Les moyens de fonctionnement des conseils scientifiques sont très limités (Arpin et al, 2015b). La plupart des membres ne peuvent ou ne veulent pas dégager de temps supplémentaire pour les conseils scientifiques en dehors des séances plénières. Sauf exception, les organismes gestionnaires ont également peu de moyens humains, financiers et temporels à consacrer à leur conseil. Néanmoins on constate de fortes variations entre structures à la fois sur la trajectoire organisationnelle choisie et sur le degré d’activité effectif et la participation des acteur·rices.
3.3.1. Deux typologies organisationnelles possibles
La recherche d’un « type » organisationnel distinctif permettrait d’éclairer la nébuleuse que constituent les conseils scientifiques en proposant une lecture plus précise de ce champ. Deux éléments semblent déterminants pour expliquer l’organisation choisie : la position institutionnelle (A) et la production des CS (B). Mais la difficile corrélation entre ces deux aspects empêche de construire une typologie unique.
A. La différence entre CS d’établissement et CS non rattachés à une institution
Classer les conseils scientifiques selon le type d’espace protégé ou leur échelle d’action (voir tableau 12) n’est pas nécessairement l’approche la
134 Le CNPN s’oriente donc de plus en plus vers la composition d’un CS classique comme
je l’ai défini : les membres sont uniquement nommés sur la base de leurs compétences scientifiques. Pour le prochain mandat les membres seront a priori rémunérés et le CNPN deviendrait alors une instance d’expertise comparable à l’ANSES. Le renforcement de son rôle d’expert scientifique s’accompagne de plus de formalisme puisque des règles de déontologie sont prévues.
135 À l’intérieur des instances, les règles de fonctionnement peuvent être régies par des textes sous la forme par exemple de règlement intérieur.
159 plus pertinente pour comprendre le fonctionnement des conseils scientifiques. Une différence fondamentale, ici non visible, repose sur la distinction entre des CS adossés à des établissements et des CS fonctionnant de façon autonome.
Un CS de parc national est par exemple une instance interne, intégrée à la gouvernance générale du parc national au côté des autres instances (le conseil d’administration et le conseil économique social et culturel). De même, à l’échelle nationale, le CS de la FRB est adossé à l’établissement coexistant avec le conseil d’administration et le conseil d’orientation stratégique.
Au contraire, les CSRPN ne sont pas adossés à un établissement même si leur secrétariat et la préparation des réunions sont assurés par les DREAL. De même, le président du conseil scientifique de l’environnement de Bretagne, Pierre Aurousseau, m’explique au cours d’un entretien que le CSEB a été créé par le conseil régional de Bretagne et peut être saisi par cette autorité. Mais au quotidien, le CS fonctionne en association de façon individuelle en échangeant assez peu avec la Région.
Cette différence de positionnement entre les CS peut entraîner la présentation de sujets et de questionnements distincts. Un CSRPN n’a par exemple pas à se préoccuper de ses relations avec un conseil d’administration ni de la portée de ses avis dans l’établissement où il évolue. Un ancien membre d’un CSRPN, membre d’un CS de PN, m’explique qu’il avait décidé de démissionner en raison du manque de liens qu’il pouvait développer avec la structure référente : « J’apportais rien à la structure. Après, la structure pouvait pas m’apporter, parce que c’est pas pareil que le parc, c'est une structure dans laquelle on avait des informations sur le fonctionnement des dossiers mais pas sur le fonctionnement de la DREAL … ». Les CS d’espaces protégés, principalement investigués dans cette thèse, appartiennent donc à cette deuxième catégorie (CS adossés à un espace protégé).
Cependant, certaines situations peuvent être plus complexes.
Le cas du comité scientifique des réserves naturelles de Haute-Savoie : Le CS des RNN ou le CS d’Asters ?
Le comité des réserves naturelles de Haute-Savoie constitue un cas à part. Créé en 1978, il est compétent pour les réserves naturelles du département. Il se réunissait à ses débuts dans les locaux de la Préfecture de Haute-Savoie à Annecy (au moins jusqu’en 1991), ce qui marquait là son indépendance avec la structure gestionnaire des réserves (auparavant APEGE). L’ancienne animatrice du CS explique que les relations entre la structure gestionnaire et le CS sont alors volontairement limitées (Denayer, 2014). À cette époque, le CS est même constitué en association indépendante. Mais Asters naît en 2000, de la fusion de l’APEGE et du Conservatoire Naturel Haut-Savoyard : il est en charge de la gestion des 9 réserves naturelles nationales et de nombreux autres sites et espaces naturels de Haute-Savoie (27 sites gérés par conventionnement et 10 sites dont le CEN est propriétaire). Il existe depuis un flou pour savoir si le CS est celui d’Asters ou uniquement celui
160 des réserves. En effet, le comité scientifique est animé par une salariée d’Asters ; c’est Asters qui assure son secrétariat et qui le réunit. Ainsi lors de la toute première présentation de mon projet de thèse à une séance plénière du CS le 13 mars 2015, Thierry Lejeune, président d’Asters s’exprime en ces termes : « Il y a toujours eu un débat sur le fait d’avoir un CS propre à Asters. Asters est un conservatoire et un gérant de réserves. La fonction conservatoire représente environ 55 % de l’activité d’Asters. Le CS est pour les réserves et le CS du CEN n’est pas mobilisé, volontairement. » En effet, en 2006, une note interne d’Asters demande s’il ne serait pas opportun de créer un CS spécialement dédié à Asters et spécifie alors que « le C.S. d’Asters est nécessairement une entité différente de celui des RN ». Depuis le CS d’Asters n’a pas vu le jour mais les acteurs assimilent facilement le CS des RNN à celui d’Asters. Ainsi, le directeur d’Asters au cours d’un entretien se reprend : « moi je trouve que le conseil scientifique d’Asters, disons des réserves de Haute-Savoie, il est totalement atypique ». En 2007, une nouvelle note interne indique que « le fonctionnement du CS doit être pragmatique. Aujourd’hui, il est proposé par Asters que l’extension des missions du Comité Scientifique se fasse sur des territoires gérés par Asters. Le comité scientifique pourra également être saisi sur d’autres territoires que les réserves naturelles. » L’étude des ordres du jour des séances du CS depuis 2011 montre toutefois que les sujets de discussion du CS continuent à porter presque exclusivement sur les réserves naturelles, contrairement à ce qui était prévu (voir annexe 7).
Le cas d’Asters montre que la distinction entre CS adossé à un établissement et CS autonome est parfois complexe, et qu’une description fine des instances est nécessaire pour comprendre les équilibres organisationnels locaux.
Enfin, ce panorama dressé à grands traits ne rend pas compte des différences organisationnelles dans l’activité même des conseils scientifiques.
B. Un gradient « science-gestion »
Une autre façon de classer les conseils scientifiques est de considérer le type de productions qu’ils élaborent.
Les activités d’un CS sont plurielles. Dans tous les cas, il est rare qu’un conseil scientifique possède un budget propre136.
Chaque conseil réalise généralement plusieurs des missions suivantes :
élaboration plus ou moins collective d’avis ;
conseil diffus ;
sollicitation ponctuelle d’experts ;
orientation des projets scientifiques ;
échanges sur la gouvernance ;
diffusion des connaissances scientifiques ; formation des agents ;
organisation de rencontres ou d’évènements ;
161
mise à disposition de réseaux, échanges d’informations ;
représentation du conseil scientifique ou de l’espace protégé dans d’autres instances ;
Alerte et veille citoyenne et scientifique.
La liste de ces activités illustre l’ambiguïté, exposée au chapitre 1 entre registres d’expertise et de collaboration.
Mais au-delà de ce flou, les enquêtes réalisées suggèrent surtout l’existence d’un gradient « science-gestion » le long duquel les CS pourraient être positionnés selon leurs activités (Arpin et al, 2016). Celui-ci est à comprendre de façon évolutive, la position d’un conseil scientifique donné sur le gradient pouvant bouger au fil du temps.
Du côté « science » du gradient, les conseils scientifiques montrent une forte implication dans l’évaluation voire l’élaboration de projets scientifiques sur l’espace protégé. Ils contribuent également fortement à l’insertion de l’espace protégé dans les réseaux scientifiques. Ce type de conseil scientifique est particulièrement bien représenté en Suisse. Ceci peut s’expliquer par l’orientation du parc national suisse, historiquement dévolu à la recherche scientifique et très proche des chercheurs (Kupper 2014). Ces conseils sont en moyenne plutôt resserrés (de 4 à 15 membres dans notre échantillon – enquête alpine) et sont surtout composés de chercheur·ses rattachés à des institutions publiques et spécialisés dans les enjeux scientifiques prenant place sur l’espace protégé concerné. Ainsi les conseils scientifiques suisses se composent à 87 % de chercheur·ses, contre 59 % dans les conseils français pris en compte dans l’enquête alpine.
Le comité scientifique des RNN de Haute-Savoie se situe plutôt du côté de ce pôle scientifique. Ses membres élaborent et mènent des programmes scientifiques dans les réserves. Deux à trois stagiaires sont recrutés chaque année et sont encadrés en binôme par Asters et un membre du comité scientifique. L’activité de publication du comité a donné lieu à un recensement en 2015 (avec au moins 49 références). Le comité mène également des actions de médiation scientifique auprès du grand public. Même s’il n’est pas uniquement composé de chercheur·ses, la volonté que les RNHS accueillent des recherches fondamentales est souvent mise en avant lors des activités du comité. Le CS comprend des chercheur·ses menant des recherches de pointe et qui ne sont pas nécessairement, au départ, de fins connaisseurs des réserves. Ainsi, Glenn Yannick, écologue des populations est nommé au comité scientifique en 2015 après un séjour de plusieurs années au Canada, donc sans avoir mené de recherche en France et dans la région depuis longtemps. Cette orientation est présentée comme une caractéristique distinctive importante de ce CS, présente dès l’origine, et un élément fort de sa « culture », que les nouveaux membres sont invités à adopter.
De même, le conseil scientifique du parc national de Port Cros participe à l’élaboration des « Travaux scientifiques du Parc national de Port-Cros », revue créée en 1975 et reconnue dans le monde de la gestion des espaces naturels. La revue publie chaque année des articles scientifiques portant sur le territoire du parc, et plus généralement sur le domaine biogéographique
162 méditerranéen. Les membres du conseil scientifique font souvent office de relecteurs des articles soumis. En outre, un budget alloué aux études scientifiques évaluées par le conseil scientifique est actuellement en discussion.
Mais dans l’enquête alpine, il apparaît que seuls 4 espaces protégés (sur 27 étudiés) ont un journal scientifique, dont l’existence n’est d’ailleurs pas toujours liée à la présence d’un conseil scientifique.
À l’autre extrémité du gradient, les conseils scientifiques plutôt tournés vers la gestion consacrent l’essentiel de leur temps à examiner des projets relevant de la gestion des territoires.
Comme le dit la présidente du conseil scientifique des Écrins, « on peut comprendre cette question de la gestion de différentes manières : gestion de l’établissement vs. gestion du territoire Parc. Le management et la gestion de l’EP Parc national relèvent de la direction du Parc. Le CS n’intervient pas dans la gestion de l’établissement et de ses services. Mais plusieurs dossiers soumis par la direction du Parc à son CS sont très clairement destinés à recueillir son avis sur la gestion du territoire du Parc, à commencer par la charte et différents documents d’aménagement. Le CS est aussi consulté sur les autorisations accordées par le directeur relatives aux pratiques de différents acteurs socio-économiques susceptibles d’impacter le territoire du Parc. »
Les répondants au questionnaire ont distingué trois formes de soutien à la gestion :
l’élaboration d’avis officiels (voir annexe 14 pour des exemples) ;
l’évaluation des activités de monitoring c’est-à-dire de suivi des espèces et des écosystèmes ;
l’évaluation des méthodologies et des dispositifs de gestion.
En France, la formulation et la rédaction d’avis constituent la forme dominante de soutien à la gestion, du fait d’obligations réglementaires.
163 Figure 18 : Nombre d’avis annuel émis par un conseil scientifique selon le type d’institution – enquête nationale
D’après le graphique ci-dessus, plus de 50 % des conseils émettent moins d’une dizaine d’avis par an. Cependant, ce chiffre concerne surtout les CS des CBN, CEN, PNR et RNN. À l’opposé, le nombre d’avis rendus par certains conseils peut s’élever à une cinquantaine ou plus par an. C’est notamment le cas de certains PN, mais surtout des CSRPN dont c’est l’activité principale, leur mission étant justement de « donner [leur] avis sur toute question relative à la conservation du patrimoine naturel de la région » (président de CSRPN).
Les conseils scientifiques rendant un nombre encore plus élevé d’avis sont souvent des cas particuliers. Le cœur du PN des Cévennes est habité, ce qui implique chaque année la formulation de très nombreuses demandes de travaux qui donnent chacune lieu à un avis du conseil.
164 Tableau 16 : Nombre d’avis émis annuellement par les CS des parcs nationaux métropolitains en 2014
Vanoise Cévennes Port-Cros Pyrénées Mercantour Ecrins
Nombre d’avis émis par an (en 2014)
15 (sans
compter les avis sur les RNN)
200 à 300 3 à 7 (et une
trentaine d’avis types comme sur les survols)
20 à 30 20 12 (en
diminution)
Le nombre d’avis rendus par les conseils attachés à un même type d’espace protégé varie ainsi fortement. Certains enquêté·es ont fait part d’une tendance à la hausse de la consultation des conseils scientifiques, sur des thèmes à la fois de plus en plus larges et de plus en plus techniques. Selon Isabelle Arpin (2015b), « la mission d’élaboration des avis prend fréquemment le pas sur la mission d’accompagnement scientifique, du fait de son caractère souvent réglementaire ».
Ces données montrent l’intérêt d’un classement des conseils scientifiques par type d’activité. Il reste néanmoins à déterminer quelles sont les réalisations effectives des conseils scientifiques et il est nécessaire pour cela d’enquêter au cas par cas tant les situations sont hétérogènes.
Les aspects organisationnels dévoilent certaines pratiques des conseils scientifiques. Néanmoins leurs orientations entre science ou gestion permettent de comprendre comment ils gèrent leur hybridité et leurs prises avec divers mondes sociaux.
3.3.2. Le degré d’activité des CS : une forte variabilité
En raison de leur absence d’assise juridique, de changements institutionnels ou du manque de moyens, certains CS peuvent être mis en dormance pendant plusieurs années. Le directeur du CS du PNR Normandie-Maine nous explique par exemple en 2015 que son établissement n’en possède plus depuis plusieurs années mais qu’une réflexion a été lancée pour en recréer un. Certains conseils scientifiques peuvent exister toujours « sur le papier » mais être inactifs depuis de nombreuses années, comme le CS du CEN RA à une époque. Delphine Danancher responsable scientifique de ce conservatoire m’explique ainsi qu’à son arrivée elle avait « une fiche de poste très ambitieuse, dont ils n'avaient pas mesuré l'ambition. Il fallait refonder le CS qui ne marchait pas, pas bien. (…) En fait ils n’étaient pas impliqués dans l'émergence des projets. C'est un petit peu, je parle du mien de conseil scientifique, ce qui l'a tué. Les gens voyaient arriver des tonnes de docs, un plan de gestion cela peut être énorme... ils devaient donner des avis qu'ils avaient du mal à éclairer parce qu'ils avaient du mal à s'y mettre... ils avaient un travail à la chaîne. Il y a eu un gros gap ».
Certains changements dans l’établissement peuvent entraîner l’inactivité de son CS. Un conseiller du CS du PNR Armorique explique ne pas avoir
165 répondu à notre questionnaire car le CS est « inactif depuis quelques années car il y a eu beaucoup de changements au parc, notamment de directeur… » Il y a donc dans ce panorama une partie de conseils en dormance, qui sont pour les acteurs « à renouveler, et même à rebâtir » (Bruno Delaroque, PNR des Landes de Gascogne).
58 % des répondants au questionnaire national estiment que le CS considéré est « actif » ou « très actif », contre 43 % qui estiment le degré d’activité entre « très faible » et « moyen ». Dans le détail, les CS nationaux, ceux des parcs nationaux ainsi que les CSRPN se perçoivent comme les plus dynamiques alors que ce sont les CS les réserves naturelles qui connaissent les plus grands écarts.
Figure 19 : Estimation de l’activité du CS par les répondants à l’enquête nationale, 2015.
Ce graphique se basant sur les estimations des répondants, les informations présentées sont à relativiser. Le statut du répondant et son rôle dans ou auprès du conseil scientifique influent probablement sur la vision de l’activité concrètement réalisée.
Il est en effet courant d’entendre que les conseils scientifiques ne sont pas des organisations très actives. La diversité des activités ne doit pas cacher le fait que le degré d’activité effectif d’un conseil scientifique et les moyens humains sont souvent assez faibles : « les moyens disponibles ne sont clairement pas à la hauteur des ambitions » concluaient des conseiller·ères dans un article portant sur leur engagement dans ces instances (Arpin, 2015b).
166 Plusieurs facteurs peuvent jouer sur le degré d’activité. Des pics ou des creux peuvent se constater au fil d’un mandat : on constate classiquement une reprise forte d’activité en début de mandat, avec le bilan du mandat précédent et l’espoir d’améliorer le fonctionnement du conseil ; une forme de lassitude et d’usure peut ensuite s’installer au fil des années. Mais un dossier particulièrement complexe à traiter avec de nombreux enjeux, peut rassembler de nombreux participant·es et raviver un temps l’activité du conseil. Outre les deux à trois séances plénières par an, la manière dont les membres conçoivent eux-mêmes leur engagement dans le conseil scientifique, que ce soit au niveau de leur assiduité en séance ou des activités annexes, est très variable. L’absence de formulation claire des attentes du conseil scientifique envers ses membres renforce ces fortes variations.
Le contexte de l’institution de l’espace protégé est également un facteur important de l’activité du conseil scientifique. Une désorganisation institutionnelle causée par un changement de direction, des départs à la retraite, un arrêt maladie ou un dysfonctionnement dans les services a des répercussions sur le fonctionnement du conseil scientifique, l’espace protégé ayant alors moins de moyens humains ou organisationnels à lui consacrer. Les moyens dédiés au conseil scientifique et aux personnes en charge du conseil scientifique sont donc des facteurs importants de la vie d’un conseil scientifique. Ainsi, lors de l’arrêt maladie de Carole Birck, à l’origine de son absence pendant plusieurs mois en 2016 et 2017, l’activité du conseil scientifique des RNN de Haute-Savoie a été au point mort : ni le conseil scientifique ni ses commissions ne se sont réunis pendant cette période. Pour appréhender l’activité générale d’un conseil scientifique, la disponibilité de chaque participant·e, des collectifs qui se composent et l’activité inter-séance doivent donc être retracées.
La participation des membres
En 2016, Carole Birck est chargée de réaliser le bilan du précédent mandat du comité scientifique des réserves naturelles de Haute-Savoie. À cette occasion, elle me demande de l’aider à trouver de nouvelles pistes pour améliorer l’implication des conseiller·ères et notamment de l’aider à confirmer l’existence « d’un noyau dur » de personnes impliquées sur lesquelles s’appuyer. Nous avons recensé trente-trois réunions du comité scientifique (séances plénières, bureaux, commissions, groupes projets) tenues sur la période 2012-2015 depuis l’arrivée de Carole.
Grâce aux comptes rendus, j’ai recensé la participation des membres. Il s’avère, comme le présente l’encart ci-dessous que seules cinq personnes ont assisté à plus de 12 réunions au cours des trois dernières années. Certain·es ont tendance à favoriser des types de réunions. Ainsi un