A Lei 6938/1981, em seu Art. 6º, institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama:
Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade
ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama.
O Sisnama tem como principais funções a concretização da Política Nacional do Meio Ambiente, por meio do estabelecimento de um conjunto articulado de órgãos, entidades, regras e práticas responsáveis pela proteção e pela melhoria da qualidade ambiental; e garantir a descentralização da gestão ambiental, através do compartilhamento entre os entes federados (União, Estados e Municípios).
O Sistema é composto por:
Órgão Superior – Conselho de Governo presidido pelo Presidente da República e formado pelos Ministros de Estado, para o assessoramento do Presidente, na formulação da política Nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e recursos naturais;
Órgão Consultivo e Deliberativo – Conama com a função de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e recursos naturais. No âmbito de sua competência, o Conama pode deliberar sobre normas, padrões e regulamentos ambientais;
Órgão Central – MMA, a quem cabe planejar, coordenar, supervisionar e controlar a implementação da PNMA e das diretrizes governamentais adotadas para o meio ambiente;
Órgão Executor – o IBAMA, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política de diretrizes governamentais fixadas par ao meio ambiente;
Órgãos Seccionais – os órgãos ou entidades da administração pública federal direta ou indireta, as fundações instituídas pelo poder público cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso dos recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; e
Órgãos Locais – órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições (BURSZTYN, [2000], citado por SCARDUA, 2005).
Porém, passados 25 anos de sua criação observa-se um baixo nível de implementação do Sisnama o que se materializa na baixa capacidade de gestão dos estados e municípios brasileiros.
Conforme dados do “Perfil dos municípios brasileiros”, MUNIC, elaborado em 2004 pelo IBGE, cerca de 66% dos Municípios do Brasil não possuem Conselhos de Meio Ambiente, 82% tampouco possuem Fontes de Recursos Financeiros Específicos e 58% sequer
possuem legislação ambiental específica. Quando sobrepostos os três instrumentos este quadro se agrava, pois, apenas 8,1% tem os 3 instrumentos simultaneamente.
A percepção da importância da gestão compartilhada está presente também em outros setores chaves de Governo, a exemplo do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG). Conforme apresentado em sua página na Internet, o MPOG incorpora como princípios de Gestão a “simplificação, descentralização e responsabilidade”. Onde a “simplificação”, na nova forma de tratar-se o planejamento, talvez seja seu elemento de maior relevância. Porém, a descentralização assume maior importância na prática administrativa, quando se fala em cobrança de resultados. Uma vez que esta que “deve ocorrer, preferencialmente, no nível onde a ação está sendo realizada, próxima do cidadão”.
Concluindo a apresentação dos elementos de uma nova concepção de planejamento público o Ministério do Planejamento percebe que “os sistemas administrativos vigentes caracterizam-se por serem de baixa responsabilidade”. Assim sendo por “cobrança de resultados, deve ser entendida aquela avaliação junto à sociedade das ações desenvolvidas pelos governos (União, Estados e Municípios), aferidas em termos de benefícios efetivamente oferecidos ao cidadão”. Quando é tratada a repartição de responsabilidades, é quase que imediata a associação desta com os entes federados.
O MMA, no entanto, possui em suas diretrizes outras importantes dimensões da co- responsabilidade, a saber:
1.DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL 2.PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
3.TRANSVERSALIDADE (POLÍTICA INTEGRADA DE GOVERNO) 4.FORTALECIMENTO DO Sisnama
O desenvolvimento sustentável remete a responsabilidade a sociedade em geral e em particular ao setor privado. A participação e o controle social remetem a sociedade esta responsabilidade solidária. A transversalidade tem como foco as instâncias de governo e demais políticas publicas, que em sua implementação devem corroborar com a implantação da PNMA. E o fortalecimento do Sisnama explicita a necessidade de tornar efetiva a capacidade de gestão dos entes federados.
Apesar do entendimento de diferentes instâncias da oportunidade/necessidade da gestão compartilhada a que se deve este baixo nível de implementação?
Segundo Puppim de Oliveira20 (2003), um dos maiores empecilhos ao fortalecimento dos órgãos e gestão no âmbito dos estados e municípios está na indefinição de mecanismos de financiamento. Apesar da oportunidade em se utilizar instrumentos econômicos a sua implementação, pouco tem se utilizado.
O uso destes Instrumentos se inicia no Brasil na década de 90, com sua aplicação em políticas estaduais21, como alternativas de arrecadação. Os Instrumentos Econômicos representam uma fonte potencial de arrecadação para órgãos ambientais, que com a descentralização de políticas necessitam de mecanismos alternativos para implementar suas políticas. Os incentivos econômicos abrem uma oportunidade para o fortalecimento da gestão ambiental no âmbito local.
No Brasil as discussões sobre a reforma tributária abrem uma enorme oportunidade para introduzir estes instrumentos. A mesma lógica que move a busca pela desoneração da tributária da produção e do trabalho é possível que sejam desenhados instrumentos que desonerem o investimento limpo, determinado a partir da análise de custos contingências.
Os Estados e Municípios dispõem hoje de uma capacidade limitada de arrecadação. Desta forma está claro a urgência de se explorar os recursos e instrumentos financeiros disponíveis ao financiamento ambiental. Porém, segundo Puppim de Oliveira (2003), a aplicação de instrumentos econômicos na gestão ambiental vem ganhando força nos últimos anos, como alternativas ou de forma a complementar os instrumentos de comando e controle.
Este quadro, no entanto não é exclusivo aos Estados e Municípios, o próprio Governo Federal se ressente de mecanismos que não só viabilizem a captação de recursos para a implementação da PNMA, como também dêem suporte a uma execução mais eficaz.
Uma das iniciativas adotadas foi em 2003 a realização do Seminário de Fomento “O Papel do Ministério do Meio Ambiente no Fomento ao Desenvolvimento Sustentável no Brasil”, voltado ao público interno do MMA. Esta iniciativa teve como objetivo inaugurar uma discussão sistemática sobre a questão do fomento e financiamento ao desenvolvimento sustentável, voltada ao estabelecimento de uma política e de instrumentos integradores das ações do MMA e do governo federal como um todo para a questão.
A discussão do balanço crítico organizou-se em torno de três eixos, a saber, Transversalidade/integração; Arranjo Institucional; e Indicadores de Monitoramento, onde foram identificados os seus principais pontos positivos e negativos e determinadas diretrizes.
20
Os instrumentos econômicos foram constituídos a partir do princípio do poluidor pagador, que teve sua origem em Estocolmo em 1972.
21
A exemplo do ICMS Ecológico no Paraná; a cobrança pelo uso da água, no Ceará; e a canalização dos royalties do petróleo para fundos estaduais de meio ambiente.
Entre os aspectos positivos e negativos destacamos alguns pontos que caminham para a necessidade de inaugurar no âmbito do MMA, e demais setores de Governo inclusive dos estados e dos municípios, um “diálogo financeiro”. Ou seja, instituir não só os mecanismos que capitalizem os atores para a implementação da PNMA, como também estabelecer uma lógica sistêmica em sua implantação como uma medida de eficiência, eficácia e efetividade.
Neste seminário foi destacada a transversalidade como uma política de Governo e a atuação do FNMA, além da identificação de um arcabouço legal avançado, e o fortalecimento do controle social.
Por outro lado foi constatada a setorialização/compartimentalização das ações, além da sobreposição, descontinuidade, pulverização e sobreposição destas, dos recursos financeiros e humanos. Estes fatos, não obstante a cultura institucional estabelecida a época no MMA, são também decorrentes da insuficiente integração interinstitucional com demais atores do governo, especialmente os órgãos, agências de fomento e governos estaduais e municipais. Sendo destacada a necessidade de capacitação dos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs) e outras instituições executoras.
Segundo apontado no Seminário a falta de recursos para o fomento ambiental tem como causas também a inexistência de instâncias específicas para integrar as políticas e as ações de fomento e da inexistência de uma sistemática de captação de recursos. Em conseqüência observa-se a dependência do fomento em relação a recursos e acordos internacionais, dificultando o estabelecimento de prioridades integradas por parte do MMA.
Um fator que se transportado aos dias atuais foram as crescentes limitações à aplicação direta de recursos orçamentários e não-orçamentários e na deficiência nos mecanismos de repasse de recursos do MMA para os parceiros. Baixo rebatimento do monitoramento dos resultados de ações fomentadas para fins da gestão operacional dos recursos.
Dentre as diretrizes determinadas destacam-se, entre outras, a necessidade de ampliar a capacidade institucional do FNMA e a promoção do fomento ambiental no âmbito do Sisnama, além do incremento à implementação de mecanismos de participação e controle social no fomento.