Les acteurs pionniers, les plus engagés dans les politiques énergétiques décentralisées

L’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)

L’ADEME est un acteur institutionnel conférant des ressources importantes aux acteurs alternatifs. En effet, elle est un opérateur de l’Etat –c’est elle qui, nous en préciserons les modalités en partie II, pilote une grande partie des financements associés

aux politiques de développement des énergies renouvelables et de maîtrise de la consommation d’énergie. Elle dispose donc également de la légitimité étatique, tout en s’écartant des principes historiques qui gouvernent le secteur de l’énergie. Créée en 1991, elle remplace notamment l’Agence française pour la maîtrise de l’énergie (AFME) et intervient dans les domaines des énergies renouvelables et de la diminution des consommations d’énergie. Ses missions relèvent de la recherche et de l’expérimentation de nouvelles solutions technologiques, ainsi que de la diffusion d’information.

Dans ce cadre, elle attribue des subventions. Elle mobilise son propre budget –qui relève du budget de l’Etat, et donc des lois de finances annuelles-, pilote des fonds, comme le Fonds chaleur (soutien à la chaleur renouvelable), ainsi que ceux liés aux programmes industriels comme les Investissements d’avenir (Commissariat général à l’investissement, 2017b). Son public cible est diversifié, puisqu’elle met en œuvre des partenariats avec des entreprises (de la très petite entreprise à l’opérateur national et international), l’ensemble des acteurs publics (administrations, collectivités territoriales de toutes tailles et de tous niveaux), et les particuliers.

Sa mission et son histoire institutionnelle, avec la succession de l’AFME, expliquent son approche décentralisatrice de l’énergie. En effet, les personnels issus du transfert des fonctions de l’AFME sont en partie opposés au système centralisé et à la prééminence du nucléaire dans le bouquet électrique (Labussière, 2017). Le développement des pratiques et technologies conduisant à maîtriser la demande d’énergie et, en particulier, d’électricité, constitue un moyen de limiter le recours à l’approvisionnement centralisé. De même, le soutien à des productions d’énergie renouvelable de taille restreinte est un petit pas vers davantage d’autonomie. Les caractéristiques de ces actions favorisent un ancrage territorial important, que promeuvent les personnels de l’AFME, puis de l’ADEME. Le nucléaire étant un mode de production centralisé, la valorisation des potentiels locaux est un moyen de tenter de s’en affranchir.

L’ADEME est organisée de manière décentralisée. Elle a une direction et un pilotage national, avec des missions poursuivies à cette maille (études, programmes de recherche, partenariats, par exemple), mais ses structures déconcentrées, présentes dans chaque région, disposent d’une grande autonomie d’action. Même si elle doit mettre en œuvre les décisions du ministère de l’Environnement (appels à projets, par exemple), en tant qu’agence, les ADEME régionales ne sont pas soumises au même contrôle hiérarchique que les DREAL.

Le directeur régional¹ décide des priorités d’intervention de l’agence qu’il dirige à cette échelle. L’ADEME nationale a des priorités d’action, mais les ADEME régionales disposent d’une certaine liberté en matière d’attribution des fonds et de conclusion de partenariats. Leur influence est importante, notamment parce que l’ADEME attribue et gère une part substantielle (voir partie II de cette thèse) des crédits de l’Etat dans le cadre des Contrats de Plan Etat-Région (CPER) dans l’énergie.

En tant qu’agence, elle est donc dotée d’une relative autonomie, et peut développer et déployer une expertise en dehors de celle de l’Etat central et des collectivités. L’Agence entretient son propre réseau d’acteurs, en soutenant et menant des actions concertées avec des associations environnementales locales, comme dans le cadre des Espaces info énergie (EIE). Elle est aussi partenaire d’agences locales de l’énergie, d’observatoires climat-énergie territorialisés, par exemple. Ce faisant, elle confère des ressources à ces acteurs locaux, participant à l’émergence de pouvoirs territoriaux.

En tant qu’opérateur de l’Etat, elle s’appuie sur une légitimité étatique, ce qui donne de la crédibilité à ses engagements, facilite la conclusion de partenariats avec des collectivités locales et des entreprises. La plupart des interlocuteurs (2014-2017) que nous avons interrogés au sein d’associations et d’entreprises ont mentionné qu’un des intérêts d’un rapprochement avec l’ADEME résidait dans l’élargissement de leur champ d’intervention (nouveaux partenariats, participation à des expérimentations, diffusion de technologies) et l’obtention d’un soutien (financier d’abord, mais aussi logistique).

L’ADEME tente de se présenter comme un acteur facilitateur, représentant la légitimité de l’Etat, ce qui lui permet aussi d’imposer sa vision et de suivre ses propres lignes directrices, face à des acteurs plus réticents à la mise en œuvre de politiques territoriales de transition énergétique. Cette stratégie lui permet d’assurer la continuité de certains projets, de favoriser l’institutionnalisation de telles démarches, au-delà des alternances politiques locales. Elle est donc un élément clé de la diffusion et de l’ancrage de politiques énergétiques décentralisées, s’appuyant sur sa légitimité étatique ainsi que sur les ressources rassemblées en matière d’action territoriale depuis la création de l’AFME (ingénierie, réseaux d’acteurs, personnel).

L’ADEME est un des partenaires essentiel des collectivités territoriales, en particulier des conseils régionaux, car elle est un des principaux financeurs des politiques

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énergétiques décentralisées (renouvelables, efficacité énergétique), en particulier avec les CPER. Elle partage des principes d’action, une organisation et des moyens d’interventions communs avec les Régions. Ainsi, elle s’associe à la plupart des programmes menés dans les conseils régionaux dans le domaine de la transition énergétique, une maille d’intervention qui correspond à son positionnement stratégique historique.

De ce fait, l’ADEME pèse au niveau national en faveur de la décentralisation du système énergétique, se distinguant des administrations centrales. Elle joue un rôle d’aiguillon au sein de l’appareil d’Etat, par ses prises de position – à l’image de la diffusion du scénario de bouquet électrique 100% renouvelable - et ses activités (attribution de budgets, définition de programmes d’intervention). Au niveau territorial, elle soutient aussi l’acquisition de ressources et la construction de capacités d’action publique dans le cadre d’un système énergétique, notamment électrique, plus décentralisé. Elle est donc un acteur central du mouvement de transformation du système actuel. Nonobstant, elle a une place périphérique par rapport aux administrations centrales (graphique 2), et est dépendante des arbitrages du ministère de l’Economie, du Premier ministre et du Président de la République pour ce qui concerne ses ressources.

A la lumière de ces contraintes, il est intéressant d’analyser quelles stratégies elle déploie pour poursuivre ses missions et soutenir l’émergence de pouvoirs décentralisés. Nous revenons plus en détail sur son rôle dans la deuxième partie de cette thèse, afin d’en estimer les conséquences.

Ce faisant, au niveau national, l’ADEME entretient plusieurs programmes d’intervention en commun avec d’autres opérateurs. Elle s’associe notamment à l’Agence nationale de l’amélioration de l’habitat (ANAH) sur les questions de précarité énergétique et de maîtrise de la demande d’énergie des bâtiments. L'ANAH est une agence de l’Etat, dont la mission porte sur la rénovation des logements. Dans ce cadre, elle finance des programmes de réhabilitation thermique, ciblant des ménages précaires. Elle noue un nombre croissant de partenariats avec les collectivités territoriales, qui engagent des actions sur ces thématiques. Elle est délégataire d’une partie des financements de l’Etat.

Le rôle de l’ANAH dans la régulation du système énergétique est périphérique, mais elle renforce, en tant qu’opérateur de l’Etat, la solidité financière et réglementaire des projets locaux qu’elle soutient. Elle contribue à consolider la coalition nouée par l’ADEME, et appuie l’action d’acteurs non étatiques.

L’action de ces institutions s’appuie sur et est soutenue par des acteurs non étatiques, au premier rang desquels les associations.

Les associations environnementalistes

Les associations environnementalistes¹ sont un des premiers types d’acteurs proposant une décentralisation du système énergétique. Avec les Régions – nous verrons plus loin leurs relations croisées - elles sont un des partenaires principaux de l’ADEME, partageant une partie des objectifs de celle-ci, avec des ressources humaines souvent communes (Labussière, 2017).

Elles sont organisées à plusieurs échelles, du local à l’Europe en passant par le niveau national. Nous les décrivons de manière approfondie en partie II, mais quelques éléments de cadrage sont nécessaires.

Elles sont nombreuses, et nous ne prétendons pas à l’exhaustivité. Parmi celles-ci, figure le Comité de liaison des énergies renouvelables (CLER), association environnementale nationale créée en 1984. Le CLER rassemble des personnalités engagées professionnellement et personnellement dans le développement des énergies renouvelables et la lutte contre le nucléaire. Il promeut une vision décentralisée et sans nucléaire de la transition énergétique, avec le développement des énergies renouvelables, de l’efficacité énergétique et des efforts de sobriété. Il s’agit d’une fédération d’associations plus petites, ou actives à un niveau infranational, regroupées pour défendre à l’échelle nationale ces objectifs.

Les collectivités territoriales et les citoyens sont les principales cibles de son action, mais elle exerce aussi des stratégies d’influence au niveau national. L’association suscite la médiatisation d’enjeux (stratégies de communication), agit comme groupe de pression lors des débats publics (Grenelle de l’environnement, DNTE) et de consultations (Conférence environnementale, par exemple), et pour tenter d’influer sur la législation, lors de la préparation de lois ou de négociations. Elle intervient ainsi au sein des ministères et auprès des parlementaires favorables.

Dans ce cadre, le CLER s’inscrit au sein d’une coalition d’associations, qui partagent, sur ces points, le même type d’objectifs et se rejoignent pour des échéances médiatiques et législatives clés. Il s’agit par exemple de France Nature Environnement, du

1 Ici, nous traitons des associations dont les membres sont des individus, affiliés à titre privé. Les associations institutionnelles (associations de collectivités territoriales), sont étudiées plus loin.

Réseau Action Climat, qui sont aussi des fédérations d’associations locales, spécialisées sur des thématiques proches et qui recherchent des alliances sur ces sujets. Mentionnons également des associations comme les Amis de la Terre, Agir pour l’environnement ou négaWatt. Des appartenances croisées entre associations et le multi-positionnement de leurs membres, comme nous le verrons dans la deuxième partie de cette thèse, renforcent la cohérence de cette coalition autour de ces sujets.

En particulier, le CLER a pu coordonner la mobilisation des associations de promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables dans la perspective du DNTE et, avant cela, de l’élection présidentielle de 2012. Pour cela, il s’est appuyé sur des financements internationaux, avec l’organisation European Climate Foundation1

. Grâce à ce soutien, en 2011, le CLER a pu structurer des propositions communes, dans le but d’influencer la campagne électorale et d’entraîner un positionnement des acteurs politiques par rapport à ces enjeux. Le scénario négaWatt a été le support concret de ces revendications, réutilisé par les Verts dans leur négociation avec le candidat socialiste François Hollande, et intégré à son programme présidentiel. Ce scénario et ce positionnement en faveur d’une sortie du nucléaire est entré dans le paysage politique et a été une des références et des enjeux de discussion du DNTE.

La coordination entre ces associations assure l’unicité des positions portées, évite la dispersion des prises de parole, et permet de donner plus de poids à un mouvement mutualisant ponctuellement ses ressources (médiatiques, expertises, participation institutionnelle), comme lors du DNTE (Cahiers d’acteurs, 2013 ; données d’entretien, représentants associatifs, 2016, 2017). L’étroite collaboration des organisations non gouvernementales engagée par le CLER, avec une structuration très en amont du DNTE, la préparation d’argumentaires détaillés et leur diffusion auprès d’acteurs ciblés (associations de collectivités, par exemple), sensibilisés, a joué en faveur de l’adoption de mesures favorables au mouvement territorial.

Au fil du temps, la mobilisation structurée des associations a aussi accru leur visibilité, mettant en débat et médiatisant le référentiel alternatif qu’elles portent, l’insérant dans les réflexions et remettant en cause l’hégémonie du référentiel centralisateur.

1 Qui soutient également le cercle de réflexion Agora Energiewende, spécialisé dans la promotion d’un système électrique entièrement renouvelable. Il a été créé par la Fondation Mercator et la Fondation européenne pour le climat.

La formulation de ces positions, leur appui par des exemples, leur diffusion large au niveau territorial, ont rendu plus audibles et plus convaincantes ces alternatives. Elles ont sensibilisé le grand public, ont acquis une plus large audience et ont pu tenter de démontrer qu’elles n’étaient plus uniquement symboliques, mais représentaient une réelle force politique au niveau local et même une influence nationale.

Le CLER est ainsi parvenu, depuis le Grenelle, à obtenir des mesures en matière de réglementation thermique des bâtiments (exemple de la Réglementation thermique RT 2012), de soutien aux énergies renouvelables (facilités réglementaires, par exemple), et de diminution de la part du nucléaire dans le bouquet électrique français.

L’article premier de la loi de Transition énergétique (LTECV) reprend plusieurs propositions et amendements soutenus par l’association négaWatt et promus par le CLER, notamment en matière de plafonnement de la production d’électricité d’origine nucléaire et de division par deux de la consommation d’énergie en 2050. Ces associations ont aussi été actives dans le cadre des lois de réforme territoriale.

Cependant, si son pouvoir médiatique est croissant, et si le CLER tend à nouer des coalitions avec des interlocuteurs étatiques (ADEME, mais aussi certaines directions ministérielles), son influence au sein des institutions traditionnelles de l’énergie reste aux marges de la régulation du système énergétique. Il n’a par exemple pas de prise directe sur les tarifs d’achat d’énergie renouvelable.

En sus de stratégies d’influence directe, les associations se sont progressivement engagées dans le champ politique (Sainteny, 2000), donnant naissance à des partis écologistes comme les Verts ou Génération écologie.

Les partis écologistes, les Verts

Une partie des personnalités actives dans des associations environnementales a poursuivi son engagement par la voie politique, portant dans ce champ ces propositions de décentralisation énergétique. Le mouvement de l’écologie politique s’est structuré dans les années 1970, prenant notamment son essor à travers la candidature symbolique de René Dumont à l’élection présidentielle de 1974. Les idées portées par les Verts s’inscrivent, dans l’ensemble, dans la même ligne de pensée que celles des associations décrites plus haut.

Même si des exceptions existent, les écologistes promeuvent une position de sortie du nucléaire. C’est dans ce cadre, et suivant une vision fédéraliste des institutions françaises, qu’ils demandent la décentralisation des politiques énergétiques, avec la demande d’efforts en matière d’efficacité énergétique et de développement des énergies renouvelables.

S’ils mettent principalement en avant la fermeture des centrales nucléaires, ils n’interviennent pas uniquement de manière frontale sur ce point. Ils mettent également en œuvre des stratégies de contournement, visant à privilégier d’autres modes de transformation de l’énergie et d’autres usages. Ainsi, comme nous l’explique une assistante parlementaire de Denis Baupin, député Europe Ecologie les Verts (EELV) entre 2012 et 2015, rapporteur de la loi de transition énergétique (TEPCV), la focalisation des débats sur le nucléaire permet d’avoir plus d’autonomie sur d’autres sujets importants :

« les conflits, l’affichage et le temps consacré aux premiers articles de la loi sur le retrait du nucléaire nous arrangent bien pour la suite, car de fait personne ne s’y intéresse, ce qui nous laisse les mains libres » (2015).

Cela leur permet de faire adopter des mesures très exigeantes en matière d’efficacité énergétique dans les bâtiments et d’éviction du nucléaire, de développement des énergies renouvelables, et de soutien au financement participatif et local. Cela donne une marge de manœuvre pour placer des dispositions favorables, moins visibles, mais qui posent les bases d’alternatives au système actuel, financé de manière centralisée, et ne privilégiant pas, historiquement, la réduction des consommations.

Les Verts donnent la priorité aux collectivités territoriales pour ce qui concerne la gouvernance de l’énergie. Lors des dernières lois de réforme territoriale et de transition énergétique, ils ont ainsi tenté de traduire cette position :

« nous souhaitons que la loi fixe un cadre, et que la mise en œuvre soit faite par les territoires, qui sont responsables de politiques structurantes, d’outils déterminants. Ils sont aussi les mieux à même de connaître nos enjeux » (assistante parlementaire de Denis Baupin, 2015).

L’opposition est claire et constante au « modèle EDF », au mode de financement actuel des investissements, à la gestion nationale du réseau de distribution et des capacités de production d’énergie renouvelable. Notre interlocutrice, lors du même entretien, expose ainsi cette vision :

« cette dépendance au système et au monopole, qui dépossède les alternatifs de leviers d’action, nous conduit, ainsi que les collectivités territoriales, à mener un bras de fer, avec la menace d’un retour en régie. Les collectivités s’organisent, se mobilisent, via leurs syndicats, leurs

associations. Quand on a commencé à se mobiliser, on s’est rendus compte d’un blocage sur le système énergétique très centralisé, et la loi de transition énergétique {l’entretien a été mené pendant sa période d’examen au Parlement} est l’occasion de revenir sur ce sujet là ».

Chacune des propositions mises en avant par les écologistes contribue à tenter d’écorner ce « modèle », comme nous le verrons un peu plus loin.

De fait, la reprise en main de la production, un contrôle accru des réseaux de distribution par les collectivités locales, avec l’accès aux données de consommation, sont des revendications de l’ensemble des Verts que nous avons interviewés sur ce sujet. Cela signifie une remise en cause claire de la prééminence du système centralisé de production, et une gestion des réseaux à la maille locale. Les élus Verts souhaitent développer les réseaux locaux, favoriser l’autonomie énergétique et les alternatives portées par les énergies renouvelables, pour, comme nous l’explique l’assistante parlementaire de Denis Baupin interrogée en 2015,

« éviter que l’électricité 100% verte soit réinjectée dans le réseau EDF ».

Les membres du parti écologiste souhaitent s’appuyer quasiment exclusivement sur les ressources présentes dans les collectivités territoriales, qu’il s’agisse de l’énergie ou du financement, mettant par exemple en avant un éventuel essor du financement participatif. Ils souhaiteraient par exemple accorder un rôle clé à des acteurs comme Energie partagée, fonds d’investissement participatif, dont ils soutiennent le développement face à l’opérateur historique EDF.

Pour convaincre de la pertinence de ce changement, ils soulignent systématiquement (données d’entretien 2015-2017, analyse des prises de position lors du débat législatif de 2014-2015) l’importance des retombées économiques locales de ces projets menés dans les collectivités, se positionnant ainsi sur le même champ argumentatif que les défenseurs du système centralisé, celui des bénéfices économiques. Ils tentent de démontrer la légitimité de leur alternative dans ce domaine, et l’appuient aussi en mettant en avant d’autres rationalités et des référentiels concurrents.

Pour gagner en influence, diffuser et faire adopter ces positions, les écologistes emploient aussi d’autres stratégies. Les accords politiques et de gouvernement constituent pour eux un moyen de gagner en influence dans le jeu politique et institutionnel. Il leur faut donc mettre en avant l’intérêt qu’un plus grand parti peut avoir à s’allier avec eux. Ainsi, comme nous l’explique une assistante de Denis Baupin (2015),

« on essaie de s’allier ou d’avoir au pouvoir un parti qui, pour des raisons politiques, souhaite ne pas s’attirer l’hostilité des écologistes »,

pour ensuite jouer sur ce rapport de force.

Une partie des écologistes complète une activité politique traditionnelle (élections locales, régionales, nationales et européennes) par un engagement continu avec le mouvement associatif environnementaliste, avec lequel ils entretiennent d’importantes relations, que ce soit par des appartenances multiples ou des partenariats. Ils s’appuient sur l’action des groupes d’influence associatifs, que ce soit au niveau des institutions françaises ou des institutions européennes, pour soutenir leurs positions et disposer de plusieurs canaux de transmission de celles-ci.

Pour accroître la visibilité de leurs propositions et tenter de convaincre de leur intérêt, les écologistes, appuyés par les associations, relaient des études allant dans ce sens,