Des arrangements locaux pour gérer la rivalité sur le sol

DESCRIPTION DE LA RIVALITE

Pour ce premier conflit de notre deuxième forage 1880-1900, nous proposons de reprendre la rivalité que nous avons analysée dans la section précédente pour la période 1850-1870, ceci pour trois raisons. Premièrement, cette rivalité est toujours extrêmement présente et même encore plus que précédemment puisque, ainsi que nous l’avons observé lors de l’analyse du régime urbain entre 1880 et 1900, de nombreux travaux publics sont effectués, en particulier des élargissements ou des constructions de nouvelles routes. Le problème de conflits sur le sol entre les propriétaires des terrains et les pouvoirs publics, via notamment des procédures d’expropriation, se pose toujours avec acuité. Deuxièmement, nous pouvons constater une évolution de la législation cantonale sur cette question des expropriations pour cause d’utilité publique depuis la période étudiée dans la section précédente, en particulier du côté des politiques publiques cantonales avec une révision en 1888 de la loi sur les routes ainsi que la promulgation d’une loi en 1875 sur la police des constructions. La forme des

décrets d’expropriation que les communes demandent au Grand Conseil a également changé. Ces mutations seront intéressantes à analyser dans une perspective comparative. Enfin, cette rivalité sera intéressante à étudier du point de vue des arrangements locaux, c’est-à-dire de la manière dont les acteurs se réapproprient les règles pour les mettre en œuvre dans leur périmètre spécifique. En effet, le type de gouvernance locale que nous avons entre 1850 et 1870 n’est pas le même que celui entre 1880 et 1900 puisqu’il s’agit, pour le premier cas, d’un régime de maintenance et, pour le second, d’un régime de développement à orientation touristique (cf. sections 3.2 et 4.2). L’analyse de la gestion d’une même rivalité par deux types de régime différents devrait nous permettre de tisser des liens entre le capital gouvernance et celui ressourciel, en comparant la manière dont ils s’influencent mutuellement. Nous nous penchons également ici sur la question des quais. Nous avons noté dans la section 4.2 que cette infrastructure constituait une préoccupation majeure des acteurs car elle permet au touriste de déambuler et d’être vu dans l’espace public. La construction des quais représente aussi un conflit sur l’usage du sol.

ANALYSE DU REGIME INSTITUTIONNEL DE RESSOURCE

Le corpus législatif des droits de propriété au niveau fédéral a peu changé depuis le dernier forage. En 1874, une Constitution fédérale révisée43 remplace celle de 1848. L’article conférant à la Confédération le droit d’exproprier pour cause d’utilité publique ne subit aucun changement. Par contre, cette nouvelle mouture introduit des compétences à la Confédération en matière de chemins de fer (Art. 26) ainsi qu’en matière d’endiguement et de conservation des forêts (Art. 24). Ensuite, la Loi fédérale du 1er mai 1850 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique est toujours en vigueur entre 1880 et 1900. Notons qu’à la fin du XIXe siècle, une révision de cette loi est envisagée à la suite de nouveaux besoins en matière d’expropriation résultant de l’installation des usines électriques et de la mise en place d’un réseau de câbles aériens. Cependant, le travail des experts traînera en longueur, si bien que la nouvelle loi sur l’expropriation ne sera adoptée qu’en 1932 (Nahrath, 2000). Le Règlement du 22 Avril 1854 pour la Commission fédérale d’estimation ayant pour objectif de régulariser le mode de procéder lors de l’estimation de droits à exproprier demeure également en vigueur. Au niveau cantonal, une nouvelle Constitution44, datant de 1885, a aussi été introduite depuis le précédent forage. L’article 6 instaurant que la propriété est inviolable mais que la loi peut exiger l’abandon d’une propriété pour cause d’utilité publique moyennant une juste indemnité est toujours en vigueur. Il en est de même pour le Code civil vaudois, qui le demeurera jusqu’en 1912, date où est introduit le Code civil suisse destiné à unifier les différents codes cantonaux. La Loi cantonale vaudoise du 29 décembre 1836 sur les estimations juridiques, dont le but est de régler le mode de procéder en fait d’estimation juridique, est également toujours en vigueur. Par contre, le Grand Conseil promulgue en 1890 une loi⁴⁵ concernant le paiement de l’indemnité en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique et fixant les modalités du paiement des indemnités. Concernant la question des quais, l’Article 342 du Code Civil vaudois instaure que les lacs et leurs rivages sont, tout comme les routes, des dépendances du domaine public. Ainsi, la construction d’une infrastructure sur les rivages nécessite la demande d’une concession de grèves auprès du Canton. Cette concession peut être demandée soit par des privés, soit par des collectivités publics. Par exemple, le Kursaal présente une telle demande en 1881 (Nouvelles du Canton de Vaud, 1881a), tout comme le Cercle de Montreux en 1882⁴⁶ pour construire un quai à la Rouvenaz. Le formulaire d’acte de concession pour ce cas précis stipule dans ses conditions générales

43 Constitution fédérale du 29 mai 1874

44 Constitution du Canton de Vaud du 1er mars 1885

45 Loi cantonale vaudoise du 13 février 1890 sur le paiement de l’indemnité en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique ou d’incendie de bâtiments

46 Acte de concession en faveur de la Paroisse de Montreux sur la grève du lac Léman, 1882, Archives de

qu’il « sera réservé sur le terrain concédé, et au bord de l’eau, un passage public » (Art. 1^er de l’acte de concession en faveur de la Paroisse de Montreux). Cependant, il semble qu’il s’agisse d’un formulaire type, car il est imprimé tandis le nom du concessionnaire, ici la Paroisse de Montreux, est ajouté à la main. On peut donc faire l’hypothèse que cette demande d’un passage public se fasse dans chaque cas de concession. Lorsqu’une concession de grève a été obtenue, le concessionnaire, pour le cas où les terrains bordiers ne lui appartiennent pas, les acquiert auprès des propriétaires. S’ils n’arrivent pas à s’entendre à l’amiable, le prix de vente sera fixé conformément à la loi sur les estimations juridiques⁴⁷.

Du côté des politiques publiques, comme précédemment, il n’en existe aucune à l’échelle fédérale régulant notre conflit sur la ressource sol. Au niveau du Canton de Vaud, la Loi sur les routes de 1864 a été révisée et a donné lieu à une nouvelle version en 188848. Le changement principal de ce texte est que, « considérant que l’établissement de nouvelles voies ferrées et le développement qu’ont pris l’agriculture et l’industrie ont fait sentir le besoin d’étendre les bienfaits de la participation de l’Etat à un plus grand nombre de routes » (Loi cantonale vaudoise du 26 novembre 1888 sur les routes), les routes sises sur le territoire sont séparées entre routes cantonales, pour lesquelles l’Etat finance à hauteur de 7/10 la construction et l’entretien, et routes communales, dont la construction et l’entretien sont entièrement à la charge des communes. La procédure d’expropriation ne change pas par rapport à la loi précédente sur les routes, l’indemnité étant toujours fixée par la loi sur les estimations juridiques. Puis, une loi⁴⁹ sur la police des constructions entre en vigueur en 1875. Elle instaure de manière générale les compétences en matière de police des constructions aux communes, qui « arrêtent, s’il y a lieu, les règlements dans ce but, le tout conformément à la présente loi » (Article premier). Cette loi précise la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique en séparant le cas où la parcelle à exproprier est bâtie de celui où elle ne l’est pas. Dans la première situation, l’expropriation ne peut se faire qu’en vertu d’un décret de l’autorité législative, tandis que dans la seconde elle se fait moyennant l’autorisation du Conseil d’Etat (Art. 5). Les communes doivent donc toujours demander des décrets d’expropriation au Grand Conseil pour le cas des parcelles bâties. Enfin, au niveau communal, il existe désormais des règlements sur la police des constructions, comme la loi cantonale de 1875 en laissait la possibilité. Cependant, ceux-ci ne traitent pas du tout de la question de l’expropriation mais s’attachent aux problématiques liées à l’alignement des bâtiments, aux précautions contre l’incendie, à la salubrité ou encore aux empiètements sur les voies publiques.

Ainsi, nous pouvons d’abord relever que l’étendue du régime institutionnel reste faible, malgré l’entrée en vigueur de nouvelles législations et la modification d’anciennes. En effet, les interventions concernent toujours uniquement les droits de propriété formels, aucune politique publique ne régissant les droits d’usage de la ressource. Nous avons pu observer une incohérence entre une nouvelle politique publique qui apparait pendant cette période et le Code Civil vaudois. L’Art. 5 de la loi de 1875 sur la police des constructions arrête que l’expropriation d’une parcelle non bâtie peut se faire moyennant simplement une autorisation du Conseil d’Etat. Cependant, l’article 346 du Code Civil vaudois de 1820 décrète que « nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, moyennant une juste et préalable indemnité, et en vertu d’un décret spécial de l’autorité législative ». Les deux mesures sont donc incohérentes, la première renvoyant la décision d’expropriation à l’autorité exécutive tandis que la seconde demande un décret spécial du législatif. Notons que la loi de 1890 sur le paiement de l’indemnité en cas d’expropriation pour cause d’utilité

47 Acte de concession en faveur de la commune des Planches sur la grève du lac Léman, 1910, Archives de

Montreux, Planches GC 343

48 Loi cantonale vaudoise du 26 novembre 1888 sur les routes

publique veille à se prémunir d’incohérences avec d’autres lois préexistantes en précisant dans son article 14 que sont abrogées, outre trois lois spécifiques, « toutes les autres dispositions contraires à la présente loi ». Malgré la petite contradiction que nous avons relevé, la cohérence du régime est tout de même assez bonne. Il s’agit alors à nouveau d’un régime simple.

ARRANGEMENTS DE RÉGULATION LOCALISÉS

Dans cette partie concernant la manière dont les acteurs locaux mobilisent les règles au sein de leur périmètre spécifique, nous allons plutôt nous concentrer sur les changements constatés par rapport à la section précédente. Nous pouvons premièrement noter que durant ce deuxième forage 1880-1900, les particuliers sont financièrement mis à contribution. La Loi sur les routes de 1864 permet aux communes dont les revenus sont insuffisants pour subvenir à l’entretien et à la construction de routes, de répartir les frais, moyennant autorisation du Conseil d’Etat, sur les propriétaires de fonds et de bâtiments sis sur le territoire communal, proportionnellement à la valeur de l’impôt foncier (Art. 52). Cette mesure, conservée dans la Loi de 1888, figurait déjà dans la version de 1848 (Art. 32) mais était limitée à une certaine catégorie de routes, celles de 4ème classe. La commune des Planches va, par exemple, mobiliser cette mesure en 1888, le Grand Conseil lui accordant, dans un décret, l’autorisation d’exproprier ainsi que de percevoir une contribution foncière, mais uniquement sur les immeubles intéressés particulièrement par la nouvelle route et se trouvant dans un périmètre proche⁵⁰. La commune du Châtelard demande et obtient en 1890 un même type de décret⁵¹ l’autorisant à exproprier et à percevoir une contribution foncière, limitée aux immeubles proches de la nouvelle route. Notons que cette mesure de contribution foncière n’est pas systématiquement demandée, un décret d’expropriation du Châtelard de 1884, par exemple, se limite à l’expropriation sans permission de contribution foncière52. Mais, nous pouvons relever que souvent, cette mesure n’est pas nécessaire car la population locale prend elle-même l’initiative de construction d’une route et les intéressés y participent de bonne volonté, à hauteur du quart ou du tiers de la dépense totale (Dubochet, 1886). C’est d’ailleurs à cette condition que les communes acceptent les travaux, comme nous pouvons le constater dans ces deux extraits : « le Conseil autorise la Municipalité à faire exécuter les travaux de rélargissement du trottoir de Vernex à Clarens à la condition que le coût de l’entreprise ne dépasse pas le chiffre de Fr. 18'000.- et que le 50 % soit fourni par les intéressés » (Commune du Châtelard, 1900, p. 5) et « à une demande adressée au sujet de la mise en œuvre du rélargissement du sentier tendant dès la Poste à la Rue du Centre, à Vernex, il est répondu que la Municipalité attend la souscription publique qui doit couvrir une partie des frais » (Commune du Châtelard, 1901, p. 9). Les autorités communales n’ont pourtant pas de base légale sur laquelle s’appuyer pour exiger que des particuliers paient eux-mêmes une partie de la route. De plus, pour pouvoir disposer des terrains nécessaires aux différents travaux sans débourser d’indemnités, les communes, outre l’échange de terrains dont nous avions parlé dans la section précédente et qui a toujours cours ici (Commune du Châtelard, 1897; Commune du Châtelard, 1898), ont une autre stratégie : celle de demander une servitude53 sur le terrain privé. Cette stratégie est la première recherchée car elle leur permet

50 Décret du 28 mai 1888 autorisant la commune des Planches (Montreux) à acquérir par voie d’expropriation juridique les terrains nécessaires à la construction de la route de Glyon aux Monts de Caux et à percevoir une contribution foncière sur les immeubles intéressés à cette construction

51 Décret du 13 février 1890 autorisant les autorités communales du Châtelard à acquérir, par voie d’expropriation juridique, les terrains nécessaires pour la construction du chemin d’Azot et à percevoir une contribution foncière pour cette construction

52 Décret du 21 novembre 1884 autorisant la commune du Châtelard à acquérir par voie d’expropriation juridique, les terrains nécessaires à l’exécution de diverses routes et canalisations

53 « Une servitude est une charge imposée sur un fonds pour l’usage et l’utilité d’un fonds appartenant à un

l’économie des indemnités ou d’un terrain public : « concernant l’expropriation des terrains destinés à l’élargissement de l’Avenue des Alpes dès la Banque de Montreux à l’Escalier de Jacob, le Conseil […] vote les crédits nécessaires avec le vœu que partout où cela sera possible, et par mesure d’économie, il soit acquis le droit de passage public comme servitude, en laissant au propriétaire la possession du sol et l’utilisation des sous-sols » (Commune du Châtelard, 1912, p. 5).

On peut donc observer que les acteurs locaux ont plusieurs modalités de gestion de cette rivalité. D’une certaine manière, ils contournent les règles du régime institutionnel en décidant de ne pas les appliquer. La Loi sur les routes de 1888 prévoit en effet une procédure stricte pour les terrains nécessaires à la construction d’une route ou d’une voie publique, à savoir le versement d’une indemnité due aux propriétaires et fixée par la loi sur les estimations juridiques ou de gré à gré (Art. 34) tandis que la Loi sur le paiement de l’indemnité en cas d’expropriation publique de 1890 fixe les dispositions du paiement de celle-ci. Les autorités communales n’appliquent alors pas ces lois puisqu’elles essaient dans la mesure du possible de ne pas payer cette indemnité en procédant à une demande de servitude ou à un échange de terrains. De plus, les choix de gestion de cette rivalité qu’elles font contribuent à affaiblir la cohérence du régime institutionnel. Le Code Civil vaudois de 1820 instaure que les routes sont considérées comme des dépendances du domaine public (Art. 342), cette indication de propriété étant reprise successivement dans l’Article 1 des trois Lois cantonales sur les routes (1848, 1864 et 1888). Dans ce cas, la possession du sol est laissée au propriétaire foncier tandis que les communes ont uniquement un droit de passage comme servitude. Or, dans ce cas, deux titres de propriété formels conflictuels sont établis : le terrain appartient toujours au propriétaire mais la route est sensée appartenir au domaine public. L’Article 352 du Code Civil vaudois instaure que « la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous ». Le propriétaire foncier devient alors bien le propriétaire de la route qui y est construite, alors que la Loi sur les routes attribue un droit de propriété formel sur les routes à l’entité communale. La commune utilise alors la servitude foncière pour s’approprier le terrain et pouvoir y construire une infrastructure publique. Il pourrait y avoir un problème si le propriétaire veut récupérer la partie de son terrain dédiée à la route. Puisque celle-ci est une propriété publique, il risque de ne pas pouvoir le faire facilement. Dans ce cas, la servitude constituerait de facto une expropriation.

Pour la question des quais, nous pouvons relever deux éléments. Tout d’abord, pour les différents quais auxquels nous nous sommes intéressés, Ami Chessex apparaît comme la cheville ouvrière principale de la construction de cette infrastructure, en tant qu’acteur touristique central et en même temps propriétaire foncier, notamment de terrain bordier. Cela donne lieu à des situations assez spéciales. Par exemple, au début du XXème siècle, la Société du Grand Hôtel de Territet, représentée par son président, établit une convention avec Ami Chessex, Aimé Masson et Oscar Visinand, propriétaires bordiers du lac, pour la construction d’un quai public à Bon-Port. Chaque intéressé est chargé de construire la partie du quai qui le concerne. Chacune des quatre parties concernées signe à la fin de la convention, à gauche les trois propriétaires fonciers et à droite le président de la Société du Grand Hôtel de Territet… qui n’est autre qu’Ami Chessex. Sa signature figure donc en double au fond de la convention, comme s’il l’avait conclue avec lui-même54. Pour le quai de Planchamp, Ami Chessex établit une convention en 1884 avec la commune des Planches, dans laquelle celle-ci s’engage à lui céder sa concession de grève qu’elle avait obtenu en 1872. En échange, Ami Chessex construit, à ses frais, un quai dont la totalité sera publique. En 1896, les deux parties font une nouvelle convention, dans laquelle Ami Chessex construit à ses frais un prolongement du quai et la commune

s’engage à lui racheter, pour les faire passer au domaine public, l’espace qu’il aura gagné sur le lac⁵⁵. Ce gain d’espace sur le lac est la raison qu’il fait que les particuliers acceptent que leur terrain soit utilisé pour la construction de quais. Par exemple, en 1888, la Municipalité des Planches convoque les propriétaires fonciers des terrains au bord du lac et les informent que la commune est sur le point de demander une concession de grèves en son nom pour construire un quai sur une partie de leurs terrains. Elle leur propose alors qu’ils fassent la concession en leur nom, de manière à ce que les terrains gagnés sur le lac leur appartiennent. La commune ferait les travaux à ses frais et les propriétaires « rembourseraient le coût au prorata des terrains gagnés sur le lac par chacun d’eux, la surface du quai public excepté » (Archives de Montreux, lettre du 2 août 1888, Planches GC 251). C’est donc une stratégie gagnant-gagnant : le propriétaire foncier voit la surface de son terrain augmenter et la commune dispose de quais publics sans avoir à acheter le terrain.