Éducation et stratégies gouvernementales « hybrides » de mise en œuvre

L’étude de la littérature sur les politiques publiques et la mise en œuvre « hybride » a permis d’identifier, principalement, quatre dimensions centrales qui caractérisent l’« hybridité » : une bidirectionnalité composée d’un pôle central « vertical » (le gouvernement) et d’un pôle décentralisé « horizontal » (les acteurs sur le terrain), une zone de pouvoir et de marchandage, une évolution constante ainsi qu’une prise en compte du contexte. Celle-ci nous a également permis d’identifier quelques stratégies gouvernementales qui découlent de ces caractéristiques. Elles sont cependant vagues, largement définies et incomplètes. Beaucoup d’informations manquent afin de pouvoir opérationnaliser clairement chacune des dimensions et comprendre les différentes dynamiques qui les animent. Cette seconde recension, qui fait état de travaux et de recherches menés dans le monde de l’éducation et qui aborde les stratégies « hybrides » de mise en œuvre, tente de combler ces lacunes. Les auteurs auxquels nous faisons référence dans cette section sont : Fuhrman25 (1993), Tyack et Cuban26 (1995), Bonami27

25 _{Informations tirées de son livre Designing Coherent Education Policy : Improving the System. Les} divers chapitres ont été écrits suite à des projets de recherche menés par le Consortium for Policy Research in Education (CPRE). Ce regroupement est composé de six universités qui travaillent de concert : Rutgers, State University of New-Jersey, University of Southern California, Harvard University, Michigan State University, Standford University, University of Wisconsin.

26 _{Informations tirées de leur livre Tinkhering toward Utopia: A Century of Public School Reform. Ces} auteurs y étudient l’histoire des changements mis en œuvre en éducation depuis le siècle dernier aux États-Unis.

27 _{Informations tirées de l’article Logiques organisationnelles de l’école, changements et innovation dans} lequel l’auteur suggère trois stratégies de changement. Celles-ci, confrontées aux propositions théoriques de Mintzberg (1990), à la littérature spécialisée de la sociologie des organisations éducatives et aux résultats d’une recherche menée sur le sujet (Dupriez, 1994 : Analyse des conditions organisationnelles d’implantation de l’opération Réussir) paraissent toute signifiantes, lorsqu’elles sont utilisées de façon complémentaire.

(1996), Fullan28 (1994, 2000, 2007), Legendre29 (2002), Leithwood, Jantzki et Mascall30 (1999, 2002) et Elmore31 (2004). Voici ce qui se dégage de ces écrits et recherches concernant les quatre dimensions retenues et concernant les stratégies gouvernementales qui leur sont associées.

1) Bidirectionnalité

Ni la centralisation, ni la décentralisation ne fonctionnent. La centralisation a tendance à entraîner un contrôle excessif et la décentralisation à créer le chaos. Il est connu que les stratégies « top-

28 _{Informations tirées de : - 1994 : article Innovation, reform and structuring strategies: revue historique} des réformes éducatives à grande échelle menées des années 1960 aux années 1990. - 2000 : article The

return of large-scale reform : étude de plusieurs initiatives récentes de réformes (District numéro 2,

New-York; Chicago School Systems; Los Angeles Annenberg Metropolitain Project; San Francisco Bay Area School reform collaborative; 24 modèles d’approches de changements à grande échelle; 10 programmes importants (ex : Success for All; les autres ne sont pas nommés); National Literacy and National Numeracy Strategies). - 2001 : livre The New Meaning of Educational Change, élaboré suite à une revue de littérature sur les réformes scolaires à grande échelle ainsi que suite à la participation de l’auteur à de nombreuses recherches menées sur le sujet (Policy developments (Ontario) concernant le ministère de l’Éducation et la formation des maîtres; Education Quality and accountability office et Ontario College of teachers; Manitoba school improvement program; Assessment literacy initiative (Edmonton); Consortium on educational change (Illinois); Guilford County leadership development initiative (Caroline du Nord); Partenariat avec Aga Khan University (Pakistan); Travail avec Soros Foundation (Europe de l’Est); Échange avec la Banque Mondiale sur des projets de réforme menés dans plusieurs pays; Evaluation of the National Literacy and Numeracy strategies (Angleterre))

29 _{Informations tirées de son livre Stop aux réformes scolaires dans lequel il établit la synthèse des} informations recueillies pendant plus de trente ans sur la problématique éducationnelle et les possibilités de résolution de problème. Ces données ont été colligées à l’aide de groupes de réflexion (le « Groupe des 13 » : rencontres mensuelles pendant plus d’une année), à l’aide de la collaboration de plusieurs collègues de diverses universités, de centaines d’étudiants (maîtrise et doctorat en éducation) et d’assistants de recherche.

30 _{Informations tirées d’une revue de littérature réalisée dans le cadre de la réforme National Literacy and} Numeracy Strategies (NLNS) réalisée en Angleterre (1999). Les buts de cette revue étaient de découvrir, par l’étude de nombreuses réformes à grande échelle menées dans différents pays (Kentucky

Education Reform Act; Réforme éducative de l’État de Victoria (Australie); Exploration sur plus d’une

décennie de l’implantation d’une série d’initiatives menées en Californie reliées à la réforme du curriculum qui a été lancée par l’État en 1985 (introduction du Mathematics Curriculum Framework); Restructuration du système d’éducation de la Nouvelle-Zélande sur une période de dix ans (1989- 1999); Chicago School Reform Act (1988)) ainsi que par l’étude des connaissances des vingt dernières années concernant les stratégies à succès des réformes à grande échelle.

ƒ Les différentes informations présentées en 1999 ont été reprises et synthétisées dans un article publié par les mêmes auteurs, en 2002. Cet article a donc servi à compléter les informations préalablement recueillies.

31 _{Informations tirées du livre School Reform from the Inside Out : Policy, Practice and Performance} dans lequel l’auteur retrace l’évolution des changements qui ont eu lieu dans le monde scolaire aux États-Unis, de 1900 à 1990.

down » ne fonctionnent pas mais les gouvernements ne voient souvent pas d’autres alternatives et croient que ces stratégies sont celles qui permettent d’arriver rapidement à des résultats. Les stratégies décentralisatrices échouent également car les acteurs, seuls, ne parviennent pas à fonctionner efficacement… Deux avenues, les solutions « top-down » et « bottom-up » sont désormais nécessaires... (Fullan, 1994 : 128)

Cette première caractéristique de l’« hybridité », qui conjugue centralisation et décentralisation, est bien décrite par Lessard, Henripin et Larochelle (2004), qui spécifient que dans cette dynamique « la régulation ou la gouvernance verticale cherche à cadrer de manière systémique et systématique les actions des agents du système auxquels on accorde par ailleurs, et paradoxalement, davantage de pouvoir d’initiative mais cette initiative doit se développer à l’intérieur du corridor défini par l’instance supérieure de pilotage » (Lessard, Henripin et Larochelle, 2004 :14).

Cette double logique horizontale et verticale s’explique par diverses raisons. Concernant le pôle vertical, Fuhrman (1993) souligne que le gouvernement doit agir à titre de guide et coordonner l’établissement du curriculum, les évaluations des élèves et la formation initiale autour d’une vision cohérente et forte de l’éducation. Ceci permet d’augmenter la cohérence des actions entreprises et de lancer un message clair et consistant aux écoles sur la nature de leur mission éducationnelle. Les écoles et les enseignants n’ont souvent pas, selon cet auteur, la capacité de concevoir et d’implanter leurs propres changements; d’où l’importance, pour les gouvernements, de tenir ce rôle central. Bonami (1996) fait lui aussi référence aux bienfaits de la standardisation des procédés, c’est-à-dire au « mécanisme de coordination qui est mis en place lorsqu’un ensemble d’enseignants se réfère à des programmes (élaborés par eux-mêmes ou par d’autres) qui définissent les contenus et explicitent un certain nombre d’objectifs à atteindre successivement (exemple : programmes, manuels, outils d’évaluation) » (Bonami, 1996 : 202-203). Celui-ci fournit un langage et un référentiel communs et stimule et suggère la réflexion didactique, apporte des exemples et dépanne les enseignants. Cet auteur fait également mention de l’importante standardisation des résultats par l’entremise de laquelle l’acquisition des compétences est mesurée par le biais d’épreuves standardisées. Les acteurs doivent évaluer leurs pratiques et adapter leurs stratégies. Finalement Carnoy (1999) aborde pour sa part la nécessité des standards qui donnent un signal clair des

attentes académiques aux écoles et aux parents, dans l’espoir que ces hauts standards augmentent leurs attentes, la performance des écoles, ainsi que la productivité économique, en améliorant la « qualité » de la main d’œuvre et des institutions éducationnelles.

Pour ce qui est du pôle horizontal ou décentralisé, Fuhrman (1993), tout comme Fullan (1994, 2007), Tyack et Cuban (1995) et Bonami (1996), font état du fait que les enseignants ne doivent pas être vus comme des techniciens. Ce sont des professionnels qui possèdent de nombreuses connaissances, une expérience qui leur est propre et une idée juste du milieu dans lequel ils travaillent; informations que ne possèdent habituellement pas les formulateurs de politiques. De plus, les actions liées à l’apprentissage ne peuvent pas être entièrement préprogrammées. La créativité de l’enseignant est nécessaire pour concevoir des dispositifs adaptés à sa situation et à celle de ses élèves (Bonami, 1996). Plusieurs innovations semblent ainsi se transformer au contact de la réalité institutionnelle des établissements scolaires et il est rare de voir une réforme qui est appliquée intégralement, selon le plan préalablement établi (Tyack et Cuban, 1995). Il s’agit donc de laisser à ces acteurs une certaine autonomie et de les responsabiliser afin qu’ils puissent créer, à partir des réformes, des politiques fonctionnelles à leur contexte. Cette décentralisation et responsabilisation font grandement référence à l’approche « professionnelle » décrite par Carnoy (1999), qui croit en la contribution centrale des connaissances professionnelles sur les résultats scolaires des élèves. Les professeurs sont effectivement les acteurs les plus proches des élèves et les plus à même de prendre les décisions les plus adéquates les concernant. Cette décentralisation permet d’augmenter la mobilisation, l’engagement des enseignants et leur implication dans l’implantation des changements établis. Fuhrman (1993) et Fullan (2007) insistent également sur le fait que la décentralisation permet de mettre à contribution tous les acteurs qui sont sur le terrain. Il s’agit d’amener ces acteurs à créer des réseaux de consultants, de collaboration et de discussions afin que ceux-ci soutiennent le processus de changement et y participent activement (Fuhrman, 1993). Il est ainsi possible de justifier, rationnellement, la nécessaire combinaison des pôles « central » et « décentralisé ».

La réalisation de synthèses concernant les stratégies « hybrides » de mise en œuvre proposées par la littérature en éducation permet de constater que les informations sont assez claires en ce qui à trait à « comment » traduire la centralisation en termes de stratégies (voir Tableau I). Le gouvernement doit effectivement agir à titre de guide et coordonner l’établissement des priorités et des objectifs (Fuhrman, 1993; Tyack, Cuban, 1995; Bonami, 1996; Fullan, 2000, 2007; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Elmore, 2004), le curriculum (Fuhrman, 1993; Fullan, 2007), les évaluations des élèves (Fuhrman, 1993; Fullan, 2007) et la formation initiale des maîtres (Fuhrman, 1993; Fullan, 2007). Il doit également établir une politique qui part d’une vision claire (Fullan, 1994, 2007; Tyack et Cuban, 1995; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Elmore, 2004) et offrir des ressources de qualité, facilement utilisables, cohérentes et persistantes lors de l’étape d’implantation (Fuhrman, 1993; Fullan, 1994, 2000, 2007; Tyack et Cuban, 1995; Bonami, 1996; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Legendre, 2002; Elmore, 2004). Finalement, il importe que le gouvernement mette de la pression sur les acteurs et les établissements (Fuhrman, 1993; Fullan, 1994, 2000, 2007). Pour ce faire, celui-ci doit déterminer des standards pour juger des performances (Fullan, 1994, 2000; Bonami, 1996; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Elmore 2004), établir des incitateurs (Fullan 2000; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Elmore 2004), faire une évaluation régulière des intrants, des résultats et du processus (Fuhrman, 1993; Fullan, 1994, 2000, 2007; Tyack et Cuban, 1995; Bonami, 1996; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Legendre, 2002; Elmore 2004) et rendre les acteurs sur le terrain imputables pour leurs pratiques et leurs performances (Fullan, 2000, 2007; Elmore, 2004).

Les informations fournies par la littérature sur les politiques éducatives confirment donc les différentes stratégies mises de l’avant par la littérature sur les politiques publiques. Les membres du gouvernement doivent tenter de fixer les règles du jeu, de limiter le pouvoir des acteurs sur le terrain en ne formulant pas des politiques vagues mais déjà bien définies. Mais cette littérature ajoute en proposant de nombreuses stratégies précises en ce qui a trait à cette spécification; stratégies qui semblent relativement complètes: le gouvernement doit avoir une vision, il établit les priorités/buts centraux/objectifs, les standards, les incitateurs, il met en place des moyens et des ressources spécifiques afin de

favoriser le changement (matériel (curriculum, évaluation, etc.), temps, assistance, fonds, information, formation/développement professionnel, formation des maîtres), il évalue régulièrement et met en place un processus de reddition de comptes.

Concernant les stratégies de décentralisation (voir Tableau II), certaines informations sont apportées par l’étude des écrits sur les politiques éducatives et l’ « hybridité ». Il est cependant difficile et complexe de comprendre, au regard et à l’analyse des informations fournies, quelles stratégies spécifiques adopter afin de favoriser la pleine actualisation du potentiel de ce pôle d’action. Il importe effectivement de donner, tout comme le suggère la littérature sur les politiques publiques, de l’autonomie et une certaine flexibilité aux acteurs sur le terrain afin que ceux-ci puissent adapter ou enrichir les politiques (Fuhrman, 1993; Fullan 1994, 2000, 2007; Tyack et Cuban, 1995; Bonami, 1996; Legendre, 2002; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Elmore, 2004). Mais lorsque des buts et des moyens précis sont donnés, lorsque des standards sont établis et les ressources fournies (exemple : matériel) et qu’un processus d’évaluation est prévu, quelle est la réelle marge de manœuvre des acteurs sur le terrain ? Comment peuvent-ils exercer leur jugement discrétionnaire ? Peuvent-ils réellement adapter la politique à leur contexte ? Quelles stratégies spécifiques faut-il adopter afin de rendre cette première stratégie possible ? Quelles en sont les limites et possibilités ? Des informations manquent à ce sujet.

Une stratégie non présentée dans la littérature sur les politiques publiques ressort des écrits ici étudiés. On semble viser, comme stratégie concernant le pôle « terrain », la création de structures professionnelles fortes qui font la promotion de l’apprentissage et des nouvelles pratiques (Fuhrman, 1993; Elmore, 2004). Il paraît effectivement essentiel de miser sur le développement de la capacité des milieux scolaires auxquels de nouveaux pouvoirs sont dévolus. Le développement de communautés professionnelles d’apprentissage (Fuhrman, 1993; Fullan, 1994, 2000, 2007; Tyack, Cuban, 1995; Bonami, 1996; Leithwood, Jantzki, Mascall, 1999, 2002) et/ou de structures normatives professionnelles fortes (Elmore, 2004) dans lesquelles les enseignants peuvent discuter de leurs valeurs, de leur expertise, partager des conseils et s’offrir de l’aide pour ainsi en venir à développer une vision commune du changement et des pratiques à adopter sont

des exemples permettant de développer les potentiels des acteurs du monde de l’enseignement. La stratégie « développement de la capacité à construire » est grandement prônée, présentement, par les chercheurs en éducation qui étudient les processus de changement.

La littérature sur les politiques éducatives confirme donc la stratégie « autonomie aux acteurs du terrain » mise de l’avant précédemment par la littérature sur les politiques publiques, mais ajoute à celle-ci en parlant de développement de la capacité à construire. Voici graphiquement ce qui ressort des écrits des auteurs étudiés concernant les stratégies « hybrides » de mise en œuvre et la bidirectionnalité (Tableau I – Pôle central et Tableau II – Pôle décentralisé). Les stratégies ont été regroupées selon leur nature sous différents titres (pôle central : vision, buts, ressources, standards, incitateurs, évaluation – pôle décentralisé : autonomie/flexibilité, capacité à construire) et mises en caractère gras afin de faciliter leur lecture. Les auteurs qui leur font référence sont cités ainsi que différentes sous-stratégies qui viennent préciser ce que certains auteurs entendent lorsqu’ils abordent ces éléments.

Tableau I

Pôle central : Synthèse des stratégies gouvernementales « hybrides » de mise en œuvre (Carpentier, 2009)

PÔLE CENTRAL

VISION

ƒ Avoir une vision claire de l’éducation et des résultats attendus qui guide les choix faits (Fullan, 1994, 2007; Tyack et Cuban, 1995; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Elmore, 2004)

BUTS

ƒ Établissement des buts centraux (Tyack et Cuban, 1995; Bonami, 1996) 9 buts clairs et précis (Fullan, 2000, 2007)

9 les déterminer chaque année pour le système et les écoles (Fullan, 2000)

9 équilibre entre les buts bien établis (anciens) et les buts nouveaux (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 buts à long terme (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 leur développement est fait par des professionnels et est basé sur des connaissances éprouvées (Elmore, 2004)

9 prendre en considération les résultats de recherche dans la détermination des buts à établir (Fuhrman, 1993; Elmore, 2004)

RESSOURCES

ƒ Ressources de qualité facilement utilisables, cohérentes et persistantes (Fullan, 1994; Tyack et Cuban, 1995)

9 matériel clair et de bonne qualité disponible (ex : curriculum, évaluations, matériel

didactique, etc.) (Fuhrman, 1993; Bonami, 1996; Fullan, 2000, 2007; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 temps (Fullan, 2000, 2007; Legendre, 2002)

9 support (Fuhrman, 1993; Fullan, 2000, 2007; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002) : - développement d’agences qui assistent dans le processus (gouvernement, universités,

offices régionales, entités locales) (Fullan, 2000; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002; Elmore, 2004)

- les structures doivent miser sur la diversité des acteurs (impliqués, informés, motivés, non motivés, sceptiques, etc.) et le développement de liens (appartenance et engagement mutuel) (Elmore, 2004)

- assistance technique (Fuhrman, 1993; Fullan, 2000; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 fonds (Fullan, 2000; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

- permettent de planifier à long terme (Fullan, 2007; Leithwood, Jantzki, Mascall, 1999, 2002)

9 formation/développement professionnel

- diffusion de l’information concernant la réforme aux acteurs sur le terrain (Fuhrman, 1993)

- développement professionnel de qualité (Fuhrman, 1993; Fullan, 1994, 2000, 2007; Bonami, 1996; Legendre, 2002; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

- les acteurs doivent comprendre la nature des changements (Fuhrman, 1993; Legendre, 2002)

- les acteurs doivent comprendre comment implanter les changements (Fuhrman, 1993) - avoir des standards de développement professionnel (Fullan, 2007)

PÔLE CENTRAL

Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

- développement professionnel selon les priorités fixées par les autorités (Bonami, 1996) - développement professionnel en lien avec le changement et les buts visés (Fullan, 2000) -

- coordination entre le développement professionnel, les communautés d’apprentissage et les activités et buts de la réforme (Fullan, 2000)

- offrir du temps d’assistance et de développement professionnel basé sur un jugement explicite d’où en sont les écoles dans le processus de développement des pratiques et performance (Elmore, 2004)

- formation théorique et pratique intégrée à la tâche normale de tous les participants à la mission du système d’éducation (Legendre, 2002)

- formation concernant la problématique à résoudre, les voies de solutions préconisées, les processus de changement de toutes les composantes du renouveau, la nature et l’importance du rôle de chacun ainsi que le calendrier des opérations, à court, moyen et long termes (Legendre, 2002)

- inclusion des données validées dans la réalité scolaire de la formation continue dispensée aux praticiens et dans les programmes de formation initiale des maîtres (Legendre, 2002) 9 Formation des maîtres

- améliorer et/ou aligner la formation des maîtres avec le changement (enseignants et directions) (Tyack et Cuban, 1995; Bonami, 1996; Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002); Fullan, 2000, 2007

- avoir des standards de formation (Fullan, 2007)

- formation initiale autour d’une vision cohérente et forte du contenu du nouveau curriculum (Fuhrman, 1993; Fullan, 2007)

STANDARDS

ƒ -Établir des standards pour juger des performances (Fullan, 1994; Bonami, 1996) 9 les déterminer chaque année pour le système et les écoles (Fullan, 2000)

9 il peut être contreproductif d’établir des standards pour chacune des années (ex : connaissances à avoir) avant la graduation (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 les standards pour juger du succès doivent être acceptés et appréciés des enseignants (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 leur développement est fait par des professionnels et est basé sur des connaissances éprouvées (Elmore, 2004)

9 les standards pour les élèves doivent faire état des différences individuelles des élèves et montrer comment ces différences seront prises en compte (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 l’âge des élèves est important dans la détermination des standards (ex : pour la graduation) (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 les standards concernant les enseignants doivent être basés sur des théories empiriques valides concernant la performance des enseignants. Celles-ci existent. Ces standards peuvent devenir des guides pour les enseignants dans leur pratique (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 les standards concernant les directions doivent être basés sur des théories empiriques valides concernant la performance des directions. Celles-ci existent. Ces standards peuvent devenir des guides pour les directions dans leur pratique (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002) INCITATEURS

ƒ Incitateurs liés à la performance dans l’atteinte des buts et standards (Fuhrman, 1993; Fullan, 2000)

PÔLE CENTRAL

les élèves (Leithwood, Jantzki, Mascall, 1999, 2002)

9 dans les plans incitateurs pour les enseignants et directions, il doit y avoir un équilibre entre les récompenses financières. Elles doivent permettre de changer les comportements (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 les succès et l’enthousiasme permettent aux réformes de vivre plus longuement. Il est donc conseillé de ne pas garder les gens non intéressés (ex : retraite anticipée) (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002).

9 offrir suffisamment de motivateurs pour les éducateurs et étudiants pour les engager dans le développement d’efforts (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

ÉVALUATION

ƒ Évaluations régulières des intrants, des résultats et du processus (mesures fiables et méthodologiquement valides) (Fullan, 1994; Tyack et Cuban, 1995; Bonami, 1996; Legendre, 2002)

9 représentativité (Fuhrman, 1993)

9 mesure périodique des gains sur la réussite des élèves et rendre les résultats disponibles dans une visée d’amélioration et non de punition (Fuhrman, 1993; Fullan, 2000, 2007)

9 ne pas punir ou récompenser fortement selon les résultats (Fuhrman, 1993) 9 correspondance entre ce qui est enseigné et visé (Fuhrman, 1993)

9 les acteurs doivent avoir les connaissances et habiletés leur permettant d’ajuster leurs actions en fonction de ces résultats (Leithwood, Jantzki et Mascall, 1999, 2002)

9 rendre les données disponibles aux administrateurs (Fuhrman, 1993; Leithwood, Jantzki et