”46.
A autonomia municipal e o interesse político estiveram vinculados à capacidade de controle e de dominação exercida pela oligarquia estadual frente ao poder local estabelecido. A utilização de mecanismos legais e extralegais pelas oligarquias estaduais, no caso de manifestações de rebeldia dos poderes locais, revela que as relações entre as duas esferas de poder não eram pacíficas.
Em nível nacional, ocorreu uma diversidade de interpretações do tema autonomia municipal, conceito polêmico cuja definição depende sempre das
46 CINTRA, Antônio Octávio. A Política Tradicional Brasileira: uma interpretação das relações entre o
circunstâncias históricas, do desenvolvimento econômico, da evolução do direito público e da mentalidade do povo de cada Estado. A questão da autonomia dos municípios separava as matérias políticas das de administração: a eleição para a Assembléia local garantia, sob a ótica da esfera estadual, a autonomia política; já o Poder Executivo envolvia noções técnico-administrativas.
Algumas constituições estaduais previam casos em que eram aceitas as nomeações de prefeitos pelos presidentes dos estados, as quais eram justificadas com base na noção de que, para que o prefeito pudesse executar as tarefas
administrativas, deveria possuir determinados conhecimentos técnicos.
Acrescente-se a isso a necessidade de as oligarquias estaduais eliminarem os conflitos locais, colocando nas prefeituras homens de sua confiança.
O limite da autonomia municipal parece ter sido, antes de qualquer coisa, a aceitação ou não dos acordos políticos por parte da elite local. Rompidos esses, a elite estadual intervinha na localidade anulando as eleições municipais ou nomeando os prefeitos. A intervenção política foi, desse modo, um mecanismo adotado sempre que a política de compromissos falhava.
O quadro geral dos municípios brasileiros era marcado pela completa desorganização administrativa e pela inexistência de serviços públicos básicos. O domínio do poder local sobre a população ocorria não apenas pela influência econômica direta do coronel, mas também, por meio da distribuição do poder entre sua associação, visando à prestação de favores. Victor Nunes Leal sustenta que uma das razões da completa desorganização administrativa dos municípios consistiu na incultura do interior, pois neles havia dificuldade de se conseguir funcionários competentes.
Nunes Leal destaca que o aparelhamento do governo municipal, ora com fins clientelistas, ora objetivando desvio de dinheiro municipal nos períodos eleitorais, piorou muito a situação dos municípios. Segundo o autor:
“...mas o despreparo do interior só explica uma parte da anarquia administrativa observada em muitas municipalidades. A outra parcela de responsabilidade cabe, de um lado, ao filhotismo, que convoca muitos agregados para a “gamela” municipal, e, de outro lado, à utilização do
dinheiro, dos bens e dos serviços do governo municipal nas batalhas eleitorais47”
A “gamela” municipal reforça o clientelismo nas relações políticas. Os chefes políticos locais armavam uma rede de influência política e de controle do eleitorado a partir de fiéis funcionários. O resultado dessa prática política auxiliou em muito a permanência do atraso e da ineficiência nos municípios interioranos.
Nesse sentido, o sistema político de clientela, sustentáculo do próprio sistema coronelista, imprimiu uma série de características na cultura política nacional, presentes até hoje em muitas localidades.
Na medida em que se desenvolveu o processo de transição da sociedade predominantemente rural para a sociedade urbano industrial, esse sistema deu lugar a outras práticas políticas.
No processo desenvolvimentista em Goiás, preponderaram vícios políticos arraigados à tradição – gamelinha, patrimonialismo, jaguncismo, coronelismo etc., - e dilemas econômicos principalmente nas localidades.
A escassez orçamentária dos municípios, determinada pela pobreza econômica da maioria deles, comprova que as poucas obras e serviços desenvolvidos tinham como sustentáculo verbas vindas quase sempre da esfera estadual. O poder público estadual, ao conceder pequenas melhorias aos municípios, fortalecia o poder privado da elite local, que acabava tendo em suas mãos o controle da coisa pública, distribuindo e controlando seu usufruto.
Victor Nunes Leal contribui com uma visão consistente a respeito da autonomia municipal desenvolvida no Brasil
“...ao estudarmos a autonomia municipal no Brasil verificamos, desde logo, que o problema verdadeiro não é o da autonomia, tão constante tem sido, em nossa história, salvo breves reações de caráter municipalista, o amesquinhamento das instituições municipais.
A atrofia dos nossos municípios tem resultado de processos vários: penúria orçamentária, excesso de
encargos, redução de suas atribuições autônomas, limitações ao princípio da eletividade de sua administração, intervenção da política nos pleitos locais, etc”48.
Concomitantemente a essa situação nos municípios na República Velha, ocorria um movimento de fortalecimento do governo federal, que marcava o início do processo de centralização política, completado no período pós-1930.
Essa tendência manifestava os limites do federalismo brasileiro e da predominância dos estados membros em relação ao governo federal e aos municípios.
O federalismo beneficiara a oligarquia central, mas, na conjuntura da crise da década de 1920, não conseguiu propor soluções ao conjunto da sociedade brasileira.
A Reforma Constitucional de 1926 teve como significado a antecipação de algumas reformas políticas que somente seriam concluídas após 1930. A reorganização do aparelho estatal trouxe, na sua essência, medidas reguladoras à autonomia dos estados, estabelecendo o início do processo de centralização política e de fortalecimento do Executivo federal.
Nesse sentido, o contexto em que se inseriu a referida reforma pode ser caracterizado pelos seguintes aspectos: crise econômica interna, agravada pela conjuntura internacional; inquietação social, manifestada pela eclosão do movimento tenentista; cisão em nível de oligarquias em termos eleitorais.
Raymundo Faoro fala da Reforma Constitucional de 1926 e diz:
“...esta feição se revela na mudança, volte-se a insistir, da estrutura presidencial do regime, cada vez mais presidencial e cada vez menos federal. Caberá a Arthur Bernardes, com a reforma constitucional de 1926, reforçar os poderes da união, com a conseqüente maior densidade dos poderes presidenciais, em sensível recuo ao esquema liberal. Ocorre que, nesse período, o mercado interno requer
maior homogeneidade nacional, anulando os compartimentos estanques estaduais”49.
A reorganização constitucional objetivava, munir de meios o governo federal, enquanto autoridade legal, possibilitando-lhe a realização das tarefas político-econômicas de enfrentamento da grave crise observada no decênio de 1920.
Ocorria nesse momento, um reordenamento nos três níveis de poder do Estado brasileiro: o fortalecimento do governo federal e o enfraquecimento da autonomia dos estados-membros e a autonomia cada vez crescente do poder local.
O fortalecimento dos municípios passou a ser visto como mecanismo para o enfraquecimento da excessiva autonomia dos estados-membros.
Não ocorreu, nesse contexto, uma alteração significativa nas condições político administrativas dos municípios, nem tampouco na vida das populações interioranas.
A redefinição do papel dos municípios na organização política brasileira, abriu caminho para uma quebra gradual da dominação coronelista sobre as populações locais.
A municipalização – formação dos pólos políticos locais – teoricamente “desintegraria” a hegemonia coronelista, quebrando sua autonomia. A nova estratégia política do poder central, para exercer a dominação, seria aproximar-se das bases eleitorais, representadas pelas “células legitimadoras do poder político (municípios), e não mais dos coronéis.
A Revolução de 1930 deu novo impulso a esse processo. A partir dela, o Estado nacional passou a ocupar institucionalmente, por meio da sua própria ampliação, espaços nos quais tradicionalmente, o poder privado local se instalara. O que de novo apareceu, nesse momento, foi o estabelecimento de um outro tipo de relacionamento entre o Estado e a sociedade brasileira, ou seja, o Estado, a
49FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder: formação do patronato político brasileiro. 10 edição. Vol. II.
partir do novo contexto histórico, passou a representar cada exclusivismo de representação de interesses de grupos particulares.
A oligarquia pecuarista e seus aliados regionais foram perdendo, gradativamente, o exclusivismo.
Nos municípios essa alteração repercutiu em termos de enfraquecimento gradual do poder privado sobre as funções públicas, ocorrendo um processo de integração cada vez maior das localidades, até então, quase que no absoluto abandono pelo governo federal e regional.
Segundo Eliane Lucia Colussi a organização municipal no período da república Velha:
“...apresentou-se com uma relativa uniformidade em nível nacional. A questão da autonomia municipal foi vista com base em seu conteúdo formal em detrimento das possibilidades de desenvolvimento econômico e, mesmo, político dos municípios brasileiros”50.
Em Goiás o espaço do município era limitado por dois extremos, a autonomia legal e a extralegal. A primeira funcionando de acordo com ordens especificamente impessoais, observada e controlada pelo poder do Estado, apresentando perfil racional A última, “alheia” ao Estado, imune às práticas modernas, mantenedoras de condutas tradicionais, na qual os chefes municipais governistas gozavam-na. É na legitimação do poder extralegal que as autoridades estaduais distribuíam poder e influência (expressa na carta branca), garantindo obediência por parte dos correligionários. Essas práticas dispensadas pelo governo estadual nutriam as raízes da “antiga” forma de poder, o coronelismo.
50COLUSSI, Eliane Lucia. Estado Novo e Municipalismo Gaúcho. Série Ciência. Ed. Ediupf. Universidade